張 勇

完善食品安全監(jiān)管體制提高食品安全保障水平

張 勇

食品安全關(guān)系人民群眾的身體健康，關(guān)系社會(huì)的和諧穩(wěn)定，關(guān)系食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視食品安全，并將完善食品安全監(jiān)管體制作為提高監(jiān)管成效、保障食品安全的重要工作，積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。食品安全監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在實(shí)際工作中要不斷認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極推進(jìn)體制機(jī)制的完善，不斷提高食品安全監(jiān)管水平。

一、食品安全監(jiān)管體制在實(shí)踐中不斷完善

我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)近年來(lái)發(fā)展快速，在提高居民生活水平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)渠道等方面發(fā)揮著重要的作用。同時(shí)，我國(guó)作為一個(gè)食品生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量和食品供應(yīng)總量巨大，保障人民飲食安全是一項(xiàng)十分艱巨和復(fù)雜的任務(wù)。我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程中，不斷得到改進(jìn)和完善，形成了有自身特色的監(jiān)管體系。

1995年，我國(guó)頒布了第一部《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》，規(guī)定由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作，食品安全監(jiān)管職能由此開(kāi)始強(qiáng)化。1998年以來(lái)，隨著對(duì)食品安全工作認(rèn)識(shí)的逐步深化和食品安全工作內(nèi)容的不斷豐富，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制逐步形成了分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的模式，即由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管等部門分別對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)加工、流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，由商務(wù)、食品藥品監(jiān)管部門分別對(duì)畜禽屠宰、保健食品進(jìn)行監(jiān)管。

近年來(lái)，食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，業(yè)態(tài)更加復(fù)雜，食品安全監(jiān)管的難度進(jìn)一步加大，有關(guān)監(jiān)管部門之間執(zhí)法措施不銜接、信息共享不夠以及交叉監(jiān)管等問(wèn)題也隨之突出出來(lái)。2009年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》，在規(guī)定相關(guān)部門進(jìn)行分段監(jiān)管的同時(shí)，進(jìn)一步明確加強(qiáng)食品安全綜合協(xié)調(diào)，著力構(gòu)建全程監(jiān)管格局，推進(jìn)監(jiān)管體制的完善。2010年2月，國(guó)務(wù)院成立食品安全委員會(huì)，并單設(shè)辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制又向前邁進(jìn)了一步。

二、食品安全監(jiān)管體制的特點(diǎn)

我國(guó)分工負(fù)責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是既從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，又處于動(dòng)態(tài)完善過(guò)程之中?，F(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制，沒(méi)有對(duì)部門監(jiān)管職能進(jìn)行大的重新整合和劃分，食品安全法規(guī)定設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞。這順應(yīng)了我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)復(fù)雜、需要多部門共同努力的監(jiān)管需要，考慮了長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)法力量、檢驗(yàn)檢測(cè)等技術(shù)資源的現(xiàn)狀，有利于積極穩(wěn)妥地提高監(jiān)管能力。

同時(shí)，在分段監(jiān)管模式下，職能交叉、重復(fù)監(jiān)管、空白斷檔等問(wèn)題還時(shí)有發(fā)生，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和不斷堵塞監(jiān)管漏洞、完善監(jiān)管制度，將是今后一項(xiàng)重要任務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，整合監(jiān)管資源、歸并監(jiān)管職能、減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、提高監(jiān)管效能，逐步建立體系完整的監(jiān)管模式，是進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體制的方向。

二是既加強(qiáng)各環(huán)節(jié)監(jiān)管，又著力構(gòu)建全程監(jiān)管格局。目前，食品安全辦負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，促進(jìn)各環(huán)節(jié)監(jiān)管措施的銜接，推動(dòng)各地區(qū)、各有關(guān)部門責(zé)任落實(shí)和工作開(kāi)展。同時(shí)，食品安全辦不取代監(jiān)管部門的職能，充分發(fā)揮各部門的作用。從國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，世界各國(guó)存在多種監(jiān)管模式。如美國(guó)從最初由農(nóng)業(yè)部單獨(dú)監(jiān)管，后調(diào)整為由多部門共同監(jiān)管，近年又成立了“總統(tǒng)食品安全委員會(huì)”加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，反映出食品安全監(jiān)管模式在其他國(guó)家也經(jīng)歷著不斷完善的過(guò)程。我國(guó)設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，是在實(shí)現(xiàn)食品安全全程監(jiān)管中邁出的重要一步。

