葛延風(fēng)

我國社會(huì)管理體制改革與創(chuàng)新

葛延風(fēng)

“社會(huì)管理，說到底是對人的管理和服務(wù)?！边@是胡錦濤總書記2011年2月19日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上對社會(huì)管理內(nèi)涵作出的重要論斷。這一論斷有兩層含義：第一層含義，社會(huì)管理的對象是人；第二層含義，社會(huì)管理不單是管理，還包括服務(wù)。對人的管理和服務(wù)是有規(guī)律可循的。雖然“社會(huì)管理”見諸于官方表述是在十六大以后，但這項(xiàng)工作在新中國成立以后始終是在開展的。因此，回顧并總結(jié)改革開放以來我國社會(huì)管理遇到的挑戰(zhàn)及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對下一步完善社會(huì)管理體制具有重要意義。

一、改革開放以來我國社會(huì)管理遇到的挑戰(zhàn)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家?guī)缀鯄艛嗔怂兄匾馁Y源，不僅包括各種生產(chǎn)要素，也包括人們生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)及信息資源。以這種壟斷為基礎(chǔ)，國家對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活實(shí)行了全面而嚴(yán)格的控制①。單位和公社分別是城市、農(nóng)村實(shí)施社會(huì)管理的組織依托，戶籍則是管控城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)的一項(xiàng)制度。國家、企事業(yè)單位、個(gè)人利益也基本是一體的。在這樣一種制度架構(gòu)下，建國后30年除“文化大革命”這樣的政治性動(dòng)亂外，我國社會(huì)基本保持了安定有序，但社會(huì)活力明顯不足。

改革開放以來，隨著我國向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織運(yùn)行方式都發(fā)生了重大變化。其中，非常重要的一個(gè)變化是國家不再控制全部資源，市場在資源配置中逐步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也從根本上改變了國家管理社會(huì)的基礎(chǔ)，給社會(huì)管理提出了許多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為以下幾方面：

一是單位制的功能弱化和公社的取消，導(dǎo)致社會(huì)管理的基層組織依托幾近喪失。隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，公有制企業(yè)的社會(huì)職能逐漸弱化，而新成長的非公有制企業(yè)從一開始就沒有主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理職能。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了集體經(jīng)濟(jì)，公社取消后，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活全面非組織化。

二是改革開放帶來利益分化，增加社會(huì)管理的難度。利益分化發(fā)生在多個(gè)層面，企業(yè)不再是政府的附屬機(jī)構(gòu)，成為獨(dú)立的利益主體，在社會(huì)管理方面不再直接聽命于政府；社會(huì)階層迅速分化，私營、外資企業(yè)主，企事業(yè)管理人員，農(nóng)民工等新的階層出現(xiàn)，利益訴求各不相同，利益矛盾增加；還有一個(gè)不能忽視的事實(shí)是，隨著以放權(quán)讓利為主要特征的改革的實(shí)施，地方政府角色發(fā)生了變化，逐漸成為一個(gè)相對獨(dú)立的利益主體。

三是大規(guī)模的人口流動(dòng)，給公共服務(wù)提供和社會(huì)秩序維持帶來巨大壓力。改革開放以后，國家逐漸放松了對人口流動(dòng)的控制，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，成為我國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要支撐。但同時(shí)，大規(guī)模的人口流動(dòng)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的維持帶來了巨大壓力，對公共服務(wù)提出了很大需求，而以地方財(cái)力為主的公共服務(wù)供給模式很難滿足這種需求，帶來了各種問題。

此外，在國內(nèi)外大環(huán)境的影響下，公眾的價(jià)值觀、生活方式日趨多元化，也增加了社會(huì)管理的難度。

二、社會(huì)管理體制的調(diào)整改革及有待解決的突出問題

面對上述挑戰(zhàn)，政府和社會(huì)對原有的社會(huì)管理體制作出了積極的回應(yīng)和調(diào)整，但仍然存在一些問題。歸納起來，主要是三個(gè)方面：

一是使基層社會(huì)重新組織化。既然原有的單位制不再有效，公社已經(jīng)消失，就必須建立一種新的組織形式使基層社會(huì)重新組織化。這種努力從20世紀(jì)80年代初就開始了。1982年修改憲法時(shí)，確立了居民委員會(huì)和村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的法律地位，并于1987年頒布實(shí)施了《村民委員會(huì)組織法（試行）》，于1989年頒布實(shí)施了《城市居民委員會(huì)組織法》。之后，各地農(nóng)村就村民自治進(jìn)行了積極地探索，城市也大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)的重新組織化。居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的法律定位是基層群眾性自治組織，但實(shí)際上它們都承擔(dān)了大量執(zhí)行黨和政府政策的職能，有些學(xué)者稱之為“行政化”②。

