范桂紅

(中共鄭州市委黨校法律法規(guī)教研室,河南鄭州450042)

破產(chǎn)管理人制度是國(guó)際上通行的一項(xiàng)重要制度,也是我國(guó)新《破產(chǎn)法》的一大亮點(diǎn)。然而,在新《破產(chǎn)法》實(shí)施了近兩年之際,實(shí)踐中的破產(chǎn)管理人制度卻出現(xiàn)了諸多不盡如人意的地方,直接影響了新法律實(shí)施的效果和立法目的的實(shí)現(xiàn)。究其原因,與立法時(shí)受職權(quán)主義的影響且未明確破產(chǎn)管理人的法律地位密切相關(guān),而法院指定破產(chǎn)管理人和確定其報(bào)酬的權(quán)力過(guò)大是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

一、破產(chǎn)管理人制度及其法律地位學(xué)說(shuō)的主要觀點(diǎn)

1.破產(chǎn)管理人制度的歷史沿革。破產(chǎn)管理人制度的起源可追溯到古羅馬,破產(chǎn)程序的執(zhí)行經(jīng)歷了從債權(quán)人的自力救濟(jì)主義盛行到國(guó)家救濟(jì)主義參與的轉(zhuǎn)變,破產(chǎn)管理人制度在此過(guò)程中產(chǎn)生。早期古羅馬的破產(chǎn)程序與個(gè)別強(qiáng)制執(zhí)行程序相同,當(dāng)債權(quán)人在訴訟中獲勝后,可以自行執(zhí)行債務(wù)人的財(cái)產(chǎn),實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。到了羅馬共和國(guó)時(shí)期,以委付財(cái)產(chǎn)方式為主要形式的財(cái)產(chǎn)執(zhí)行制度逐步建立起來(lái)并發(fā)展完善,即債權(quán)人請(qǐng)求法官發(fā)給管財(cái)命令,并公布于眾,允許債權(quán)人占有債務(wù)人的全部財(cái)產(chǎn),其他債權(quán)人也可以參加破產(chǎn)程序。到了羅馬帝國(guó)時(shí)代以后,破產(chǎn)程序中對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的拍賣方式發(fā)生了變化,即由總拍賣改為個(gè)別拍賣,這一變化使破產(chǎn)管理人的設(shè)置成為必然。破產(chǎn)管理人制度是破產(chǎn)法中的一項(xiàng)重要制度,是破產(chǎn)程序進(jìn)行的必然要求,破產(chǎn)程序能否公正、高效、順利的進(jìn)行,與破產(chǎn)管理人有著密切的關(guān)系。整個(gè)破產(chǎn)程序包括從破產(chǎn)宣告開始直到破產(chǎn)程序終止,都是以破產(chǎn)管理人為中心而展開的,所有有關(guān)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理和處分均須經(jīng)過(guò)破產(chǎn)管理人,破產(chǎn)管理人在整個(gè)破產(chǎn)程序中起著至關(guān)重要的作用。所謂破產(chǎn)管理人,是指破產(chǎn)程序啟動(dòng)后,接管破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)、處理破產(chǎn)事務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員。

