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探索實踐平潭管理新模式

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建設(shè)平潭綜合實驗區(qū)，是黨中央、國務(wù)院在兩岸關(guān)系和平發(fā)展的新形勢下，為進一步加強對臺交流合作作出的重大戰(zhàn)略部署。為了貫徹落實中央部署、加快推進平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)、建設(shè)兩岸人民的共同家園，福建省按照先行先試的要求，根據(jù)平潭綜合實驗區(qū)的特殊功能定位，積極探索實踐有利于兩岸和平發(fā)展、互利共贏的管理新模式。

一、平潭綜合實驗區(qū)的特殊功能定位

平潭地處臺灣海峽北部，是祖國大陸距臺灣本島最近的島嶼縣，在拓展兩岸交流合作中處于重要地位。隨著海西戰(zhàn)略的全面推進、兩岸關(guān)系出現(xiàn)的積極變化和平潭基礎(chǔ)設(shè)施的逐步改善，實行平潭開放開發(fā)的條件初步具備。2009年5月，國務(wù)院在《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的若干意見》中明確提出，“在現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域政策的基礎(chǔ)上，進一步探索在福建沿海有條件的島嶼設(shè)立兩岸合作的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，實行更加優(yōu)惠的政策”，“探索進行兩岸區(qū)域合作試點”。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的要求，福建省委、省政府決定設(shè)立平潭綜合實驗區(qū)，作為深化兩岸交流合作、促進祖國統(tǒng)一的平臺，進行全方位、多層次的開放開發(fā)。

中央領(lǐng)導十分關(guān)心和支持平潭綜合實驗區(qū)的開發(fā)建設(shè)。中共中央總書記、國家主席胡錦濤、國務(wù)院總理溫家寶、全國政協(xié)主席賈慶林、國家副主席習近平等中央領(lǐng)導同志先后對創(chuàng)新平潭管理模式，促進兩岸交流合作作出重要指示。福建省委、省政府根據(jù)黨中央、國務(wù)院的精神，將平潭綜合實驗區(qū)定位為：探索兩岸同胞“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的機制，逐步把平潭建設(shè)成為兩岸人民交流合作、先行先試、科學發(fā)展的共同家園。

二、實驗區(qū)管理模式的探索實踐

按照國家的戰(zhàn)略部署和平潭的特殊功能定位，平潭綜合實驗區(qū)是全新的開放開發(fā)的特殊區(qū)域。在這個區(qū)域中，如何建立符合平潭實際、反映時代要求、體現(xiàn)兩岸和平統(tǒng)一的核心價值理念、有利于科學發(fā)展的管理體制和運行機制，無疑是一個全新的課題。2010年2月，胡錦濤總書記在福建考察時就明確指出：“平潭綜合實驗區(qū)下一步要探索建立一個比較有利于開發(fā)和發(fā)展的機制”。這為探索平潭綜合實驗區(qū)的管理新模式指明了方向。省委、省政府按照胡錦濤總書記指示精神，開展了平潭綜合實驗區(qū)管理體制機制的探索和實踐。

第一，學習借鑒外省經(jīng)驗，明確基本原則。2010年初，省領(lǐng)導親自帶領(lǐng)省直有關(guān)部門前往天津濱海新區(qū)、唐山曹妃甸新區(qū)、上海崇明島和珠海橫琴新區(qū)等地進行調(diào)研，學習借鑒先進經(jīng)驗。調(diào)研組對這幾個開發(fā)區(qū)的發(fā)展過程、管理模式等進行了比較分析，針對平潭綜合實驗區(qū)的實際情況，提出了平潭綜合實驗區(qū)管理體制的建議。省委、省政府對調(diào)研組的建議進行了反復研究論證，最后確定：一是平潭綜合實驗區(qū)管理體制既要區(qū)別于一般的開發(fā)區(qū)模式，又要理順與現(xiàn)有行政區(qū)的關(guān)系，建立兩岸認可、有利于實現(xiàn)“五個共同”的管理模式；二是堅持精簡、統(tǒng)一、效能和大部門制改革的原則，綜合設(shè)置實驗區(qū)管理機構(gòu)；三是按照適應(yīng)需要、逐步完善的原則，從有利于實施先行先試政策、探索兩岸區(qū)域合作試點的精神出發(fā)，先搭建基本的組織架構(gòu)，并在實踐中不斷調(diào)整完善。