社團(tuán)是基層社會(huì)組織化的另一種形式。與社區(qū)按居住地組織不同，社團(tuán)是按照利益、興趣和認(rèn)同等維度組織起來的。新中國成立之初，我國就成立了工會(huì)、婦聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、作協(xié)等社會(huì)團(tuán)體。改革開放后，隨著利益分化和社會(huì)自由度的提高，人們對社團(tuán)提出了更多需求。從實(shí)際結(jié)果來看，各類社團(tuán)也都得到了較大發(fā)展，社團(tuán)在提供社會(huì)服務(wù)、促成良好社會(huì)秩序等方面發(fā)揮了積極作用。

如何真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、社團(tuán)自治，激發(fā)社會(huì)活力，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力，減輕政府壓力，是基層社會(huì)組織建設(shè)中有待解決的問題。

二是推進(jìn)利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。改革開放后，隨著利益分化和公民政治參與意識的提高，建設(shè)有效的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制成為迫切需求。除完善人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議等基本政治制度外，其他利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)也有很大進(jìn)展。在利益表達(dá)方面，信訪制度被重新利用。雖然信訪制度在真正解決問題和難題方面存在一些缺陷，但通過信訪反映問題，是基層老百姓一種重要的利益表達(dá)渠道。而社團(tuán)，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)及職業(yè)團(tuán)體，也發(fā)揮了利益表達(dá)的功能。此外，近年來，隨著決策和立法過程的科學(xué)化、民主化，政策文件、法規(guī)文本越來越多向公眾公開征求意見，聽證會(huì)也廣泛使用，這也成為了利益表達(dá)的重要渠道。

在利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面，新形勢下，我國既繼承發(fā)揚(yáng)了一些好的傳統(tǒng)，也積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。比如，人民調(diào)解制度是20世紀(jì)50年代建立的，是一項(xiàng)與中國文化傳統(tǒng)相適應(yīng)的糾紛調(diào)處機(jī)制，大大降低了社會(huì)管理成本。2010年，全國人大通過了《人民調(diào)解法》，確認(rèn)和完善了這項(xiàng)有中國特色的糾紛調(diào)處機(jī)制。吸納服務(wù)對象參與公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理，是很多地區(qū)積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的嘗試，例如公立學(xué)校請學(xué)生代表、學(xué)生家長代表參與對校長的推薦、測評和罷免等。在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域，2001年，我國正式建立了政府、工會(huì)、企業(yè)三方協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決勞動(dòng)關(guān)系方面的重大問題。這些都是有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，也是完善社會(huì)管理的積極嘗試。

雖然利益表達(dá)的渠道和利益協(xié)調(diào)機(jī)制越來越多，但缺乏總體設(shè)計(jì)，較為雜亂，因此如何建立起有序、有效的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制是下一步需要解決的重要問題。

三是加強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)與管理。改革開放以來，我國的人口流動(dòng)政策經(jīng)歷了一個(gè)逐漸轉(zhuǎn)變的過程。從20世紀(jì)70年代末以來，經(jīng)歷了控制流動(dòng)、允許流動(dòng)、控制盲目流動(dòng)、規(guī)范流動(dòng)、公平流動(dòng)的過程③。對流動(dòng)人口的管理，也從簡單的治安管理過渡到注重提供服務(wù)和加強(qiáng)保護(hù)。在這樣一個(gè)大規(guī)模、長時(shí)段的人口流動(dòng)過程中，沒有出現(xiàn)諸如貧民窟等嚴(yán)重的社會(huì)問題，應(yīng)該說是了不起的。除了農(nóng)民人人有其田這樣一個(gè)制度保障外，流出地與流入地之間在就業(yè)安排、治安管理等方面的協(xié)作也是重要經(jīng)驗(yàn)。

如何使在流入地穩(wěn)定就業(yè)居住的流動(dòng)人口能夠全面享有當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)和福利，避免城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，促進(jìn)社會(huì)和諧，是下一步有待完成的艱巨任務(wù)。

三、當(dāng)前完善社會(huì)管理需要重點(diǎn)推進(jìn)的任務(wù)