2.破產(chǎn)管理人法律地位學(xué)說(shuō)的主要觀點(diǎn)。在大陸法系中,破產(chǎn)管理人法律地位的主要觀點(diǎn)有代理說(shuō)、職務(wù)說(shuō)和破產(chǎn)財(cái)團(tuán)代理說(shuō)。代理說(shuō)認(rèn)為,破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中是以他人的名義、代理行使職務(wù)權(quán)限,實(shí)為代理人,無(wú)論是由法院指定還是依法被選任,破產(chǎn)管理人的身份屬于私法上代理人。職務(wù)說(shuō)也是從破產(chǎn)程序的性質(zhì)入手,但它強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)程序是國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的清償程序,這種清償實(shí)際是全體債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的強(qiáng)制執(zhí)行程序,因此,破產(chǎn)管理人與破產(chǎn)人及債權(quán)人之間形成的是公法關(guān)系。破產(chǎn)財(cái)團(tuán)代理說(shuō)認(rèn)為,在破產(chǎn)宣告后,債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)成為獨(dú)立存在的財(cái)產(chǎn),這些財(cái)產(chǎn)整體人格化而形成破產(chǎn)財(cái)團(tuán),而破產(chǎn)管理人成為這種人格化財(cái)產(chǎn)的代表機(jī)關(guān),構(gòu)成了獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)主體,并以破產(chǎn)財(cái)團(tuán)的名義人管理和處分財(cái)產(chǎn),是其法定代表人。三種學(xué)說(shuō)各有優(yōu)點(diǎn)和缺陷,它們之間的差異在很大程度上是各國(guó)國(guó)情及其法律體系的不同所致。在英美法系中,以信托制度作為破產(chǎn)管理人的理論基礎(chǔ),破產(chǎn)立法對(duì)其法律地位作了明確規(guī)定。美國(guó)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》第323條規(guī)定,破產(chǎn)受托人(破產(chǎn)管理人)是財(cái)團(tuán)的代表人,并以自己的名義起訴和應(yīng)訴,他是代表債權(quán)人(委托人)的利益而收集、整理、變賣和分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的人。為了使托管人能有效地進(jìn)行這項(xiàng)工作,破產(chǎn)法賦予托管人三種身份,即擔(dān)保債權(quán)人的身份、不動(dòng)產(chǎn)善意購(gòu)買人的身份和無(wú)擔(dān)保債權(quán)人的身份。破產(chǎn)法的意圖,只是使托管人可以按法律的規(guī)定行使這些人的權(quán)利。由此可見,英美法把信托制度引入破產(chǎn)程序,規(guī)定破產(chǎn)管理人是債權(quán)人的受托人,以受托人的名義執(zhí)行職務(wù),既避免了大陸法系無(wú)謂的爭(zhēng)論,也便于在法律實(shí)務(wù)中的實(shí)施。而且,英美法系破產(chǎn)信托人制度的立法并未改變破產(chǎn)管理人應(yīng)有的獨(dú)立法律地位,以及在破產(chǎn)程序中的中心位置。

二、新《破產(chǎn)法》中破產(chǎn)管理人法律地位的缺陷

1.破產(chǎn)管理人的選任由法院決定,不符合破產(chǎn)法保護(hù)債權(quán)人利益的基本功能。破產(chǎn)的本質(zhì)是當(dāng)債務(wù)人不具有清償能力時(shí),通過(guò)公權(quán)力將其財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制執(zhí)行,公平地分配給每個(gè)債權(quán)人,維護(hù)市場(chǎng)交易的信用和秩序,它首先保護(hù)的是債權(quán)人的公平受償權(quán)。然而,在我國(guó)新破產(chǎn)管理人制度具體設(shè)計(jì)中卻忽視了債權(quán)人的權(quán)利。新《破產(chǎn)法》第22條規(guī)定:“管理人由人民法院指定,債權(quán)人會(huì)議認(rèn)為管理人不能依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情況的,可以申請(qǐng)人民法院予以更換。”該條規(guī)定把管理人的選任權(quán)賦予了人民法院,隨后的最高人民法院司法解釋又進(jìn)一步強(qiáng)化了法院在破產(chǎn)管理人的選任中的決定作用,司法解釋第31條規(guī)定,債權(quán)人會(huì)議根據(jù)《破產(chǎn)法》第22條的規(guī)定申請(qǐng)更換管理人的,應(yīng)由債權(quán)人會(huì)議作出決議并向人民法院提出書面申請(qǐng)。這樣帶來(lái)的問(wèn)題有兩個(gè):一是法院指定破產(chǎn)管理人的方式,未必能選出合適的人選。二是債權(quán)人的異議權(quán)須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序并通過(guò)法院才能實(shí)現(xiàn)的規(guī)定,可能導(dǎo)致債權(quán)人對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權(quán)流于形式。根據(jù)新《破產(chǎn)法》第64條的規(guī)定,債權(quán)人會(huì)議的決議,須由出席會(huì)議的有表決權(quán)的債權(quán)人過(guò)半數(shù)通過(guò),并且其所代表的債權(quán)額占無(wú)財(cái)產(chǎn)擔(dān)保債權(quán)總額的1/2以上,因此,要形成債權(quán)人會(huì)議決議是比較困難的?？梢?在債權(quán)人對(duì)管理人的選任沒有發(fā)言權(quán)的情況下,《破產(chǎn)法》保護(hù)債權(quán)人利益的基本功能就難以實(shí)現(xiàn)了。

