徐憲平

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式努力開(kāi)創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面
——“十二五”規(guī)劃綱要解讀

徐憲平

第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），是未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各族人民共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要依據(jù)。有效實(shí)施并完成《綱要》提出的目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)于繼續(xù)抓住和用好我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展，對(duì)于奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利、開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面，具有十分重要的意義。

一、“十二五”時(shí)期面臨的發(fā)展環(huán)境

《綱要》指出，“十一五”時(shí)期是我國(guó)發(fā)展史上極不平凡的五年。面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)和一系列重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，黨中央國(guó)務(wù)院團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民，全面推進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)，勝利完成了“十一五”規(guī)劃確定的主要目標(biāo)和任務(wù)，國(guó)家面貌發(fā)生了新的歷史性變化。綜合國(guó)力大幅提升，人民生活明顯改善，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展，教育、衛(wèi)生、文化等以民生為重點(diǎn)的社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。國(guó)際地位和影響力顯著提高，2010年我國(guó)成為世界第一大出口國(guó)和外匯儲(chǔ)備國(guó)，在世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的投票權(quán)份額也雙雙提高到第三位。五年的成績(jī)來(lái)之不易，積累的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，創(chuàng)造的精神財(cái)富影響深遠(yuǎn)。

《綱要》指出，“十二五”時(shí)期世情國(guó)情繼續(xù)發(fā)生深刻變化。從國(guó)際看，和平、發(fā)展、合作仍是時(shí)代潮流，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)政治格局出現(xiàn)新變化。這些新變化主要呈現(xiàn)三大特征：一是國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生新變化，國(guó)際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，全球增長(zhǎng)模式面臨深度調(diào)整，貿(mào)易保護(hù)主義加劇，世界經(jīng)濟(jì)或?qū)⑦M(jìn)入一個(gè)增速減緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)加劇多重特征并存的時(shí)期。這對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和龐大的生產(chǎn)能力構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)，對(duì)我國(guó)在內(nèi)需和外需的平衡中把握機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)提出了新的要求。二是世界科技創(chuàng)新孕育新突破，全球?qū)⑦M(jìn)入創(chuàng)新密集時(shí)代，可能引發(fā)全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新一輪變革，搶占戰(zhàn)略制高點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈。這既有可能拉大我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家間科技水平的差距，也為我國(guó)同步參與新一輪科技創(chuàng)新，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域率先取得突破，并帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了新的契機(jī)。三是國(guó)際治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新調(diào)整，圍繞金融監(jiān)管、氣候變化、能源資源安全、糧食安全等全球性問(wèn)題的合作與博弈強(qiáng)化，牽動(dòng)國(guó)際關(guān)系調(diào)整演變和國(guó)際力量分化組合，不同利益集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)較量更加復(fù)雜。這既有利于我國(guó)廣泛參與全球事務(wù)，同時(shí)也對(duì)我國(guó)提高應(yīng)對(duì)國(guó)際局勢(shì)和處理國(guó)際事務(wù)能力提出了新的要求，對(duì)合理承擔(dān)國(guó)際責(zé)任、防止落入責(zé)任陷阱、爭(zhēng)取必要發(fā)展空間構(gòu)成了新的考驗(yàn)。

從國(guó)內(nèi)看，巨大的市場(chǎng)需求潛力、日益增強(qiáng)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)、顯著增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)體制活力、穩(wěn)定的社會(huì)大局，都將為我國(guó)未來(lái)發(fā)展提供有力支撐。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也呈現(xiàn)出新的階段性特征。一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。2010年人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值超過(guò)4000美元，“十二五”時(shí)期城鎮(zhèn)化率將突破50%，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和人們生活方式、思想觀念會(huì)隨之發(fā)生一系列深刻變化，這一階段是矛盾增多、爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵階段。二是傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。內(nèi)需與外需、投資與消費(fèi)結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題進(jìn)一步突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱的矛盾進(jìn)一步加劇，加之生產(chǎn)要素價(jià)格進(jìn)一步上升，傳統(tǒng)“大進(jìn)大出”、粗放型增長(zhǎng)模式難以為繼，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力和難度明顯加大。三是人民群眾對(duì)提高生活水平充滿(mǎn)更高期待。由于社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、收入分配、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、食品藥品和安全生產(chǎn)等關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題依然突出，公共服務(wù)供求矛盾已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系難度加大，如果處理不好，社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)入高發(fā)期。四是改革攻堅(jiān)涉及深層次矛盾。在利益主體日趨多元、利益格局基本形成的前提下，改革攻堅(jiān)進(jìn)入增量與存量改革并重的階段，更具復(fù)雜性和艱巨性。五是對(duì)外開(kāi)放面臨新的考驗(yàn)。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系更加緊密，對(duì)國(guó)際環(huán)境的依賴(lài)度、敏感度日益加深，國(guó)內(nèi)發(fā)展更容易受到外部環(huán)境變化的沖擊和影響。

