孟慶國

構(gòu)建推進基本公共服務均等化的區(qū)域合作制度安排

孟慶國

實現(xiàn)基本公共服務均等化是面對經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型進入關(guān)鍵時期，我國政府提出的一個新的改革命題，是體現(xiàn)以人為本科學發(fā)展觀、彌補公共服務市場化供給失靈、保障和改善民生、建設服務型政府和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要制度安排。國際經(jīng)驗表明，實現(xiàn)基本公共服務均等化是緩解區(qū)域貧富差距的重要因素，也是有效縮小城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展差距的施政方略。

推進和實現(xiàn)基本公共服務均等化是促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。地區(qū)發(fā)展差距不僅包括經(jīng)濟發(fā)展差距，還包括基本公共服務差距。當前，不同地區(qū)間基本公共服務差距明顯已成為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的突出矛盾，加快推進區(qū)域基本公共服務均等化對實現(xiàn)社會公平正義和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的政治意義。黨的十七大報告提出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化?！笨s小各地區(qū)在享有公共服務方面的差距，就是使不同區(qū)域民眾享有比較均等的就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、基本公共文化的機會、公共服務水平和良好生活環(huán)境?！笆濉币?guī)劃綱要從保障和改善民生的高度強調(diào)了基本公共服務均等化的重要性：“推進基本公共服務均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。提升基本公共服務水平，堅持以人為本、服務為先，履行政府公共服務職責，提高政府保障能力，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務差距?！边@意味著基本公共服務均等化在我國經(jīng)濟社會發(fā)展藍圖中的地位越來越突出。

構(gòu)建有利于推進和實現(xiàn)基本公共服務均等化的制度安排非常迫切和重要?；竟卜站然ü卜召Y源、公共服務能力和公共服務結(jié)果的均等化。其中，公共服務資源和能力是實現(xiàn)公共服務結(jié)果和目標的重要基礎。服務資源主要包括提供服務的人力、財力、物力和技術(shù)資源，服務能力主要體現(xiàn)為政府財政能力。因此，實現(xiàn)基本公共服務均等化，除中央政府的財力支撐和轉(zhuǎn)移支付外，還必須從根本上提高地方政府的資源和財政保障能力。毋庸置疑，目前區(qū)域基本公共服務差距與區(qū)域內(nèi)政府財政能力不對稱相關(guān)?；蛘哒f，不同地區(qū)政府供給基本公共服務過程中同時存在著供給能力不足和供給效果不均問題，這是造成區(qū)域基本公共服務不均等的一個重要原因。解決這個問題，一種策略是通過中央政府的資源和財政支持，另外一種策略是增強地方政府的資源和財政保障能力。就后一種策略來說，可以選擇兩種具體方式：一是不斷增強地方政府的內(nèi)生性資源和財政保障能力，二是依托區(qū)域內(nèi)地方政府間合作創(chuàng)造的共享性或援助性資源和財政保障能力。通過這兩種策略實現(xiàn)不同地區(qū)政府提供基本公共服務的能力協(xié)調(diào)發(fā)展。

“十二五”規(guī)劃綱要提出“充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，深化區(qū)域合作，推進區(qū)域良性互動發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距”?，F(xiàn)階段，構(gòu)建區(qū)域政府間合作提供基本公共服務的制度安排，通過區(qū)域資源整合與共享，彌補區(qū)域政府提供基本公共服務的資源和能力不均衡的問題，對于縮小我國地區(qū)之間發(fā)展的不平衡性和實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務均等化具有重大意義。歐盟國家的經(jīng)驗表明：不同政府間可以通過區(qū)域合作，聯(lián)合起來共同生產(chǎn)、提供和維持本地區(qū)和平與繁榮所需的各種公共服務。這種方式能有效地克服區(qū)域基本公共服務的供給不足和防止區(qū)域基本公共服務不均等化，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。區(qū)域基本公共服務的提供成本由區(qū)域內(nèi)各政府按其財政能力合理分擔，區(qū)域內(nèi)各政府如果想分享這些公共服務就必須付出相應的成本，免費“搭便車”是行不通的。

就我國來說，現(xiàn)階段構(gòu)建推進基本公共服務均等化的區(qū)域合作制度安排，必須重視區(qū)域基本公共服務合作提供的頂層設計與總體規(guī)劃。筆者結(jié)合“十二五”規(guī)劃綱要提出以下三點政策建議：