第二，破解體制障礙，創(chuàng)新運行機制。平潭實行全島開發(fā)，面臨一些困難和問題：一是在實驗區(qū)區(qū)域與平潭縣所轄區(qū)域重疊的情況下，如何設(shè)計管理架構(gòu)，從而有利于推進開放開發(fā)工作，提高行政效率；二是行政區(qū)劃未調(diào)整前，平潭縣建制仍保留，如何處理好實驗區(qū)與福州市的關(guān)系；三是如何按照于法周全、于事簡便的原則，調(diào)整解決相關(guān)的司法體制、行政復議等。圍繞以上問題，省編辦進行了認真探索。

一是分兩步調(diào)整管理體制。根據(jù)發(fā)展定位，平潭綜合實驗區(qū)是兩岸交流合作先行先試的示范區(qū)，承擔著開展兩岸經(jīng)濟、文化及社會等領(lǐng)域交流合作綜合實驗，試行靈活開放的兩岸交流合作措施等重要任務(wù)。平潭縣政府行政層級、權(quán)限和現(xiàn)有組織架構(gòu)顯然難以滿足實驗區(qū)的發(fā)展要求。鑒于平潭縣建制還存在，行政區(qū)劃調(diào)整需要一個過程，考慮平潭綜合實驗區(qū)管理體制調(diào)整的目標是“區(qū)縣合一”，具體分兩步組織實施：第一步，在開發(fā)建設(shè)階段，參照經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的做法，設(shè)立實驗區(qū)管理機構(gòu)，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織推進開發(fā)建設(shè)工作，同時保留平潭縣建制；第二步，根據(jù)實驗區(qū)發(fā)展建設(shè)情況，逐步實行“區(qū)縣合一”體制。

根據(jù)以上思路，2010年9月，省委、省政府決定設(shè)立平潭綜合實驗區(qū)黨工委、管委會、紀工委，分別作為省委、省政府和省紀委的派出機構(gòu)。同時，明確實驗區(qū)管委會與平潭縣政府的分工：實驗區(qū)管委會主要負責組織實施實驗區(qū)開發(fā)建設(shè)的重大部署；涉及具體微觀社會事務(wù)和公共服務(wù)事務(wù)，仍由平潭縣政府及其工作部門具體落實。

為了提高實驗區(qū)的決策力和執(zhí)行力，省委、省政府賦予平潭綜合實驗區(qū)相當設(shè)區(qū)市級及部分省級管理權(quán)限，并將平潭縣劃歸平潭綜合實驗區(qū)管理。對法律法規(guī)明確規(guī)定需要省級核準審批的事項，要求省直單位進一步簡化手續(xù)、減少環(huán)節(jié)、縮短時限、強化服務(wù)，實行特事特辦。

二是減少層級，實行扁平化管理。為了減少層級，提高行政效率，促進平潭開放開發(fā)工作有序進行，對相關(guān)體制作了調(diào)整。平潭縣地稅局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、藥監(jiān)局等機構(gòu)，明確由省地稅局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、藥監(jiān)局實行垂直管理，不再由福州市地稅局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、藥監(jiān)局管理；實行雙重管理的平潭縣國土資源局等部門，明確由省國土資源廳等部門直接協(xié)管，不再由福州市協(xié)管。平潭綜合實驗區(qū)暫不設(shè)立中級法院、檢察院，平潭縣法院、檢察院仍分別行使基層法院、檢察院的職權(quán)，涉及上一級法院、檢察院的案件管轄事項，由福建省高級人民法院、福建省人民檢察院分別依法指定福州市中級人民法院、福州市檢察院辦理。明確以平潭縣政府為復議被申請人的行政復議案件，由平潭綜合實驗區(qū)管委會直接管轄處理。

第三，實行大部門制，綜合設(shè)置工作機構(gòu)。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》關(guān)于“各地要結(jié)合實際，積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的精神，按照省委、省政府領(lǐng)導關(guān)于平潭綜合實驗區(qū)作為海峽西岸先行先試的示范區(qū)，必須堅持精簡統(tǒng)一效能、綜合設(shè)置機構(gòu)的要求，對實驗區(qū)黨工委、管委會的工作機構(gòu)設(shè)置實行大部門制，即設(shè)“一辦三局”，辦公室、經(jīng)濟發(fā)展局、環(huán)境與國土資源局以及交通與建設(shè)局等4個綜合性工作機構(gòu)。辦公室負責實驗區(qū)對臺交流合作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開發(fā)建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)和日常政務(wù)運轉(zhuǎn)；經(jīng)濟發(fā)展局負責統(tǒng)籌實驗區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進項目引進和落實；環(huán)境與國土資源局負責實驗區(qū)環(huán)境保護，土地和礦產(chǎn)資源綜合利用；交通與建設(shè)局負責實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理。“一辦三局”分別對應(yīng)指導平潭縣相關(guān)工作部門。