總體上看，我國(guó)發(fā)展的有利條件、內(nèi)在優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)期向好趨勢(shì)沒(méi)有改變，仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，既面臨難得的歷史機(jī)遇，也面對(duì)諸多可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。要增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和憂(yōu)患意識(shí)，科學(xué)把握發(fā)展規(guī)律，主動(dòng)適應(yīng)環(huán)境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發(fā)有為地推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。

二、牢牢把握指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)

主題主線(xiàn)是發(fā)展的指南，也是規(guī)劃的靈魂，具有綱舉目張的作用。每個(gè)五年規(guī)劃都有一個(gè)鮮明的主題和一條清晰的主線(xiàn)。“九五”計(jì)劃是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，“十五”計(jì)劃是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，“十一五”規(guī)劃貫穿了科學(xué)發(fā)展觀?！笆濉币?guī)劃提出了“一個(gè)主題，一條主線(xiàn)，五個(gè)堅(jiān)持，七大目標(biāo)，十大導(dǎo)向”。

“一個(gè)主題”，就是以科學(xué)發(fā)展為主題。我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。這是時(shí)代的要求，關(guān)系改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)全局。

“一條主線(xiàn)”，就是以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線(xiàn)。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入只有加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域一場(chǎng)深刻變革，必須貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域，在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展。這是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的必由之路，符合我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段性特征。

“五個(gè)堅(jiān)持”，就是堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，堅(jiān)持把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要支撐，堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，堅(jiān)持把改革開(kāi)放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力。這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的基本內(nèi)涵，是規(guī)劃主題主線(xiàn)的具體體現(xiàn)。

“七大目標(biāo)”，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技教育、資源環(huán)境、人民生活、社會(huì)建設(shè)、改革開(kāi)放七個(gè)方面提出的發(fā)展目標(biāo)和24個(gè)主要指標(biāo)，其中預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)各12個(gè)。這些目標(biāo)和指標(biāo)突出了結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技教育、資源環(huán)境和民生改善，強(qiáng)化了約束性指標(biāo)對(duì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的促進(jìn)作用，使規(guī)劃的主題主線(xiàn)更加鮮明，努力方向和評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)更加具體明了。

“十大導(dǎo)向”，就是根據(jù)規(guī)劃的主題主線(xiàn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題，特別是需求結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源環(huán)境約束加劇、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、收入分配差距較大、社會(huì)建設(shè)明顯滯后等突出矛盾，提出的加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、建立擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制、調(diào)整優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、依靠科技創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展、健全節(jié)能減排激勵(lì)約束機(jī)制、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、加快城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理等十個(gè)方面的重大政策導(dǎo)向。這是“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策取向，是政府制定各項(xiàng)政策和年度計(jì)劃的基本方向，也是引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為的強(qiáng)烈信號(hào)，目的是為了把各方面加快發(fā)展的積極性真正引導(dǎo)到提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益上來(lái)，把各方面的注意力和工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)換到優(yōu)化結(jié)構(gòu)、降低消耗、保護(hù)環(huán)境和改善民生上來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。

“一個(gè)主題”、“一條主線(xiàn)”、“五個(gè)堅(jiān)持”、“七大目標(biāo)”、“十大導(dǎo)向”，環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)，是“十二五”規(guī)劃《綱要》的總綱。在此思路指導(dǎo)下，《綱要》通篇呈現(xiàn)出以下幾個(gè)鮮明特征：一是堅(jiān)持把主題主線(xiàn)貫穿始終，在規(guī)劃目標(biāo)、政策導(dǎo)向、戰(zhàn)略任務(wù)、實(shí)施保障機(jī)制等各方面，充分體現(xiàn)主題主線(xiàn)的要求。二是堅(jiān)持“長(zhǎng)短結(jié)合”，充分體現(xiàn)與應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊重大部署緊密銜接，與到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)緊密銜接。三是堅(jiān)持實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，加快構(gòu)建擴(kuò)大內(nèi)需特別是擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。四是堅(jiān)持民生優(yōu)先，把解決好人民群眾最關(guān)心的基本公共服務(wù)、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等問(wèn)題放在更加突出重要的位置。五是堅(jiān)持全面推進(jìn)體制改革，更加注重制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。六是堅(jiān)持“虛實(shí)結(jié)合”，在充分體現(xiàn)戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和前瞻性要求的同時(shí)，突出針對(duì)性和可操作性。

