岳 松

(西南油氣田通信公司，四川成都 610051)

一、行政問責制:提升政府執(zhí)行力的新視角

行政問責制、政府執(zhí)行力，都是近年來我國政府行政管理領域的研究熱點和實踐問題。關(guān)于行政問責制，理論研究比較多的是建立行政問責制的必要性和意義、問責制的構(gòu)成體系、責任確認與追究、建立問責制的途徑等問題;在實踐層面上，對安全事故責任、行政違法等方面問責較多，針對的主要是顯形問題、被媒體曝光的問題。關(guān)于政府執(zhí)行力，比較多地研究了政府執(zhí)行力低下的表現(xiàn)、成因，提升政府執(zhí)行力的意義、主要途徑等;在實踐方面，各地政府部門主要采取了提高決策質(zhì)量和水平、深化行政管理體制改革、提高公務員隊伍素質(zhì)、改善政府部門工作作風等措施來提升政府執(zhí)行力。從總體上看，無論是理論界還是實際部門，對從行政問責制與政府執(zhí)行力的聯(lián)系入手，通過完善行政問責制以提高執(zhí)行力還未給予足夠重視。

能否把行政問責制與政府執(zhí)行力兩者結(jié)合起來，從行政問責制視角去探求導致政府執(zhí)行力問題的原因并通過完善行政問責制來提高政府執(zhí)行力呢?這正是本文的研究所在和試圖回答的問題。

溫家寶總理在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中指出:“建 立健全行政問責制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！边@不僅是“執(zhí)行力”概念第一次被寫進《政府工作報告》，同時還是把問責制與政府執(zhí)行力兩個概念結(jié)合在一起表述的國家文件，這無疑表明了這樣一個觀點:即建立健全行政問責制與提高政府執(zhí)行力是有重要關(guān)系的。2007年6月中國行政管理學會在成都召開“行政問責制與政府執(zhí)行力研討會”，作為中國行政管理學界最高學術(shù)團體的中國行政管理學會確定這樣的會議名稱和主題，也表明了學術(shù)界對行政問責制與政府執(zhí)行力存在內(nèi)在關(guān)系的認同。雖然政府工作報告和會議名稱的做法不能作為二者存在必然聯(lián)系的法理依據(jù)，但這卻不得不引起我們對二者關(guān)系的深思:行政問責制與政府執(zhí)行力之間是否真正存在一種因果關(guān)系，也即健全行政問責制，能否有助于提升政府執(zhí)行力。只有對二者的聯(lián)系從理論和實踐兩方面都作出合理的解釋，健全行政問責制以提高政府執(zhí)行力才有堅實的基礎，才能增強健全行政問責制的主動性和自覺性。

什么是行政問責制呢?目前，存在狹義和廣義兩種理解。一種是狹義觀，認為行政問責制是“指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況實施的、要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度?！保?］另一種是廣義觀，認為行政問責制中的“責”，即責任，廣義的責任，是指公務員履行與職權(quán)相應的義務，完成分內(nèi)應作之事即盡責，與權(quán)利相對應。［2］據(jù)此認為，行政問責制就是對公務員未履行或完成其崗位職責而給予責任追究。狹義的行政問責是從行政法學角度來說的，這種問責多為非常態(tài)、責任大、懲處嚴重，而廣義的行政問責更具普遍性、常態(tài)性。要充分發(fā)揮行政問責制的作用，就應當堅持狹義和廣義行政問責制的統(tǒng)一，既要對行政主體違法行為或未履行其法定義務造成的后果追究法律責任，又要對行政主體未有效履行其職責追究行政責任。

