劉尚希

實(shí)現(xiàn)消費(fèi)正義和基本公共服務(wù)均等化

劉尚希

自2006年黨的十六屆六中全會(huì)正式明確地提出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”以來(lái)，這個(gè)話題被社會(huì)各界熱議至今。之所以得到社會(huì)各方面的熱烈反響，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新階段新特點(diǎn)密切關(guān)聯(lián)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就舉世矚目，GDP規(guī)模已居世界第二。外匯儲(chǔ)備規(guī)模占到全球的40%，許多產(chǎn)品產(chǎn)量都居世界第一；另一方面，發(fā)展不平衡的現(xiàn)象變得愈來(lái)愈嚴(yán)重，如社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距擴(kuò)大，同時(shí)，人們的財(cái)富差距、收入差距和消費(fèi)差距也在擴(kuò)大。通過(guò)市場(chǎng)化改革，我國(guó)財(cái)富的生產(chǎn)取得了階段性的巨大成功，財(cái)富增長(zhǎng)之快成為了世界歷史上的奇觀；但相比之下，財(cái)富的消費(fèi)如何變得更加正義仍在探索之中。因此，提出逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，實(shí)際上就是對(duì)如何更加正義地消費(fèi)社會(huì)財(cái)富的具體探索。

從世界范圍來(lái)看，財(cái)富的生產(chǎn)在某一時(shí)期實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，并不是一個(gè)難題，許多國(guó)家都曾有過(guò)階段性的經(jīng)濟(jì)奇跡。如前蘇聯(lián)，上個(gè)世紀(jì)20年代到50年代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不比我們現(xiàn)在慢；如巴西，上個(gè)世紀(jì)60年代到70年代，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很快，但進(jìn)入80年代卻陷入了困境。歷史告訴我們，如何更加正義地消費(fèi)財(cái)富，是一個(gè)比如何更快地生產(chǎn)財(cái)富更難解決的問(wèn)題。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，就是使生產(chǎn)出來(lái)的財(cái)富惠及更多的社會(huì)成員，使每一個(gè)社會(huì)成員的生活和自身發(fā)展變得更好，即在促進(jìn)財(cái)富快速生產(chǎn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)富消費(fèi)的正義，以防范片面追求財(cái)富增長(zhǎng)導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。從這個(gè)現(xiàn)實(shí)背景來(lái)看，推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化就不是一項(xiàng)孤立的公共政策和純粹的福利行動(dòng)，也不是一個(gè)化解社會(huì)矛盾的權(quán)宜之計(jì)，而是從“以物為本”轉(zhuǎn)向“以人為本”的具體行動(dòng)。這表明：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本取向由單一的效率至上轉(zhuǎn)向公平與效率并重，使物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)帶來(lái)更多的社會(huì)正義，惠及更多的人。二是發(fā)展的基本取向由片面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)人的全面、自由發(fā)展，回歸發(fā)展的終極價(jià)值。三是小康生活的基本取向由主要追求物質(zhì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐院椭C為導(dǎo)向，使生活的殷實(shí)和富足帶來(lái)更大程度的社會(huì)和諧，提高國(guó)民幸福指數(shù)。由此可見(jiàn)，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是當(dāng)前的一項(xiàng)重要的公共政策。

要使上述轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)，通過(guò)基本公共服務(wù)的均等化體現(xiàn)出來(lái)，必須有正確的認(rèn)識(shí)和良好的體制和機(jī)制。公共服務(wù)不是抽象的東西，要全面實(shí)現(xiàn)均等化，不是經(jīng)過(guò)一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)就可以實(shí)現(xiàn)的，也不是單靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付就可以完成的，而是需要發(fā)展與改革的雙重推動(dòng)，蘊(yùn)含于發(fā)展與改革過(guò)程之中。基本公共服務(wù)的均等化不應(yīng)被理解為一個(gè)單純的國(guó)家財(cái)政分配過(guò)程，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程與國(guó)家財(cái)政分配過(guò)程的有機(jī)結(jié)合；基本公共服務(wù)的均等化也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)力配置過(guò)程，而是財(cái)力配置與制度創(chuàng)新的融合。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，至少有以下四個(gè)要點(diǎn)：

