周 鈺

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧市 835000）

2010年8月，張春賢書記來伊調(diào)研，召開了伊犁河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)座談會，強(qiáng)調(diào)伊犁河流域的環(huán)境保護(hù)對全區(qū)具有典型示范作用和特殊重要性。為確保山川秀美、綠洲常在，伊犁一定要堅持環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立州，走“資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)”（以下簡稱“兩個可持續(xù)”）之路，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的并重雙贏。為此自治州的“十二五”規(guī)劃明確提出伊犁州要做全區(qū)資源開發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的示范區(qū)。

一、堅持生態(tài)立州、走“兩個可持續(xù)”之路是伊犁州實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然選擇

（一）基于生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)

綠洲是干旱區(qū)人類生存、生產(chǎn)、生活的核心場所，其穩(wěn)定與否，直接關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。伊犁州地處亞歐大陸腹地，降水量少，植被覆蓋率低，土壤發(fā)育差，有荒漠化、鹽堿化的天然趨勢。生態(tài)環(huán)境一旦污染破壞，難以恢復(fù)。因此，保護(hù)環(huán)境是伊犁州經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（二）解決現(xiàn)存問題的需要

近年來，伊犁州大力實(shí)施優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略和大企業(yè)大集團(tuán)戰(zhàn)略，取得明顯成效。全國500強(qiáng)企業(yè)中已有33家落戶伊犁從事資源開發(fā)。但在資源開發(fā)的過程中，也凸顯出以下問題。一是資源開發(fā)伴隨生態(tài)破壞、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。對資源的不合理開發(fā)加劇了土地沙漠化、水土流失、森林、草場嚴(yán)重退化和濕地的銳減，礦產(chǎn)資源回采率低使大量優(yōu)質(zhì)資源被浪費(fèi)。二是能源消耗水平居高不下。2010年1—6月，州直規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)綜合能源消費(fèi)同比增長34.9%，萬元工業(yè)增加值能耗同比增長9.47%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國家平均水平。三是產(chǎn)業(yè)鏈條不完整、效益低下。州直多數(shù)行業(yè)都主要以初級產(chǎn)品和中低檔產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)鏈短，后續(xù)產(chǎn)品、高附加值的產(chǎn)品開發(fā)嚴(yán)重缺乏，不僅影響資源轉(zhuǎn)換的效益，同時也制約區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和升級。四是環(huán)境污染還未引起足夠重視。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)從制度建設(shè)到資金投入存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)不對等；工業(yè)項(xiàng)目環(huán)境污染比較嚴(yán)重，有些企業(yè)在建設(shè)和生產(chǎn)過程中，不按環(huán)評批復(fù)要求建設(shè)污染治理設(shè)施，造成超標(biāo)排放。

（三）對現(xiàn)行優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的反思

現(xiàn)行的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略更多是基于靜態(tài)比較優(yōu)勢和狹義的資源觀，因此，更大程度上是一條自然資源拉動型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。自然資源與資本“雙驅(qū)動”的增長模式雖然有立竿見影的效果，但其局限性也十分明顯，如市場穩(wěn)定性較差，易受宏觀政策限制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級困難等，而且資源竭，經(jīng)濟(jì)衰，往往是自然資源拉動型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的必然結(jié)果。

（四）對跨越式發(fā)展的正確理解

速度雖然是跨越式發(fā)展的本質(zhì)要求，但絕不是唯一特征。不管客觀條件，大干快上，盲目蠻干，單純追求速度的后果只能是數(shù)字上去了，但是資源浪費(fèi)了，環(huán)境污染了，生態(tài)破壞了，實(shí)際效益并不理想?？缭绞桨l(fā)展應(yīng)是高起點(diǎn)、高水平、高效益的發(fā)展，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不斷調(diào)整結(jié)構(gòu)的發(fā)展，是環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)的發(fā)展。

二、堅持生態(tài)立州、走“兩個可持續(xù)”之路的制約因素

一是理念根基薄弱。在政府層面，目前GDP、固定資產(chǎn)投資增長速度仍是不容置疑的考核和任免地方官員的頭號指標(biāo)。在這樣的思維約束以及由此形成的利益約束和目標(biāo)約束之下，環(huán)境與發(fā)展的博弈變成了一個難解的格局。而企業(yè)和公眾整體環(huán)保意識薄弱，環(huán)境問題沒有得到應(yīng)有的重視和關(guān)注。

二是發(fā)展方式粗放。從伊犁州的工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，原材料和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)所占比重大，深加工和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重小。傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)多以資源型和勞動密集型為主，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整,層次較低，產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)“小、散、弱”的格局沒有根本改變。

三是制度保障匱乏。第一，有利于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和市場價格體系尚未建立健全，導(dǎo)致企業(yè)缺乏自覺節(jié)能減排的動力；第二，缺乏高起點(diǎn)和綜合性的科學(xué)規(guī)劃，如重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等。以往的規(guī)劃也未引入環(huán)境影響評價，導(dǎo)致一些規(guī)劃本身就不符合生態(tài)立州的要求；第三，國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，往往內(nèi)容比較抽象，操作性差，急需地方立法彌補(bǔ)，但目前伊犁州在許多領(lǐng)域仍是空白，立法數(shù)量和質(zhì)量都亟待提高。第四，執(zhí)法不嚴(yán)、彈性執(zhí)法、差別執(zhí)法等不良現(xiàn)象依舊存在。