三、明確戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措

根據(jù)指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)，《綱要》從第二篇到第十五篇，提出了十四個(gè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略任務(wù)和重大舉措。每一篇的導(dǎo)語(yǔ)，闡述了該領(lǐng)域發(fā)展的總體要求。每一章的導(dǎo)語(yǔ)，指明了該領(lǐng)域發(fā)展要堅(jiān)持的基本方針以及新思路、新舉措。

《綱要》把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題放在各項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)的首位，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。以增強(qiáng)糧食安全保障能力、推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系為重點(diǎn)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。以鞏固提高家庭經(jīng)營(yíng)收入、努力增加工資性收入、大力增加轉(zhuǎn)移性收入為重點(diǎn)，拓寬農(nóng)民增收渠道。以加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)、推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治為重點(diǎn)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。以堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力為重點(diǎn)，完善農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制。

《綱要》把發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系作為重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。以推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)改造、引導(dǎo)企業(yè)兼并重組、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，改造提升制造業(yè)。以推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域跨越發(fā)展、實(shí)施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展工程、加強(qiáng)政策支持和引導(dǎo)為重點(diǎn)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。以推進(jìn)能源多元清潔發(fā)展、優(yōu)化能源開(kāi)發(fā)布局、加強(qiáng)能源輸送通道建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革。以完善區(qū)際交通網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)城際快速網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)先發(fā)展公共交通和提高運(yùn)輸服務(wù)水平為重點(diǎn)，構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系。以構(gòu)建下一代國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)與信息安全保障為重點(diǎn)，全面提高信息化水平。以?xún)?yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)海洋綜合管理為重點(diǎn)，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《綱要》把發(fā)展服務(wù)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)營(yíng)造環(huán)境，推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展。以金融服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)和商務(wù)服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)，加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。以商貿(mào)服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、家庭服務(wù)業(yè)、體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，大力發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)。以推進(jìn)服務(wù)領(lǐng)域改革、完善服務(wù)業(yè)政策為重點(diǎn)，營(yíng)造有利于服務(wù)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。

《綱要》把促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。以推進(jìn)新一輪西部大開(kāi)發(fā)、全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起、積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展、加大對(duì)老少邊窮地區(qū)扶持力度為重點(diǎn)，實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。以?xún)?yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、實(shí)施分類(lèi)管理的區(qū)域政策、實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)、建立健全銜接協(xié)調(diào)機(jī)制為重點(diǎn)，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。以構(gòu)建城市化戰(zhàn)略格局、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力為重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

《綱要》把節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境作為重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持綠色發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。以控制溫室氣體排放、增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力、廣泛開(kāi)展國(guó)際合作為重點(diǎn)，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化。以全面推進(jìn)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)，加強(qiáng)資源節(jié)約和管理。以推行循環(huán)型生產(chǎn)方式、健全資源循環(huán)利用回收體系、推廣綠色消費(fèi)模式為重點(diǎn)，強(qiáng)化政策和技術(shù)支撐，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。以強(qiáng)化污染物減排和治理、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管為重點(diǎn)，加大環(huán)境保護(hù)力度。以構(gòu)建生態(tài)安全屏障、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與治理、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為重點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。以提高供水保障能力、增強(qiáng)防洪能力、加強(qiáng)山洪地質(zhì)氣象地震災(zāi)害防治為重點(diǎn)，加強(qiáng)水利和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)。

《綱要》把建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家作為重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。以推進(jìn)重大科學(xué)技術(shù)突破、加快建立以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系、加強(qiáng)科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，強(qiáng)化政策支持，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力。以統(tǒng)籌發(fā)展各級(jí)各類(lèi)教育、大力促進(jìn)教育公平和全面實(shí)施素質(zhì)教育為重點(diǎn)，深化教育體制改革，加快教育改革發(fā)展。以突出培養(yǎng)造就創(chuàng)新型科技人才、促進(jìn)各類(lèi)人才隊(duì)伍協(xié)調(diào)發(fā)展為重點(diǎn)，營(yíng)造優(yōu)秀人才脫穎而出的環(huán)境，造就宏大的高素質(zhì)人才隊(duì)伍。