第一，從保障和改善民生的戰(zhàn)略高度，構(gòu)建提供區(qū)域基本公共服務的區(qū)域政府間合作制度安排，以基本公共服務制度一體化推進區(qū)域基本公共服務均等化。首先，要把區(qū)域作為基于描述、分析和制定實現(xiàn)基本公共服務均等化政策而加以整體統(tǒng)籌考慮的一片地區(qū)，在此基礎上明確界定區(qū)域基本公共服務的范圍和加強區(qū)域基本公共服務能力建設。區(qū)域基本公共服務是覆蓋區(qū)域內(nèi)全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，涉及義務教育、醫(yī)療、住房、治安、就業(yè)、社會保障、基礎設施、環(huán)境保護等方面。其特點是區(qū)域基本權(quán)益性、區(qū)域負擔性、區(qū)域政府負責性、公平性、公益性和區(qū)域普惠性。其次，一個區(qū)域內(nèi)不同政府可以在基本公共服務領(lǐng)域建立合作共建共享機制。就義務教育來說，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)可以建立區(qū)域教育合作機制，如建立教師合作培養(yǎng)培訓機制、校校合作機制、學生交換培養(yǎng)機制、教育設備援助機制和對口支援機制。再次，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付予以扶持，與地方政府合作建立區(qū)域共同發(fā)展基金，增強區(qū)域政府合作提供基本公共服務的財政保障能力。

第二，區(qū)域政府間可以選擇多種合作方式，通過在公共服務領(lǐng)域的合作、互助、援助和資源交換，協(xié)同提供區(qū)域基本公共服務，有助于縮小不同地區(qū)間的基本公共服務能力差距，進而促進區(qū)域基本公共服務水平的均等化發(fā)展。例如，區(qū)域內(nèi)不同地方政府可以從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和人力資源強區(qū)建設戰(zhàn)略高度，從地區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求出發(fā)，以資源共享和責任分擔為合作原則，共同推進區(qū)域基礎教育的發(fā)展，提高基礎教育資源在地域分布上的均衡性，優(yōu)化地區(qū)基礎教育結(jié)構(gòu)和布局，破解教育資源過度集中于大城市而造成的不均衡難題，從空間上拓展基礎教育的社會功能。

最后，“十二五”規(guī)劃綱要提出：“創(chuàng)新公共服務供給方式”?，F(xiàn)階段，可以大膽創(chuàng)新基本公共服務提供方式，擴大政府向社會組織購買公共服務范圍，構(gòu)建區(qū)域政府與社會多元主體合作提供公共服務的機制，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化，解決好區(qū)域基本公共服務的供給資源短缺與供給效率問題。例如，在公共交通服務領(lǐng)域可以引入市場化和社會化提供機制，按照提供者和生產(chǎn)者相分離原則，政府可以把公共交通服務的生產(chǎn)職能以法規(guī)、合同或購買服務等方式委托給企事業(yè)單位或私人部門，搭建政府、企業(yè)和公益性社會組織共同提供公共服務的協(xié)作平臺。區(qū)域政府部門在公共服務提供過程中的主要職責就是確定某種公共服務項目的數(shù)量和質(zhì)量標準，強化對公共服務供給過程與效果的監(jiān)管和評估。

從長遠發(fā)展來看，要通過構(gòu)建地區(qū)差異但公平的基本公共服務供給平臺，為人口在區(qū)域間的自由流動消除行政區(qū)劃管轄障礙，使無論居住在何地的居民，都能夠享受到大致均等的基本公共服務水平。區(qū)域內(nèi)多元主體合作提供區(qū)域基本公共服務，增強不同地區(qū)間基本公共服務能力的協(xié)調(diào)性，可以在相當程度上緩解區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)人口的貧困程度，改善其生存狀態(tài)，拓展其發(fā)展機會，從而使欠發(fā)達地區(qū)跳出“貧困陷阱”，進而為縮小與發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距奠定人力資本基礎。最重要的是，區(qū)域內(nèi)不同政府從空間整合高度促進區(qū)域基本公共服務均等化，有利于促進區(qū)域共同市場和全國統(tǒng)一大市場的形成，推動人才、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素按照市場經(jīng)濟規(guī)律在地區(qū)間自由流動，實現(xiàn)要素資源空間配置效率的最優(yōu)化。

（作者系清華大學公共管理學院教授）