2.破產(chǎn)管理人的報(bào)酬由法院決定,與破產(chǎn)管理人保持中立性的理念產(chǎn)生沖突。破產(chǎn)管理人的中立性是指破產(chǎn)管理人在破產(chǎn)程序中,超越利害關(guān)系的制約,站在客觀公正的立場(chǎng)上處理破產(chǎn)事務(wù),其職責(zé)是基于法律的授權(quán),其利益與任何一方當(dāng)事人的利益得失無(wú)關(guān)。然而,新《破產(chǎn)法》規(guī)定破產(chǎn)管理人由法院指定,其報(bào)酬也由法院決定。這樣一來(lái),破產(chǎn)管理人必然更多的是向法院負(fù)責(zé)。在這種制度設(shè)計(jì)之下,法院與破產(chǎn)管理人之間就有一種天然的利益關(guān)系,這種天然的利益關(guān)系使破產(chǎn)管理人的中立性難以保障。另一方面,盡管最高人民法院的司法解釋對(duì)報(bào)酬的幅度有嚴(yán)格的限制并賦予債權(quán)人委員會(huì)聽取報(bào)酬方案和提出異議的權(quán)利,但這種權(quán)利很弱且無(wú)任何保障,這就為具體案件的法官留下了相當(dāng)大的自由裁量空間,極易造成權(quán)力尋租現(xiàn)象。眾所周知,破產(chǎn)管理人市場(chǎng)作為一塊大的蛋糕,必然會(huì)引起各律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)奪。而破產(chǎn)是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的正常淘汰機(jī)制,市場(chǎng)的問(wèn)題應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決。所以,法院不應(yīng)干涉過(guò)多,破產(chǎn)管理人也不能將其自身利益牽涉其中。否則,債權(quán)人、債務(wù)人以及所有利害關(guān)系人的合法利益必然會(huì)受到損害,公正的天平就會(huì)發(fā)生傾斜,其結(jié)果只能是與破產(chǎn)法律制度的目標(biāo)價(jià)值背道而馳。

3.破產(chǎn)管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制由法院設(shè)置,難以保障破產(chǎn)管理人獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)。破產(chǎn)管理人獨(dú)立性的首要涵義是按照自己思路和想法,依法獨(dú)立地從事破產(chǎn)實(shí)務(wù),不能成為法院或其他機(jī)構(gòu)的代言人和附庸。因?yàn)樽鳛槠降让袷轮黧w的債權(quán)人與債務(wù)人,可以相互牽制、互相平衡,而法院是擁有國(guó)家公權(quán)力的機(jī)關(guān),債權(quán)人、債務(wù)人作為民事主體不可能有足夠的力量對(duì)其形成制約。然而,按照新《破產(chǎn)法》及相應(yīng)司法解釋規(guī)定,由法院直接審查各中介機(jī)構(gòu)及個(gè)人能否被編入破產(chǎn)管理人名冊(cè),能否取得破產(chǎn)管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格。這實(shí)際上是把法院自身置于破產(chǎn)程序一方當(dāng)事人的地位。那么,當(dāng)債權(quán)人與破產(chǎn)管理人出現(xiàn)矛盾、產(chǎn)生利益沖突需要處理時(shí),法院難免會(huì)有傾向性;而當(dāng)發(fā)生利益損失時(shí),作為司法機(jī)構(gòu)的法院將處于兩難境地,有可能成為被告或共同被告,承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此,破產(chǎn)管理人名冊(cè)不應(yīng)由法院編制,而且由法院評(píng)定管理人資格也勉為其難,因?yàn)榉ㄔ涸u(píng)審委員會(huì)不是專設(shè)的審查、管理破產(chǎn)管理人的機(jī)構(gòu),其不一定具備相應(yīng)的資格與能力。更為嚴(yán)重的是,由法院設(shè)置破產(chǎn)管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制,這種天然的利益關(guān)系使破產(chǎn)管理人對(duì)法院的依賴性成為必然,破產(chǎn)管理人地位的獨(dú)立性無(wú)法得到有效的保障。

