丁元竹

探索支持基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政和人事體制

丁元竹

黨的十七屆五中全會(huì)把完善基本公共服務(wù)體系放在重要位置，提出“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！陛^前幾次黨的重要文獻(xiàn)，十七屆五中全會(huì)在推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)上的思路更加明確了。首先，必須推進(jìn)基本公共服務(wù)的全覆蓋，這是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提；其次，必須提高政府保障能力，這是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)手段。

在城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會(huì)巨大差別的情況下，研究和探索建立一個(gè)與國家基本公共服務(wù)體系相適應(yīng)的公共財(cái)政體制和人力資源配置體制，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化需要著力解決的問題。

現(xiàn)階段的全國性基本公共服務(wù)均等化可界定為，中央政府通過制定相關(guān)基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)、日常運(yùn)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)），在財(cái)政上確保負(fù)責(zé)提供服務(wù)的地方政府具有均等支付這些基本公共服務(wù)的能力，確保社會(huì)、政府、服務(wù)機(jī)構(gòu)在不存在偏見、歧視、特殊門檻的前提下使每個(gè)公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)都有機(jī)會(huì)接近法定基本公共服務(wù)項(xiàng)目的過程。說它是一個(gè)過程，是因?yàn)榛竟卜?wù)均等化是在中國現(xiàn)階段特定歷史條件提出的旨在推動(dòng)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政體制的目標(biāo)模式?；竟卜?wù)可及性建立在高度城市化、社會(huì)結(jié)構(gòu)同質(zhì)性比較強(qiáng)的基礎(chǔ)上，而中國的情況恰恰相反，中國城市化程度不高，城鄉(xiāng)體制分割。因此，中國的基本公共服均等化需要在財(cái)政體制改革、政府責(zé)任劃分、城市化進(jìn)程加速、城鄉(xiāng)分割打破的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。在這樣的條件下實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的可及性，變?yōu)橐粋€(gè)過程，要求在基本公共服務(wù)面前，每個(gè)人都受到平等對(duì)待，每個(gè)人都有機(jī)會(huì)接近基本公共服務(wù)，每個(gè)人得到的最終結(jié)果也大致相等。在實(shí)現(xiàn)全國性基本公共服務(wù)均等化的過程中，中央政府主要負(fù)責(zé)服務(wù)范圍劃定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、服務(wù)監(jiān)督評(píng)估；地方政府主要負(fù)責(zé)服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)組織、服務(wù)實(shí)施和服務(wù)改進(jìn)。

必須認(rèn)識(shí)到，劃分各層級(jí)政府在公共服務(wù)供給中的角色難度很大，實(shí)踐中存在眾多問題。首先，目前我國中央財(cái)政收入占整個(gè)國家財(cái)政收入的比重不斷上升，但中央財(cái)政支出的比例卻不斷下降，這種非對(duì)稱性財(cái)政結(jié)構(gòu)不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，而且各級(jí)政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會(huì)救助、社會(huì)福利、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的事權(quán)劃分不清，責(zé)任不明。尤其是縣鄉(xiāng)政府作為基本公共服務(wù)的直接提供者，缺乏在基本公共服務(wù)領(lǐng)域投入的財(cái)力，且各地差別巨大，加之各地解決各自問題，其結(jié)果是造成更大的不均等。其次，我國業(yè)已形成的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，主要表現(xiàn)在：由于標(biāo)準(zhǔn)不明，各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏可靠的核算依據(jù)；轉(zhuǎn)移支付形式過多，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付管理分散；具有財(cái)政能力均等化意義的“一般性轉(zhuǎn)移支付”規(guī)模不合理，作用不明顯；建立在中央與地方事權(quán)劃分不清基礎(chǔ)上的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏科學(xué)分配依據(jù)，種類繁多，在整個(gè)中央轉(zhuǎn)移支付中的比重偏大，申報(bào)方式隨意，分配方式不規(guī)范；省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)落后，很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至造成大量資源浪費(fèi)。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，必須考慮五個(gè)問題：建設(shè)服務(wù)型政府，完善公共財(cái)政制度，合理劃分各級(jí)政府的公共事務(wù)責(zé)任和財(cái)權(quán)，制定基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，建立均等化需要的轉(zhuǎn)移支付制度。

一般來說，在發(fā)達(dá)國家，與基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)相關(guān)的不均等問題有四個(gè)方面：區(qū)域差別，中央（聯(lián)邦）與地方政府的財(cái)政收入和支出差別（縱向不均等），地區(qū)間的財(cái)政收入和支出不均等（橫向不均等）、居民收入差距。在我國，還要加上一個(gè)城鄉(xiāng)差距。縱觀世界歷史和經(jīng)驗(yàn)，大部分國家均等化政策和戰(zhàn)略主要是為了提高政府間的財(cái)政能力均等化。財(cái)政能力均等化是一個(gè)旨在實(shí)現(xiàn)人人對(duì)基本公共服務(wù)可及的財(cái)政工具，其目標(biāo)是地區(qū)性的，不針對(duì)個(gè)人。必須把財(cái)政能力均等化與基本公共服務(wù)均等化區(qū)別開來。這也是為什么黨的十六大把推進(jìn)公共財(cái)政體制改革作為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化手段的原因。在內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)確定之后，針對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)來建立一套針對(duì)基本公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)，以及與這些標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)的客觀因素評(píng)估法，來核定地方財(cái)政平衡能力，并根據(jù)地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計(jì)算各地“理論收入”、計(jì)算地方財(cái)政支出水平與地方“理論收入”之間的差額，以及政府間的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

與財(cái)政體制不可分割的是人力資源配置體制。基本公共服務(wù)均等化包括從事這類服務(wù)的工作人員在數(shù)量、規(guī)模、素質(zhì)上的均等。這就涉及如何讓他們?cè)诓煌牡貐^(qū)安心工作的問題。體現(xiàn)在公共服務(wù)體系供給過程中，要考慮服務(wù)于這個(gè)體系人員的收入、待遇、發(fā)展等因素。中央政府應(yīng)根據(jù)基本公共服務(wù)均等化的原則考慮各地基本公共服務(wù)供給過程中的人力資源配置問題，通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中各類人員的福利待遇、教育培訓(xùn)和職業(yè)前景均等化。可考慮把涉及基本公共服務(wù)的全國各類人員納入中央預(yù)算，尤其是要把欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域人員納入中央財(cái)政預(yù)算，建立和完善轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，可以著手研究人力資源在基層公共服務(wù)體系的量的一攬子方案，并分類實(shí)施。對(duì)于基層公務(wù)人員，要著力考慮其收入、福利待遇、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)前景，對(duì)于在基層從事公共服務(wù)的非營利組織的工作人員，除了對(duì)其組織給予積極政策外，還應(yīng)允許在獲得的捐款中加大人工費(fèi)用支出，用于工資福利。要確立人力資源配置也是公共服務(wù)組成部分的理念。當(dāng)然，所有這些都應(yīng)建立在完善和嚴(yán)格的個(gè)人和組織績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)上。

（作者系國家行政學(xué)院教授）