汪玉凱

深化縱向行政管理層級改革研究

汪玉凱

改革開放以來，我國在行政管理體制改革中，圍繞縱向行政管理層級進行過一些探索和改革。但總體上看，這方面的問題依然突出。從縱向組織結構看，主要是層級過多，行政成本過高，地方政府承擔的公共服務責任與能力脫節(jié)，制約和影響了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。在新的歷史條件下，如何深化行政層級改革，是行政管理體制改革的一項重要任務。

一、減少行政層級，管理重心下移

第一，要把省直管縣放在未來我國城鄉(xiāng)一體化大戰(zhàn)略中來觀察。城鄉(xiāng)一體化既不能理解為鄉(xiāng)村城市化，也不應該理解為一般意義上的城市化，而是一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段以后，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合過程。這個融合過程不可能一蹴而就，而是一個漫長的過程。按照國際社會的經(jīng)驗，當一個國家的城市化率達到50%左右的時候，是推進城鄉(xiāng)一體化融合的最佳時期。我國目前的城市化率達到了45.8%，已接近城鄉(xiāng)一體化融合的最佳時機。

從體制的視角來看，城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略主要有三個基本要素：一是從制度層面上保障城市和鄉(xiāng)村各種要素的自由流動，不受制度的阻礙；二是作為政府的政策目標，應該是統(tǒng)一的，既涵蓋城市也應該涵蓋鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)總體上有統(tǒng)一的政策目標；三是在制度安排上，城鄉(xiāng)應該有統(tǒng)一的制度設計和安排。在上述制度框架下，城鄉(xiāng)一體化應遵循三大目標：一是在政治上，要使中國城鄉(xiāng)居民都有平等的社會地位，享有共同的政治權利；二是在經(jīng)濟上，要通過城鄉(xiāng)一體化的推進，特別是農村生產力大力發(fā)展，使城市和農村大體能夠處在同等的生產力發(fā)展水準上；三是在政府提供的公共服務方面，所有社會成員都能享受到大體相同的基本公共服務。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑，大體有三條：首先，打破城鄉(xiāng)二元分割的體制和政策限制；其次，統(tǒng)一城鄉(xiāng)的規(guī)劃、建設和管理；再次，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，協(xié)調發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。

按照上述思路，對現(xiàn)實的準確判斷，無疑是實施這一戰(zhàn)略的最重要的前提和基礎。目前，我國還沒有走到城鄉(xiāng)一體化的道路上來，基本是兩條線在平行發(fā)展。城鄉(xiāng)之間的差別沒有縮小。數(shù)字顯示，1978年，城鄉(xiāng)收入比是2.22:1，目前是3.33:1。城鄉(xiāng)二元分治的根基并沒有動搖。

造成上述情況的原因很多，如果從體制角度來看，至少有三個因素：一是政府的公共政策制定一直受制于城鄉(xiāng)二元分治，沒能形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化政策目標和制度安排。二是1982年中國實行了市管縣體制，資料顯示，到2002年全國的330個地級單位已經(jīng)有275個實行市管縣，覆蓋10億人。但少數(shù)地方出現(xiàn)了“市卡縣、市壓縣”的現(xiàn)象，這在某種意義上強化了城鄉(xiāng)二元分治。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構不盡合理，也影響了城鄉(xiāng)一體化的進程。種種跡象表明，要加快城鄉(xiāng)一體化進程，必須對現(xiàn)行的縱向行政管理體制進行必要的調整和改革。

第二，加快地方縱向權力結構調整，構建城鄉(xiāng)一體化的制度框架。調整縱向層級管理，必須實行強縣擴權戰(zhàn)略，減少管理層次，實現(xiàn)管理重心下移。加快省直管縣改革，正是調整縱向層級管理所采取的重大步驟。目前推進省直管縣主要有兩種模式：海南模式和浙江模式。海南從1988年建省開始就沒有實行過市管縣，2008年，海南進一步簡政放權，將省里的100多項權力下放到市縣。浙江模式是把縣級財權歸省級政府直接管理，而行政權力仍服從市一級領導。以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經(jīng)濟管理權限，而在社會管理和公共服務等方面，還不是完全的省直管縣。浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)可以直接借鑒的選擇，但是隨著改革的深入，預計在“十二五”期間，將有更多地方會借鑒海南模式，將財政上的省直管縣，發(fā)展到行政上的省直管縣。另外，隨著現(xiàn)代化水平的提高，高速公路的四通八達、電子政務快速發(fā)展等，也為推進省直管縣、增加省直接管理單位的數(shù)量、擴大管理幅度提供保障。