三、以信托理論為基礎(chǔ)確立破產(chǎn)管理人的法律地位,實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性、中立性和專業(yè)化

我國(guó)《破產(chǎn)法》應(yīng)引入英美法系的信托人制度,一則用信托關(guān)系解釋債權(quán)人與破產(chǎn)管理人的關(guān)系較為恰當(dāng),可使破產(chǎn)理論研究進(jìn)入新領(lǐng)域;二則有利于破產(chǎn)管理人的中立性、獨(dú)立性和專業(yè)化。

1.改變以法院為主導(dǎo)的破產(chǎn)管理人選任方式,把決定權(quán)還給債權(quán)人會(huì)議,實(shí)現(xiàn)《破產(chǎn)法》的立法宗旨。當(dāng)一個(gè)債務(wù)人發(fā)生破產(chǎn)事實(shí)時(shí),債權(quán)人的債權(quán)會(huì)因此全部或大部分地化為泡影;債權(quán)人也是最脆弱的,因他們是分散的,沒有組織的。正因如此,債權(quán)人利益充分保護(hù)就成為破產(chǎn)法的原則,實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益的最大化也成為破產(chǎn)管理人管理、處分破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的行為準(zhǔn)則,所以,破產(chǎn)管理人的選任應(yīng)由債權(quán)人會(huì)議決定。具體方法是,在法院裁定債務(wù)人破產(chǎn)的同時(shí),為防止不良債務(wù)人轉(zhuǎn)移破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),損害債權(quán)人的利益,必須立即對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行接管,但此時(shí)因債權(quán)申請(qǐng)尚未開始,債權(quán)人會(huì)議也就不能召開。因此,法律應(yīng)規(guī)定先由法院選任臨時(shí)破產(chǎn)管理人,待債權(quán)人會(huì)議召開時(shí)可選任新的破產(chǎn)管理人加以替代。在第一次債權(quán)人議上,由全體債權(quán)人表決是否任用法院選任的臨時(shí)破產(chǎn)管理人,若任用,則臨時(shí)破產(chǎn)管理人成為破產(chǎn)管理人繼續(xù)工作;若不任用,則由債權(quán)人在會(huì)議期間重新選任破產(chǎn)管理人予以替代?？梢?這種雙軌制賦予了債權(quán)人較大的權(quán)限,充分體現(xiàn)了債權(quán)人自治原則,同時(shí)也避免了債權(quán)人權(quán)利濫用的情形,又不容易導(dǎo)致公權(quán)力過(guò)分干涉私權(quán)利,它符合破產(chǎn)法的立法宗旨。