三是既明確部門縱向職能，又注重地方政府橫向統(tǒng)籌。食品安全法明確規(guī)定，地方各級(jí)政府要承擔(dān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域食品安全工作的責(zé)任，統(tǒng)籌本地區(qū)食品安全監(jiān)管能力建設(shè)，督促監(jiān)管部門依法履行職責(zé)，通過(guò)組織聯(lián)合執(zhí)法和加強(qiáng)協(xié)調(diào)，保證食品安全工作的整體性和有效性。各級(jí)監(jiān)管部門，要在本級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展食品安全監(jiān)管工作。這樣的規(guī)定，有利于把部門的分段監(jiān)管職責(zé)，在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌起來(lái)，形成縱向和橫向的工作合力。

四是既強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任，又積極建立社會(huì)參與的工作體系。食品安全法在明確政府監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)，也對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)協(xié)會(huì)組織、消費(fèi)者等食品安全相關(guān)各方的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)食品安全負(fù)主體責(zé)任，認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)安全管理制度；食品行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)，宣傳普及食品安全知識(shí)；消費(fèi)者要增強(qiáng)食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力；新聞媒體開(kāi)展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的公益宣傳，對(duì)違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督?？傊称钒踩且豁?xiàng)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方面的共同努力，形成 “政府領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、部門監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律”的食品安全工作體系。

國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)成立以來(lái)，組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)監(jiān)督力度加大，食品安全工作統(tǒng)籌性明顯增強(qiáng)，各部門監(jiān)管措施的銜接更加緊密，有力提高了食品安全工作成效。如2010年，在各地區(qū)、各有關(guān)部門的共同努力下，系統(tǒng)地開(kāi)展了食品安全綜合治理，全年共查處食品安全違法違規(guī)行為13萬(wàn)起，消除了大量隱患，食品安全監(jiān)管體系建設(shè)取得明顯進(jìn)展，監(jiān)管能力進(jìn)一步提高。

三、進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體制

目前食品安全監(jiān)管還存在一些不容忽視的薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題：一是職能交叉、重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白、措施斷檔等問(wèn)題還時(shí)有發(fā)生，影響了監(jiān)管效率。二是食品安全綜合協(xié)調(diào)能力亟需進(jìn)一步強(qiáng)化，機(jī)構(gòu)不健全、職能不明晰等問(wèn)題突出，有的地方食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不健全，個(gè)別地方甚至沒(méi)有明確相關(guān)機(jī)構(gòu)。三是基層食品安全監(jiān)管力量偏弱，監(jiān)管力量“頭重腳輕”。四是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)亟待加強(qiáng)，監(jiān)管關(guān)口前移、預(yù)防為主的技術(shù)能力和監(jiān)管制度亟需提高和完善。五是食品安全事件應(yīng)急處置體系還不健全，調(diào)查處理機(jī)制、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、輿論引導(dǎo)機(jī)制需要進(jìn)一步完善。六是行業(yè)引導(dǎo)、企業(yè)自律、社會(huì)誠(chéng)信、輿論監(jiān)督等作用發(fā)揮不充分、效果不明顯。對(duì)此，需要著力找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體制，重點(diǎn)應(yīng)做好以下幾個(gè)方面工作：