二、推進基本公共服務均等化，重構公共服務體系

推進基本公共服務均等化是黨的十七大提出的重大戰(zhàn)略舉措，也是未來包括“十二五”在內的行政管理體制改革的重要目標。我國在現(xiàn)階段推進基本公共服務均等化，總體上還是一個低標準的。這就是說，我國要用占世界經(jīng)濟總量9.5%的GDP，解決占世界21%人口的基本公共服務均等化。按照專家們的測算，我國在未來幾年要推進基本公共服務均等化，按最低標準計算，最少需要投入6萬億人民幣；而要達到中等發(fā)達國家的平均水平，則需要投入45萬億。顯然，目前還不具備這樣的經(jīng)濟能力，只能從低水平起步。

由于民生問題比較突出，“十二五”期間，圍繞實現(xiàn)基本公共服務均等化，必將是我國行政管理體制改革的重點。在這方面，要著力推進以下六方面工作：

第一，確立基本公共服務均等化的目標。在我國實現(xiàn)基本公共服務均等化，主要目標應該是三個方面：即逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；逐步實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務均等化；逐步實現(xiàn)不同社會群體之間基本公共服務的均等化。

第二，強化政府責任。在推進基本公共服務均等化的進程中，政府的責任主要包括：一是要保證公共政策制定和實施的公平與正義。包括制定公共政策選擇的價值取向，防止政府利益部門化的傾向，統(tǒng)籌制定全國性的基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃等。二是要改革和完善公共財政制度。包括調整財政支出結構，把更多資金投向基本公共服務領域；堅持基本公共服務政府投入的持續(xù)增長；以基本公共服務均等化為導向，進一步深化省以下財政管理體制改革；完善和規(guī)范中央財政對地方的轉移支付制度。三是以轉變政府職能為重點，加強政府公共服務能力建設。政府的行政管理體制要與有效履行公共服務職能的要求相適應，加快電子政務建設的步伐，改善基本公共服務供給的技術手段和提供方式等。四是建立政府基本公共服務績效評價體系。包括建立基本公共服務的標準，建立基本公共服務嚴格的問責制等。

第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度。按照目前我國的實際狀況，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度應主要包括以下內容：一是全面推進以落實教育經(jīng)費保障機制為重點的農村義務教育改革，全面推行新型農村合作醫(yī)療制度，全面落實農村最低生活保障，按照“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的原則，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革。二是合理劃分中央地方各級政府在基本公共服務中的職責分工。如合理劃分中央與地方政府在義務教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生服務、就業(yè)服務、基本社會保障中的分工等。三是要統(tǒng)籌解決農民工基本公共服務供給。

第四，探索公共服務的多元參與機制。推進基本公共服務均等化，政府不可能大包大攬。政府在履行自身責任的同時，要廣泛動員社會力量、市場力量，探索公共服務的多元參與機制，才能加快基本公共服務均等化的步伐。

三、深化財政體制改革，解決中央與地方的事權與財力的關系問題

要逐步建立和完善作為政府履行公共服務職能基礎的公共財政體系。

近年來，隨著財政收入快速增長，中央財政支出積極向衛(wèi)生、教育和社會保障等方面傾斜，支持解決民生問題。要鞏固這一民生財政成果，關鍵在于完善制度，主要包括完善財政體制和規(guī)范轉移支付。關于財政體制，應當進一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境等基本公共服務方面的事權，健全財力與事權相匹配的財政體制。關于轉移支付制度，要完善轉移支付制度的指導思想，以實現(xiàn)全國各地公共服務水平的均等化為基本目標，應以一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔，增強基層政府提供公共服務能力。要試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式。要逐步取消稅收返還，將其并入一般轉移支付形式。要科學界定專項轉移支付的標準，控制其準入的條件和規(guī)模。要完善財政轉移支付的法制化建設，用法律形式把轉移支付制度的原則、內容、形式、預算和監(jiān)督等確定下來。此外，加大基本公共服務領域投入，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的完善，一些準公共產品和服務，如基礎設施，可以盡可能吸收民營資本投入，減少政府支出，以便將這方面的資金轉向不斷增加的教育、保健與福利服務等基本公共服務方面的支出。

（作者系國家行政學院教授）