2.具有強(qiáng)烈職權(quán)主義色彩的清算組應(yīng)完全退出破產(chǎn)程序,形成應(yīng)有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新《破產(chǎn)法》仍然保留了清算組制度,規(guī)定由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)人員組成清算組進(jìn)行破產(chǎn)清算。其主要原因緣于我國(guó)還面臨大量國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的困境,必須靠政府各部門的支持協(xié)調(diào)配合,來(lái)解決好避免國(guó)有資產(chǎn)流失以及職工安置等問(wèn)題。但實(shí)際上,在國(guó)有資產(chǎn)管理體制及監(jiān)督機(jī)制沒有根本性改變的環(huán)境下,保留清算組并不能有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失,而且也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律相違背。誠(chéng)然,企業(yè)破產(chǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的必然結(jié)果,企業(yè)不是慈善機(jī)構(gòu)也不是政府的職能部門,它不應(yīng)承載過(guò)多的社會(huì)功能,破產(chǎn)企業(yè)職工的安置,應(yīng)該通過(guò)完善社會(huì)保障系統(tǒng)來(lái)完成。從深層次原因來(lái)講,保留清算組制度緣于新《破產(chǎn)法》在破產(chǎn)管理人法律地位的定位上采用了職務(wù)說(shuō),其職責(zé)是為了完成法律規(guī)定的法定任務(wù)。這樣就會(huì)導(dǎo)致其成為職業(yè)化的破產(chǎn)公務(wù)員,而不是職業(yè)化的破產(chǎn)受托人。所以,從立法上應(yīng)摒棄清算組制度,避免現(xiàn)實(shí)中破產(chǎn)管理人制度的運(yùn)作產(chǎn)生混亂。

3.建立破產(chǎn)管理人行業(yè)協(xié)會(huì),形成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作規(guī)范和職業(yè)紀(jì)律規(guī)范,實(shí)現(xiàn)其專業(yè)化。從新《破產(chǎn)法》實(shí)施兩年的情況看,目前我國(guó)破產(chǎn)管理人明顯存在專業(yè)性不足和分散性傾向的問(wèn)題,實(shí)踐中多次出現(xiàn)中簽機(jī)構(gòu)不能履行管理人職責(zé)的尷尬。從整個(gè)破產(chǎn)管理行業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展來(lái)看,有必要制訂統(tǒng)一的破產(chǎn)管理人操作規(guī)范和職業(yè)技術(shù)規(guī)范,實(shí)施全行業(yè)統(tǒng)一的自律管理和懲戒,建立公信力。因此,我國(guó)應(yīng)建立統(tǒng)一的破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì),國(guó)家也應(yīng)設(shè)立破產(chǎn)管理局,對(duì)此協(xié)會(huì)實(shí)行歸口管理。破產(chǎn)管理人行業(yè)協(xié)會(huì)的職能主要有兩方面,一方面是通過(guò)宣傳活動(dòng),提高社會(huì)各界對(duì)破產(chǎn)管理人的獨(dú)立地位、法定職權(quán)等方面的正確認(rèn)識(shí),保護(hù)破產(chǎn)管理人的合法權(quán)益;另一方面是組織制訂完善統(tǒng)一的破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)操作規(guī)范和職業(yè)技術(shù)規(guī)范,實(shí)行行業(yè)自律和必要的懲戒,確保破產(chǎn)管理人能夠嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定勤勉盡責(zé)。具體內(nèi)容是:根據(jù)破產(chǎn)管理人的實(shí)際需要,組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流;制訂統(tǒng)一的業(yè)務(wù)考核規(guī)則,組織統(tǒng)一考核和資信評(píng)級(jí);對(duì)破產(chǎn)管理人實(shí)行職務(wù)的情況進(jìn)行考核、登記并在履行相關(guān)程序后公示,實(shí)現(xiàn)其專業(yè)化。

總之,我國(guó)破產(chǎn)管理人制度應(yīng)以信托理論為基礎(chǔ),結(jié)合破產(chǎn)制度的特點(diǎn),將其定位于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的受托人,以保護(hù)債權(quán)人的利益為中心,以破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保值增值為目的,重新設(shè)計(jì)破產(chǎn)管理人的選任、報(bào)酬及市場(chǎng)準(zhǔn)入限制,實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)管理人的相對(duì)獨(dú)立性、中立性和專業(yè)化。

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