溫來成

基本公共服務(wù)均等化：“十二五”轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要議題

溫來成

十七屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，為我國基本公共服務(wù)均等化改革指明了方向。近年來，理論界對(duì)基本公共服務(wù)均等化問題進(jìn)行了廣泛討論，取得不少共識(shí)。專家學(xué)者從政府職責(zé)、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型、維護(hù)公民權(quán)利等方面，對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要性、必要性進(jìn)行了深入論證。有些學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了探討，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面形成了相同、相近的看法；有些學(xué)者對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的具體途徑進(jìn)行了設(shè)計(jì)，在公共財(cái)政體制改革、轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)以及轉(zhuǎn)變政府職能等方面，進(jìn)行了較為深入的研究。同時(shí)，政府公共服務(wù)政策改革也取得了較大進(jìn)展，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制、公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)等公共服務(wù)改革措施的推進(jìn)，有效緩解了公共服務(wù)領(lǐng)域城鄉(xiāng)差距懸殊、區(qū)域差距過大等突出問題。

從“十二五”時(shí)期我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，走中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)道路的需要看，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化還面臨著一系列難題：一是進(jìn)一步明確基本公共服務(wù)范圍。要將基本公共服務(wù)均等化付諸實(shí)施，轉(zhuǎn)化為具體政策措施，需要政府在廣泛吸取社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步明確基本公共服務(wù)范圍，作為制定、實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的依據(jù)。二是制定階段性目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。由于基本公共服務(wù)范圍較廣，加之我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共服務(wù)差距形成原因復(fù)雜，在較短時(shí)間內(nèi)大幅度縮小差距是不現(xiàn)實(shí)的，因而需要制定階段性目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)均等化。三是建立以轉(zhuǎn)移支付制度為核心的公共財(cái)政財(cái)力保障機(jī)制?；竟卜?wù)主要屬于純公共物品，部分屬準(zhǔn)公共物品，其供給資金來源應(yīng)為政府財(cái)政，而調(diào)節(jié)各地區(qū)公共服務(wù)供給水平主要依靠政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但我國現(xiàn)行公共財(cái)政體制不完善，轉(zhuǎn)移支付制度不健全，不能為基本公共服務(wù)均等化提供有效財(cái)力支持。四是法律制度建設(shè)?；竟卜?wù)均等化，不是一時(shí)權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期性公共政策，需要有法律制度保障。

因此，上述難點(diǎn)和問題，構(gòu)成了“十二五”時(shí)期我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)。首先，在基本公共服務(wù)范圍方面，綜合考慮我國“十二五”時(shí)期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)供求狀況、政府財(cái)政收支水平，特別是農(nóng)村公共服務(wù)的迫切需求，可將基本公共服務(wù)項(xiàng)目界定在以下范圍：義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共文化設(shè)施、公用事業(yè)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)服務(wù)等。這些基本公共服務(wù)，是所有公共服務(wù)中與城鄉(xiāng)人民生活關(guān)系最直接、最密切的領(lǐng)域。其中，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障這三方面的公共服務(wù)是城鄉(xiāng)差別最大、農(nóng)民反映最強(qiáng)烈的。

其次，設(shè)置基本公共服務(wù)全國最低標(biāo)準(zhǔn)。義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置為一級(jí)指標(biāo)，每一指標(biāo)再設(shè)置若干二級(jí)指標(biāo)，并以基本公共服務(wù)水平為基礎(chǔ)，設(shè)置一定時(shí)期，如五年可達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)配合相應(yīng)措施，保障預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這樣，可有效縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，共同繁榮。當(dāng)然，隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，政府可以定期調(diào)整基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)。

再次，加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，保障公共服務(wù)均等化。一是創(chuàng)造條件，盡快取消實(shí)施了近20年的稅收返還制度，消除原體制中不合理的既得利益因素。二是整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，減少交叉重復(fù)，重塑專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付功能，提高轉(zhuǎn)移支付實(shí)際效果。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要解決最基本、最重要公共服務(wù)的供給，保證各地區(qū)居民享受大體均等的服務(wù)；而一般性轉(zhuǎn)移支付的主要任務(wù)，是縮小各地區(qū)政府財(cái)力差距，保證各級(jí)政府職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。從而，在現(xiàn)階段形成以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的格局。同時(shí)，修正、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付計(jì)算模型的變量因素，使之更加科學(xué)合理。三是提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，向社會(huì)及時(shí)公布專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式以及計(jì)算依據(jù)、數(shù)據(jù)來源等事項(xiàng)，大大減少政府間討價(jià)還價(jià)的余地，接受社會(huì)監(jiān)督。四是增加對(duì)縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高基層政府公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，夯實(shí)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。五是以基本公共服務(wù)為重點(diǎn)，建立轉(zhuǎn)移支付效果監(jiān)測(cè)、報(bào)告制度，不斷改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府公共服務(wù)職能。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授）