第一，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)中長(zhǎng)期任務(wù)。當(dāng)前面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和群體貧富差距都很大，這些差距決定了公共服務(wù)的巨大差距。從公共服務(wù)的供應(yīng)方來(lái)看，政府是最終的責(zé)任主體。但各地政府提供公共服務(wù)的能力相差巨大，而且這種差距不只是財(cái)力上的，如城市政府和鄉(xiāng)村政府，相對(duì)富裕地區(qū)的政府和貧窮地區(qū)的政府，既有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同，也有認(rèn)識(shí)水平、人員素質(zhì)、創(chuàng)新意識(shí)和管理能力的懸殊，以及制度建設(shè)能力上的差距；同時(shí)這種差距也不是通過(guò)增加財(cái)力、短期培訓(xùn)、更換操作人員就可以在短期內(nèi)消滅的。從公共服務(wù)的需求方來(lái)看，由于地理環(huán)境、歷史文化等原因，公共服務(wù)的消費(fèi)能力也存在巨大差距。這有自然條件的影響，如一些邊遠(yuǎn)山區(qū)，自然條件惡劣，山高路遠(yuǎn)，十分偏僻，不適合人類居住，即使把錢送到居民手上，也難以消費(fèi)；還有當(dāng)?shù)厣鐣?huì)人文因素，如居民文化素質(zhì)、傳統(tǒng)意識(shí)、語(yǔ)言、風(fēng)俗與宗教等，都會(huì)造成居民公共服務(wù)消費(fèi)能力上的差距。居民的這種消費(fèi)能力體現(xiàn)的是自主性和能動(dòng)性，政府提供的公共服務(wù)最終依賴居民的自主性和能動(dòng)性去消化、吸收，進(jìn)而轉(zhuǎn)換為居民生活的改善、基本素質(zhì)和技能的提高。譬如教育，有的不是上學(xué)難、上學(xué)貴，而是主動(dòng)輟學(xué)，有的家長(zhǎng)認(rèn)為上學(xué)不如賺錢更實(shí)惠，也有暴富起來(lái)的家庭，認(rèn)為孩子即使不上學(xué)，將來(lái)一輩子也會(huì)衣食無(wú)憂，以至于一些地方出現(xiàn)了“因富輟學(xué)”的怪現(xiàn)象。再如住院分娩，是有助于母子平安的一項(xiàng)公共服務(wù)，但出現(xiàn)了即使政府給予補(bǔ)助也不愿意的現(xiàn)象。這種由于各種因素造成的公共服務(wù)消費(fèi)能力上的差距，依賴居民自主性和能動(dòng)性的改善。由各地政府和居民能力造成的公共服務(wù)上的差距，公共財(cái)政可以發(fā)揮作用去縮小，如通過(guò)轉(zhuǎn)移支付縮小財(cái)力差距，但無(wú)法在短期內(nèi)抹平。在這個(gè)意義上，基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)過(guò)程，是一種趨勢(shì)。這個(gè)過(guò)程和趨勢(shì)融合于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程、城市化過(guò)程和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程之中。

第二，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是機(jī)會(huì)的平等。每一個(gè)公民都有相同的機(jī)會(huì)享受政府提供的基本公共服務(wù)，不因性別、年齡、戶籍、民族的不同而受到不同待遇。這是一個(gè)公民基本權(quán)利平等的問(wèn)題。如果公民的基本權(quán)利因身份不同而給予不同的待遇，那就談不上均等化。如所謂農(nóng)民工的問(wèn)題，就是因身份不同，即使常年在城市工作也無(wú)法享受與城市居民同等的基本公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等。對(duì)于因身份不同而造成的享受基本公共服務(wù)的差距，只能通過(guò)社會(huì)管理制度的全面改革和創(chuàng)新，特別是通過(guò)戶籍制度的改革，才能逐漸消除。如果沒(méi)有社會(huì)平等的理念，基本公共服務(wù)提供越多，社會(huì)差距就越大，就會(huì)離“均等化”越遠(yuǎn)。當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)擴(kuò)大基本公共服務(wù)的呼聲很高，在社會(huì)建設(shè)滯后于財(cái)富增長(zhǎng)的情況下，這無(wú)疑是合理的主張，但基本公共服務(wù)的擴(kuò)大應(yīng)該是面向全體國(guó)民，給所有人以同等機(jī)會(huì)，避免以籠統(tǒng)的基本公共服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大掩蓋差距的擴(kuò)大，或以某一方面差距的縮小掩蓋其他方面差距的擴(kuò)大。

第三，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是自由選擇的結(jié)果。沒(méi)有自由選擇，那只能是一種行政配給，而不是真正意義上的均等化。這有兩重含義：一是不能把居民局限在某一地理空間的基礎(chǔ)上而給予同等的基本公共服務(wù)。例如，在城鄉(xiāng)分治的框架內(nèi)通過(guò)給農(nóng)民提供更多的基本公共服務(wù)來(lái)縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，在近期是必要的，但若長(zhǎng)期如此，則這種均等化就會(huì)變成一種社會(huì)強(qiáng)制，而使個(gè)人意志受到壓抑。二是有自主選擇的自由，在一定意義上也就意味著實(shí)現(xiàn)了均等化。也就是說(shuō)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，要更多地從需求方來(lái)考慮，尊重居民的合理意愿和選擇，不能光看基本公共服務(wù)的供給能力。

第四，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不等于各地方政府財(cái)力的均等化。我們通常用人均財(cái)力這個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量地區(qū)間財(cái)力的差距，其實(shí)，無(wú)論分母是財(cái)政供養(yǎng)人口，還是本地戶籍居民，這個(gè)指標(biāo)都不能準(zhǔn)確地反映出地區(qū)間財(cái)政能力的差距。因?yàn)榛竟卜?wù)的單位成本在不同地區(qū)是不同的，甚至差距相當(dāng)大，同樣多的錢未必能提供同樣多的基本公共服務(wù)。從公共服務(wù)的供給方來(lái)看，基本公共服務(wù)均等化是財(cái)政能力的均等化，而財(cái)政能力是財(cái)力、單位成本和制度及管理因素的復(fù)合函數(shù)，僅看財(cái)力的多與少是片面的。

（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）