從功能上來看，行政問責制，是對行政主體依法行使權(quán)力、依法履行職責的一種制度性保障，或者說是對行政主體失職、瀆職、違紀違規(guī)行為的一種懲處制度。這一制度體現(xiàn)的是權(quán)利與義務、權(quán)責一致理念?！疤岣哒畧?zhí)行力的關(guān)鍵在于加強對權(quán)力運行過程和結(jié)果的監(jiān)督與問責?！保?］行政問責制的實施，必然促使行政主體強化責任意識，忠于職守，盡職盡責，從而提高行政執(zhí)行的質(zhì)量;必然促使行政主體強化依法行政意識，提高依法行政的能力，從而避免行政執(zhí)行中的違紀違規(guī)行為發(fā)生?？梢?，有無健全的行政問責制，行政執(zhí)行效果大相徑庭。健全行政問責制與提高政府執(zhí)行力存在內(nèi)在聯(lián)系，如果把行政問責制與政府執(zhí)行力作為兩個彼此獨立的問題分別對待，忽視二者的內(nèi)在聯(lián)系，既削弱了理論研究成果的相互支撐，又會導致解決問題的視野狹窄、手段單一。因此，要尋找政府執(zhí)行力低下的原因及其解決之道，就不能局限于行政執(zhí)行系統(tǒng)自身內(nèi)部要素的完善，還應該“認真研究建立、健全和完善行政問責制，進一步加強對政府執(zhí)行的有效監(jiān)督和約束，從根本上防止權(quán)力濫用和行政不作為，切實提升政府執(zhí)行力?！保?］

二、對我國政府執(zhí)行力低下的行政問責審視

行政問責制與政府執(zhí)行力之間的聯(lián)系不僅有理論依據(jù)，而且還可從政府執(zhí)行實踐中找到現(xiàn)實依據(jù)。就實際情況來看，政府執(zhí)行過程中存在的種種問題，雖然表現(xiàn)形式多樣，成因多樣，但毋庸質(zhì)疑的是，不少是由于行政問責制不完善所致。

所謂政府執(zhí)行力，主要是指政府部門完成決策目標任務，貫徹政策、法規(guī)、規(guī)章等的一種行政能力。執(zhí)行消極懈怠、執(zhí)行不到位、執(zhí)行走樣和變相抵制等諸多問題是我國不少地方政府部門在行政執(zhí)行中存在的通病?！比绾翁嵘块T執(zhí)行力，建設執(zhí)行堅決有力的政府，提高行政管理的能力和水平，已成為我國政府部門不可回避的現(xiàn)實課題。對導致我國政府執(zhí)行力問題的原因，學術(shù)界比較一致的認為是:行政執(zhí)行文化發(fā)育不良、行政執(zhí)行意識不強、行政管理體制不健全、政府部門利益驅(qū)使、行政決策質(zhì)量不高、公務員的素質(zhì)低。而從行政問責制角度去尋找原因的研究成果較少且膚淺。其實，我國政府部門執(zhí)行力存在的某些問題恰恰與行政問責制的不完善有關(guān)，下面所列舉的問題就是如此:

一是行政不作為行為。表現(xiàn)為政府部門官僚主義、形式主義、文牘主義作風嚴重，對上級的政策、指示、戰(zhàn)略規(guī)劃以及政令等根本就不予貫徹落實，該做的工作未做，這就是未履行職責的表現(xiàn)。究其原因，要么為責任意識低下，要么為職能缺位甚至瀆職。

二是部門之間相互扯皮和推諉行為。表現(xiàn)為見利爭相做、無利躲避，公文旅行、議而不決，工作無人落實、效率低下。原因之一在于部門之間職責交叉重疊、職責不清、政出多門、權(quán)責脫節(jié)。

三是執(zhí)行不積極行為。表現(xiàn)為一些政府部門和公務員安于現(xiàn)狀、不思進取，不求有功但求無過，只說不做或說得多做得少，流于口號管理，在執(zhí)行工作中敷衍塞責，消極對付，造成執(zhí)行效果低下。究其原因，一是公務員本身缺乏推進工作的責任意識，二是目前的問責制主要針對工作有明顯過失的行為，對大量工作平庸或不在“狀態(tài)”的行為開展績效問責不夠。