鑒于實驗區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中，將投入大量資金，為加強政務(wù)監(jiān)察和審計監(jiān)督，根據(jù)《行政監(jiān)察法》和《審計法》有關(guān)規(guī)定，在實驗區(qū)設(shè)立了福建省監(jiān)察廳駐平潭綜合實驗區(qū)行政監(jiān)察專員辦公室，為省監(jiān)察廳派出機構(gòu)，與平潭綜合實驗區(qū)紀工委合署辦公；設(shè)立福建省審計廳駐平潭綜合實驗區(qū)辦事處，為省審計廳的派出機構(gòu)。

三、初步形成扁平化管理、高效運作的“平潭模式”

半年來，平潭綜合實驗區(qū)逐步形成扁平化管理、高效運作的“平潭模式”，不斷把體制機制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為平潭開放開發(fā)的動力，實驗區(qū)各項事業(yè)發(fā)展迅速，兩岸交流合作不斷加強，為建設(shè)兩岸人民共同家園奠定了良好基礎(chǔ)。

一是經(jīng)濟建設(shè)勢頭良好。通過“平潭模式”，有效加強實驗區(qū)投融資力度，為實驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。截至目前，國家開發(fā)銀行、興業(yè)銀行總行、農(nóng)發(fā)行福建省分行已分別與實驗區(qū)簽訂了戰(zhàn)略性金融合作協(xié)議，海峽銀行、興業(yè)銀行等金融機構(gòu)陸續(xù)進駐實驗區(qū)；共有15家商業(yè)銀行與實驗區(qū)對接，總承貸資金達670億元。管委會迅速組建了實驗區(qū)投資發(fā)展有限公司、國有投資公司和交通發(fā)展投資公司并投入運營；與中水集團、中交集團、中建集團、中冶集團等央屬大企業(yè)簽訂了建設(shè)合同或戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。

2010年實驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出良好態(tài)勢，全年完成地區(qū)生產(chǎn)總值88.73億元，同比增長14.9%；財政總收入7.23億元，同比增長55.5%；一般預算收入5.68億元，同比增長60.1%；全社會固定資產(chǎn)投資55.93億元，同比增長244.8%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19209元，同比增長16.9%；農(nóng)民人均純收入6583元，同比增長12.3%。

二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)超常規(guī)推進。通過“平潭模式”，高強度、超常規(guī)推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實驗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件極大改善。交通設(shè)施建設(shè)方面，平潭海峽大橋和漁平高速公路提前建成通車，結(jié)束了平潭對外交通依靠輪渡的歷史；海峽大橋復橋、環(huán)島路一期工程、長樂至平潭高速公路、上島公路、吉釣港和澳前客滾碼頭等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目加快推進。市政設(shè)施建設(shè)方面，本島三十六腳湖清淤擴容工程進展迅速，島外引水工程已動工建設(shè)，高壓變電站、生活垃圾焚燒發(fā)電項目、污水處理工程紛紛上馬。生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，2010年度實驗區(qū)共完成1000萬株植樹造林任務(wù)；加強了對島內(nèi)砂石開采管理，關(guān)停違規(guī)采砂企業(yè)，從重打擊盜采海砂行為；加強港口岸線和沙灘資源保護，促進資源永續(xù)利用。

三是民生建設(shè)成效顯著。通過“平潭模式”，有效統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與改善民生的關(guān)系，民生投入力度不斷加大，社會事業(yè)快速發(fā)展。2010年，實驗區(qū)提出教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，制定教育發(fā)展三年規(guī)劃，加快實施教育資源整合提升項目，籌建平潭大學。高起點、高標準推動衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，引入省屬醫(yī)院力量，以合作建設(shè)等方面加快建設(shè)三甲醫(yī)院，并積極引進臺資參與，爭取與臺灣知名醫(yī)院合作，打造兩岸醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)交流合作基地。全面開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，全區(qū)參保人數(shù)達到16.5萬人，參保率達88.7%。

四是對臺交流合作出現(xiàn)新局面。平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)構(gòu)想提出后，臺灣各界廣泛關(guān)注，積極響應(yīng)，對于平潭管理模式以及“建設(shè)兩岸人民共同家園”的定位十分認同。臺灣經(jīng)濟管理部門、中校企業(yè)聯(lián)合會、海峽產(chǎn)業(yè)投資基金、媽祖基金會、光彩促進會、冠捷科技集團、土地開發(fā)有限公司、遠雄集團、世新大學等臺灣一批重要工商企業(yè)、行業(yè)團體、高等院校等紛紛組團到平潭考察洽談項目。2010年“9.8”投洽會期間，實驗區(qū)共簽約項目8個，總投資272億元人民幣，兩岸人民交流合作，共同建設(shè)的平臺已初步搭建。

（作者系福建省編辦主任）