《綱要》把完善保障和改善民生的制度安排作為重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系。以明確基本公共服務(wù)范圍和重點(diǎn)、創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式為重點(diǎn)，提升基本公共服務(wù)水平。以實(shí)施更加積極的就業(yè)政策、加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)、構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系為重點(diǎn)，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。以深化工資制度改革、健全要素參與分配制度、完善再分配調(diào)節(jié)機(jī)制、整頓和規(guī)范收入分配秩序?yàn)橹攸c(diǎn)，合理調(diào)整收入分配關(guān)系。以完善社會(huì)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助體系、發(fā)展社會(huì)福利和慈善事業(yè)為重點(diǎn)，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。以健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系、城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)保障體系，以及推進(jìn)公立醫(yī)院改革、支持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，完善基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。以健全住房供應(yīng)體系、加大保障性住房供給、改善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控為重點(diǎn)，提高住房保障水平。以加強(qiáng)計(jì)劃生育服務(wù)、促進(jìn)婦女全面發(fā)展、保障兒童優(yōu)先發(fā)展、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、加快殘疾人事業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，全面做好人口工作。

《綱要》把加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)作為重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。以健全社會(huì)管理格局、創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制為重點(diǎn)，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，構(gòu)建源頭治理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合的管理機(jī)制。以完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建社區(qū)管理和服務(wù)平臺(tái)為重點(diǎn)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，推動(dòng)管理重心下移。以促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)組織監(jiān)管為重點(diǎn)，加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)。以拓寬社情民意表達(dá)渠道、完善社會(huì)矛盾調(diào)解機(jī)制為重點(diǎn)，完善維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制。以保障食品藥品安全、嚴(yán)格安全生產(chǎn)管理、健全突發(fā)事件應(yīng)急體系、完善社會(huì)治安防控體系為重點(diǎn)，加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)。

《綱要》提出以更大決心和勇氣全面推進(jìn)改革，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持改革攻堅(jiān)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。以深化國(guó)有企業(yè)改革、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度。以加快轉(zhuǎn)變政府職能、完善科學(xué)民主決策機(jī)制、推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度、加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革為重點(diǎn)，推進(jìn)行政體制改革。以深化財(cái)政體制改革、完善預(yù)算管理制度、改革和完善稅收制度為重點(diǎn)，加快財(cái)稅體制改革。以深化金融機(jī)構(gòu)改革、加快多層次金融市場(chǎng)體系建設(shè)、完善金融調(diào)控機(jī)制、加強(qiáng)金融監(jiān)管為重點(diǎn)，深化金融體制改革。以完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、推進(jìn)環(huán)保收費(fèi)制度改革、建立健全資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制為重點(diǎn)，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)改革。

《綱要》強(qiáng)調(diào)實(shí)行更加積極主動(dòng)的開(kāi)放戰(zhàn)略，提出堅(jiān)持互利共贏方向，提高對(duì)外開(kāi)放水平。以深化沿海開(kāi)放、擴(kuò)大內(nèi)陸開(kāi)放、加快沿邊開(kāi)放為重點(diǎn)，完善區(qū)域開(kāi)放格局。以培育出口競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)、提升進(jìn)口綜合效應(yīng)、大力發(fā)展服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)，優(yōu)化對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)。以提高利用外資水平、加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略為重點(diǎn)，統(tǒng)籌“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和區(qū)域合作。

《綱要》在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出全面部署的同時(shí)，按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體的總體布局，把政治建設(shè)和文化建設(shè)分別獨(dú)立成篇，闡述了加強(qiáng)政治建設(shè)和文化建設(shè)的基本要求和重點(diǎn)任務(wù)。推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮總的要求是：堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，弘揚(yáng)中華文化，建設(shè)和諧文化，發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，滿(mǎn)足人民群眾不斷增長(zhǎng)的精神文化需求，充分發(fā)揮文化引導(dǎo)社會(huì)、教育人民、推動(dòng)發(fā)展的功能，增強(qiáng)民族凝聚力和創(chuàng)造力。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持傳承創(chuàng)新，提高全民族文明素質(zhì)、推進(jìn)文化創(chuàng)新、繁榮發(fā)展文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)總的要求是：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持發(fā)展民主，發(fā)展社會(huì)主義民主政治、全面推進(jìn)法制建設(shè)、加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)。