四是政策執(zhí)行中的扭曲變味行為。表現(xiàn)為有些政府部門對上級陽奉陰違、大搞上有政策下有對策，或以地方情況特殊為由對上級政策任意取舍，執(zhí)行走樣。這除了與地方政府部門利益驅(qū)使有關(guān)外，還因為目前對這類執(zhí)行中弄虛作假尚未造成重大過錯的行為，未有效進行責任追究，同時也因為這種現(xiàn)象普遍、法不責眾，或因隱蔽性強難以界定。

可見，我國政府部門在執(zhí)行中存在的不少問題，完全可以從行政問責制的不完善找到原因，從而為提高行政執(zhí)行力提供解決的新思路、新辦法。

三、行政問責制視角下提升政府執(zhí)行力的基本對策

無論是行政問責制的完善還是政府執(zhí)行力的提升，都值得分別進行深入研究，都可以提出非常多的對策措施，而本文僅從二者的聯(lián)系出發(fā)，從行政問責制角度研究如何提升政府執(zhí)行力。

(一)加強以問責制為基礎的責任政府建設

建設責任政府是提升政府執(zhí)行力的必不可少的條件，而問責制又是責任政府建設的基礎。隨著責任政府理念的逐步深入，我國政府正逐步從權(quán)力政府向責任政府轉(zhuǎn)變，建立政府部門問責制得到了越來越多人的認同，現(xiàn)在對問責制的認識已不是該不該問責的問題，而是怎樣問責的問題。從近年來問責的實踐來看，重事故問責，輕日常工作問責，對行政執(zhí)行尤其是執(zhí)行中的消極應付和“不在狀態(tài)”行為問責力度還不夠。此外，問責機制也不健全，如問責細則不完備，不同地方、不同部門標準不統(tǒng)一，問責的動力主要取決于上級甚至中央和國務院的態(tài)度，大量雖然嚴重但尚未“捅破天”的事件則不了了之。

為避免問責的主觀性、隨意性，必須建立科學化、公開化、制度化的問責制。應當構(gòu)建包括責任主體、責任客體、責任性質(zhì)、責任范圍、責任處罰、處罰執(zhí)行監(jiān)督等在內(nèi)的問責體系。責任不明確、責任處罰不適當，懲處不落實，問責制就流于形式，最終誰也不負責任。完善行政問責制，就是要按照權(quán)責一致、有權(quán)必有責的原則，著力解決責任不落實的問題。不僅要加強行政決策問責制建設，還要加強行政執(zhí)行問責制度建設，只有完善了行政執(zhí)行問責制，才能從根本上改變現(xiàn)行法律對因執(zhí)行不力、執(zhí)行中弄虛作假、執(zhí)行扭曲變味等行為而造成重大損失和不良影響的監(jiān)督和處罰不力的現(xiàn)狀，真正建立起一個與責任政府相適應的強執(zhí)行力政府。

(二)推進職責明確、權(quán)責一致的行政管理體制改革

加快推進行政管理體制改革，是完善行政問責制，提升政府執(zhí)行力的體制性保證。行政執(zhí)行中的不作為、相互扯皮和推諉行為，與我國行政管理體制存在的弊端有關(guān)。我國有的政府部門機構(gòu)臃腫、層次過多、交叉重疊、職責不清的弊端至今仍未根本解決。因為機構(gòu)層次過多，目標任務、政令層層傳遞，必然造成信息的衰減和失真，越到下層，監(jiān)督和控制力就越弱，執(zhí)行力隨之降低;因為機構(gòu)交叉重疊、職責不清，就會相互扯皮推諉，滋生內(nèi)耗，必然造成目標任務、政令不能落實到位，執(zhí)行流于形式;因為政府部門或公務員職責不清，就無法履行職責，也難以判斷是否失職，責任追究則失去依據(jù)。因此，體制問題是影響執(zhí)行力的關(guān)鍵因素之一。