一是按照實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管的目標(biāo)，促進(jìn)各環(huán)節(jié)監(jiān)管措施的緊密銜接。各有關(guān)部門要強(qiáng)化互相支持、協(xié)調(diào)配合的意識(shí)，從監(jiān)管制度、執(zhí)法措施、管理信息等方面實(shí)現(xiàn)緊密銜接和資源共享，降低行政成本，切實(shí)提高監(jiān)管合力。食品安全辦要加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)，將分段監(jiān)管容易出現(xiàn)的監(jiān)管空白、職能交叉等作為協(xié)調(diào)重點(diǎn)，堵塞監(jiān)管漏洞，促進(jìn)責(zé)任落實(shí)。

二是按照牢牢把握職責(zé)定位的原則，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力建設(shè)。食品安全辦要進(jìn)一步探索和改進(jìn)在現(xiàn)有分段監(jiān)管體制上開(kāi)展綜合協(xié)調(diào)的工作方法，完善形勢(shì)會(huì)商、信息溝通、工作協(xié)調(diào)、督促檢查等機(jī)制和程序，建立健全考核評(píng)估等激勵(lì)約束制度，及時(shí)提出推動(dòng)食品安全工作的政策措施建議。地方要建立健全食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，明確牽頭部門，盡快形成“職能清晰、協(xié)調(diào)有力、銜接有序、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢”的食品安全監(jiān)管體制機(jī)制。

三是按照強(qiáng)化基層、基礎(chǔ)的原則，切實(shí)落實(shí)地方政府的責(zé)任。地方各級(jí)政府要進(jìn)一步重視和加強(qiáng)食品安全工作，強(qiáng)化對(duì)本行政區(qū)域食品安全工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。要進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管能力建設(shè)，切實(shí)保障執(zhí)法辦案和監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入，并進(jìn)一步向市、縣傾斜。

四是按照關(guān)口前移、預(yù)防為主的原則，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)。加快修訂配套規(guī)章和規(guī)范性文件，整合完善食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估，依法實(shí)施食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定，規(guī)范檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)從業(yè)行為，提高服務(wù)和技術(shù)能力；加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，認(rèn)真實(shí)施國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃，提高監(jiān)測(cè)結(jié)果利用效能。實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，及時(shí)對(duì)相關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警。

五是按照高效、有序、穩(wěn)妥的原則，加強(qiáng)食品安全應(yīng)急處置體系建設(shè)。完善應(yīng)對(duì)食品安全事故的預(yù)案和快速反應(yīng)機(jī)制，進(jìn)一步完善本部門系統(tǒng)內(nèi)的縱向信息報(bào)告機(jī)制和部門間橫向信息通報(bào)機(jī)制，建立輿情監(jiān)測(cè)、舉報(bào)投訴受理、與媒體的緊密聯(lián)系等機(jī)制。建立健全食品安全事件調(diào)查處理機(jī)制，明確各部門的職責(zé)，確保一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，能夠及時(shí)檢測(cè)、診斷、評(píng)估和調(diào)查處理。建立健全輿論引導(dǎo)機(jī)制。進(jìn)一步明確信息發(fā)布的主體和程序，按照客觀、科學(xué)、公開(kāi)的原則，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布信息，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，防止引起消費(fèi)者恐慌。

六是按照?qǐng)?jiān)持鼓勵(lì)、支持社會(huì)參與的原則，強(qiáng)化食品安全工作的合力。大力開(kāi)展誠(chéng)信教育和行業(yè)自律宣傳，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，增強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的法律意識(shí)和安全意識(shí)。充分發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)自律中的作用，大力推進(jìn)食品企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)，引導(dǎo)和約束企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，健全食品企業(yè)誠(chéng)信不良記錄收集、管理、通報(bào)制度和行業(yè)退出機(jī)制。充分發(fā)揮社會(huì)和媒體的監(jiān)督作用，暢通舉報(bào)投訴渠道，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)和媒體監(jiān)督。要加強(qiáng)食品安全相關(guān)知識(shí)的科普宣教，引導(dǎo)人民群眾安全消費(fèi)、理性消費(fèi)，提高自我保護(hù)能力。

（作者系國(guó)務(wù)院食品安全辦主任）