《綱要》將港澳臺(tái)單獨(dú)列一篇，提出堅(jiān)持深化合作，建設(shè)中華民族共同家園。這充分體現(xiàn)了中央政府高度重視港澳方面的強(qiáng)烈訴求，充分表明了對(duì)保持港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定和深化兩岸經(jīng)貿(mào)合作的堅(jiān)定支持?！毒V要》嚴(yán)格按照“一國(guó)兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”和對(duì)臺(tái)工作原則，強(qiáng)調(diào)支持港澳鞏固提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，支持港澳培育新興產(chǎn)業(yè)，深化內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)合作；強(qiáng)調(diào)全面深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作，建立健全兩岸經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，支持海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。

《綱要》根據(jù)新世紀(jì)新階段我國(guó)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的歷史使命，對(duì)今后五年國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)作出了全面部署，提出了指導(dǎo)方針和原則，明確了主要任務(wù)和具體措施?？偟囊笫牵褐蹏?guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)，在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)富國(guó)和強(qiáng)軍的統(tǒng)一。

四、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施和管理

《綱要》經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，具有法律效力。推動(dòng)規(guī)劃順利實(shí)施，主要依靠發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)各級(jí)政府必須正確履行職責(zé)，合理配置公共資源，調(diào)控引導(dǎo)社會(huì)資源，保障規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的完成。《綱要》在總結(jié)“十一五”規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)和完善了實(shí)施機(jī)制。

一是明確規(guī)劃實(shí)施責(zé)任?！毒V要》提出的預(yù)期性指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等任務(wù)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的政策、體制和法制環(huán)境。主要約束性指標(biāo)要分解落實(shí)到有關(guān)部門(mén)和各省、自治區(qū)、直轄市，以確保其實(shí)現(xiàn)。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)，主要通過(guò)政府運(yùn)用公共資源全力完成。

二是強(qiáng)化政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重政策目標(biāo)與政策工具、短期政策與長(zhǎng)期政策的銜接配合。按照公共財(cái)政服從和服務(wù)于公共政策的原則，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和政府投資結(jié)構(gòu)。中央政府投資重點(diǎn)投向民生和社會(huì)事業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、資源節(jié)約等領(lǐng)域，更多投向中西部地區(qū)和老少邊窮地區(qū)。

三是實(shí)行綜合評(píng)價(jià)考核。針對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果，進(jìn)行綜合性的績(jī)效評(píng)價(jià)考核，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的評(píng)價(jià)考核，強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)和社會(huì)管理等目標(biāo)任務(wù)完成情況的綜合評(píng)價(jià)考核，并將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。

四是加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估。完善監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況跟蹤分析。規(guī)劃主管部門(mén)要對(duì)約束性指標(biāo)和主要預(yù)期性指標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)估，并向國(guó)務(wù)院提交年度進(jìn)展情況報(bào)告，以適當(dāng)方式向社會(huì)公布。在規(guī)劃實(shí)施的中期階段，開(kāi)展中期評(píng)估，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出調(diào)整方案，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

五是組織編制專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要組織編制一批國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃特別是重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，細(xì)化落實(shí)《綱要》提出的戰(zhàn)略任務(wù)。特別是要加快編制國(guó)務(wù)院已明確的18個(gè)國(guó)家重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，形成落實(shí)《綱要》的重要支持和抓手。

六是加強(qiáng)地方規(guī)劃與國(guó)家規(guī)劃的銜接。地方規(guī)劃既要結(jié)合本地實(shí)際，突出地方特色，更要貫徹落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略意圖，把國(guó)家規(guī)劃提出的發(fā)展戰(zhàn)略、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)落到實(shí)處，特別是要加強(qiáng)與《綱要》確定約束性指標(biāo)的銜接。

七是完善年度計(jì)劃。年度計(jì)劃要對(duì)《綱要》確定的主要指標(biāo)設(shè)置年度目標(biāo)，充分體現(xiàn)《綱要》提出的發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。年度計(jì)劃報(bào)告要分析《綱要》的實(shí)施進(jìn)展情況，特別是約束性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。

八是加快規(guī)劃法制建設(shè)。加快建立以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃為支撐，形成各類(lèi)規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的編制程序，健全責(zé)任明確、分類(lèi)實(shí)施、有效監(jiān)督的實(shí)施機(jī)制。

（作者系國(guó)家發(fā)改委副主任）