一是促進(jìn)社會(huì)管理與公共服務(wù)的更好結(jié)合。社會(huì)管理既包括管理，也包括服務(wù)。但社會(huì)管理和公共服務(wù)的基本目標(biāo)還是有差異的。社會(huì)管理的基本目標(biāo)是促成良好的社會(huì)秩序，公共服務(wù)的基本目標(biāo)是保障公民的社會(huì)權(quán)利，提高生活質(zhì)量。在以往實(shí)踐中，有“重管理、輕服務(wù)”的傾向，引起了一些矛盾。更加重視公共服務(wù)，不僅本身具有重要意義，而且有利于社會(huì)管理。公共服務(wù)的普遍提供，能夠?yàn)樯鐣?huì)管理提供信息基礎(chǔ)，改善干群關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。促進(jìn)社會(huì)管理與公共服務(wù)的更好結(jié)合，不僅要有策略上的轉(zhuǎn)變，也需要制度上的支持配合，重要的是涉及公共服務(wù)和社會(huì)管理的政府部門、機(jī)構(gòu)之間基礎(chǔ)信息要互聯(lián)互通，建立綜合的公民基礎(chǔ)信息庫，為社會(huì)管理提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是促進(jìn)社會(huì)組織的健康、有序發(fā)展。社會(huì)組織是除政府之外的重要社會(huì)管理力量，在提供公共服務(wù)、表達(dá)訴求、協(xié)調(diào)利益、調(diào)處矛盾方面發(fā)揮著獨(dú)特的優(yōu)勢。在符合我國國情和實(shí)際情況下，促進(jìn)社會(huì)組織的健康、有序發(fā)展是完善社會(huì)管理體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。一是要改革社會(huì)組織的登記管理體制，放松準(zhǔn)入，消除社會(huì)組織發(fā)展的障礙；二是政府要加大對社會(huì)組織的資金、政策扶持力度，并與事業(yè)單位改革通盤考慮；三是要?jiǎng)?chuàng)新對社會(huì)組織的管理和規(guī)范，促進(jìn)人民團(tuán)體的轉(zhuǎn)型，培育其成為聯(lián)系、團(tuán)結(jié)其他社會(huì)組織的樞紐型社會(huì)組織，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的自我管理。

三是加強(qiáng)企事業(yè)單位的社會(huì)管理和服務(wù)職能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位制下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)承擔(dān)了大量社會(huì)管理和服務(wù)職能。改革開放以后，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變化，單位保障逐步走向社會(huì)保障，這一改革的方向無疑是正確的，但這當(dāng)中也存在種種不足和失誤。有些企業(yè)單位放棄了基本的社會(huì)責(zé)任，而大多數(shù)新成長起來的非公有制企業(yè)也沒有主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)管理的責(zé)任。我國城市的勞動(dòng)參與率很高，企事業(yè)單位仍然是人們活動(dòng)的主要場所。加強(qiáng)企事業(yè)單位的社會(huì)管理職能，主要是要加強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任和服務(wù)職能，如職業(yè)衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)、文體活動(dòng)等。這不僅是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，也有利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四是創(chuàng)造性地推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍制度雖然存在一些問題，但作為人口登記制度本身，它是一種重要的社會(huì)管理工具。戶籍制度的主要問題是它與公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利資格緊密掛鉤，且戶籍狀態(tài)不易改變，對流動(dòng)人口造成了很大歧視。改革開放以來，公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等很多方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與戶籍脫鉤。因此，改革的任務(wù)不是要取消戶籍登記本身，也不僅僅是降低落戶門檻，而應(yīng)有新思路，用更合理的管理手段（如居住年限，社保、納稅年限，收入水平等）來替代戶籍作為公共服務(wù)和社會(huì)權(quán)利獲得的條件④。在這一總體思路下，各地可結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源、財(cái)力和管理能力，制定不同的推進(jìn)方案。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)部部長）

① 孫立平, 王漢生, 王思斌, 林彬, 楊善華.改革以來中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷〔J〕.中國社會(huì)科學(xué), 1994(2).

② 王思斌.體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析〔J〕.北京大學(xué)學(xué)報(bào), 2000(5).

③ 宋洪遠(yuǎn), 黃華波, 劉光明.關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策問題分析〔J〕.管理世界, 2002(5).

④ 王列軍.戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和下一步改革的總體思路〔J〕.江蘇社會(huì)科學(xué), 2010(2).