可見，行政問責制發(fā)揮作用的基礎就是以行政體制為載體，科學界定政府部門職能，理順職責關(guān)系。為此，就必須按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，深化行政管理體制改革。具體要求就是橫向上理順部門之間的職權(quán)關(guān)系，明確部門職責分工，切實解決部門職責交叉和關(guān)系不順問題:在縱向上調(diào)整好上下級政府間職能關(guān)系，切實解決事權(quán)劃分問題。還要積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制，健全部門之間協(xié)調(diào)配合機制，探索建立相對獨立、集中統(tǒng)一的行政執(zhí)法機構(gòu)，改變多重、多頭執(zhí)法狀況。［6］

(三)完善有助于問責的行政執(zhí)行績效評估機制

目前我國的行政問責制存在的一個突出問題是，對屬于顯性的和輿論反響強烈的行政過錯問題或違紀違規(guī)問題問責多也比較到位，而在現(xiàn)實行政執(zhí)行中，還存在大量公務員責任心不強、工作不積極、敷衍塞責、安于現(xiàn)狀、不思進取但工作并無明顯過錯的現(xiàn)象，對這種不求有功但求無過的工作態(tài)度和作風，行政問責常常處于尷尬的境地，甚至無能為力。如何解決這一帶普遍性的行政執(zhí)行問責問題，是行政問責制面臨的一大挑戰(zhàn)，對此，有必要通過實施績效評估問責，使問責制進一步完善。

行政問責制，應不僅僅是一種責任追究懲處制度，同時也暗含了對行政執(zhí)行中成績突出人員的獎勵，有懲有獎、獎懲結(jié)合，最終實現(xiàn)少懲甚至不懲，才是行政問責制實施的目的所在。無論懲或獎，都需要建立在行政執(zhí)行績效評估的基礎上，沒有績效評估，行政執(zhí)行的好壞、效果就沒有評判的依據(jù)。因此，要提升政府執(zhí)行力，就必須通過制度設計和創(chuàng)新，構(gòu)建有助于實施問責制的績效評估機制，獎勤罰懶，將行政執(zhí)行效果與公務員的聘任、考核、晉升、薪酬結(jié)合起來，充分調(diào)動公務員的執(zhí)行積極性:那些因循守舊、消極工作、業(yè)績平平的公務員即使不被追究責任，也會失去晉升、獲取績效酬金的機會，改變干多干少、干好干壞一個樣的弊端。

(四)完善有助于問責制實施的信息公開與監(jiān)督制度

當前，與行政問責制度相關(guān)的配套制度不完善，制約了行政問責制度的有效實施。除上述績效評估制度外，信息公開制度和監(jiān)督制度也是重要的兩項配套制度。問責制的實施，離不開建立有效的監(jiān)督機制，而監(jiān)督的基礎和前提條件則是行政執(zhí)行活動的公開。信息公開和監(jiān)督是確保執(zhí)行任務和執(zhí)行責任追究制度落到實處的必要條件。為此，要建立包括行政執(zhí)行目標、依據(jù)、程序和結(jié)果在內(nèi)的行政執(zhí)行公開制度，建立包括行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的問題，采取有效的應對措施，以保證執(zhí)行積極、堅決有力、不走樣。此外，對問責制本身也要實行監(jiān)督，包括對責任認定與依據(jù)、責任認定過程、處理結(jié)果，都要通過內(nèi)部通報或新聞媒介等形式在行政系統(tǒng)內(nèi)部或向社會公開，接受監(jiān)督。沒有對問責制的監(jiān)督就會暗箱操作，滋生不正之風，導致行政問責制流于形式。只有做到監(jiān)督公開透明，才能保障行政問責制落到實處、公平公正。

［1］高小平.深入研究行政問責制 切實提高政府執(zhí)行力［J］.中國行政管理，2007(8).

［2］〗張永桃.行政管理學［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［3］［4］王郅強，靳江好，赫鄭飛.健全行政問責制 提高政府——“行政問責制與政府執(zhí)行力”研討會綜述［J］.中國行政管理，2007，(09).

［5］劉智勇，黃鵬.我國地方政府部門行政執(zhí)行力提升研究［J］中國行政.理，2007(12).

［6］唐鐵漢.建立與完善中國特色社會主義行政管理體制［J］.中國行政管理，2008(10).