四是科技能力不足。伊犁州大多數(shù)工業(yè)企業(yè)科技投入不足，缺乏研發(fā)、設(shè)計和自主創(chuàng)新能力。2008年，州直16家大中型工業(yè)企業(yè)中，工業(yè)技術(shù)改造支出僅48.17億元，研發(fā)費(fèi)用僅占工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入的0.5%左右，遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的3%的標(biāo)準(zhǔn)。小企業(yè)更是由于技術(shù)力量薄弱，科技人才資金和能力缺乏，難以提高資源利用效率和減少污染物排放，給生態(tài)立州帶來不利影響。

三、堅持生態(tài)立州、走“兩個可持續(xù)”之路的基本思路

（一）算清“三筆賬”，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

地方政府在推進(jìn)跨越式發(fā)展的進(jìn)程中，應(yīng)該學(xué)會算三筆賬：一是經(jīng)濟(jì)賬——如果考慮生態(tài)成本，發(fā)展的代價有多大？按照高能耗、高污染的模式發(fā)展下去，傳統(tǒng)重化工業(yè)的發(fā)展空間還能有多大？短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的成本有多大？經(jīng)濟(jì)社會能否承載得起？二是民生賬——青山綠水系民生。按照傳統(tǒng)的增長模式發(fā)展下去，資源環(huán)境問題勢必會由社會的邊緣問題轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣闹行膯栴}，引發(fā)諸多矛盾和沖突，危及社會穩(wěn)定和長治久安。三是政治賬——污染、浪費(fèi)不僅發(fā)端于企業(yè)的利益熏心，很大程度上是和地方的政治決策有關(guān)。算不清以上幾筆賬，決策就少了科學(xué)依據(jù)，雙贏的道路也變成了兩難的選擇。

（二）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式

1、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。探索發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，加快推廣種養(yǎng)結(jié)合、農(nóng)牧結(jié)合、林牧結(jié)合的生態(tài)立體農(nóng)業(yè)循環(huán)模式，建設(shè)一批生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)示范區(qū)和示范項(xiàng)目。大力發(fā)展工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)骨干企業(yè)、示范園區(qū)和基地建設(shè)，提高門檻，招商選資，逐步在礦產(chǎn)資源開發(fā)、資源消耗、廢棄物產(chǎn)生與利用領(lǐng)域和石化、電石、硅鐵、焦化、煤化工等行業(yè)全面推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。2、實(shí)施生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃。在科學(xué)核定環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)有生態(tài)功能區(qū)劃的要求，指導(dǎo)協(xié)調(diào)各縣根據(jù)環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，確定不同區(qū)域的主體功能，形成各具特色的區(qū)域開發(fā)格局。黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評機(jī)制也應(yīng)該按照各縣主體功能定位，實(shí)施分類考核評價。3、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。大力發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)產(chǎn)品，加快建設(shè)一批有規(guī)模、有品牌、標(biāo)準(zhǔn)化的綠色食品生產(chǎn)基地，重點(diǎn)扶持科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強(qiáng)的綠色食品加工龍頭企業(yè)，完善市場準(zhǔn)入制度，強(qiáng)化市場監(jiān)管，保障食品安全。堅持走新型工業(yè)化道路，要有重點(diǎn)、有針對性的加大招商選資力度，引進(jìn)一些技術(shù)含量高、污染排放少、資源消耗低的工業(yè)項(xiàng)目，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境的有效承載。4、加大科技投入和人才隊(duì)伍建設(shè)。落實(shí)科技興州專項(xiàng)資金，加大對企業(yè)技改和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持力度；以考核評估為契機(jī)，強(qiáng)化實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)科技進(jìn)步目標(biāo)責(zé)任制，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的科技進(jìn)步意識。加大人才隊(duì)伍建設(shè)，把最好的待遇、最佳的服務(wù)留給人才，徹底改變“見物不見人”的發(fā)展理念。

（三）完善法規(guī)，加大行政問責(zé)和執(zhí)法力度

1、切實(shí)貫徹落實(shí)國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的一系列法律法規(guī)。并根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，研究制定和修訂完善保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源資源、促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的地方性法規(guī)規(guī)章，尤其是要加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域（伊犁河流域、天然草場、自然保護(hù)區(qū)）、重點(diǎn)領(lǐng)域（煤化工、水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)）的生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)立法。必須遵循先規(guī)劃后開發(fā)的原則，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平搞好整體規(guī)劃，未經(jīng)規(guī)劃的資源不允許開發(fā)，資源開發(fā)要確保對生態(tài)環(huán)境不造成大的影響。2、強(qiáng)化行政問責(zé)，加大執(zhí)法力度。必須建立和完善科學(xué)的節(jié)能減排指標(biāo)體系和監(jiān)測體系，并切實(shí)的將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益逐步納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的評價體系，嚴(yán)格實(shí)行一票否決；把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的重要依據(jù)之一。加大環(huán)境執(zhí)法力度，尤其是要切實(shí)解決地方保護(hù)主義干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的問題，對因決策失誤造成重大環(huán)境事故，嚴(yán)重干擾正常環(huán)境執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，要嚴(yán)格追究相應(yīng)責(zé)任。

（四）多措并舉，制定有效的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策

1、建立健全生態(tài)治理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在資源開采中，要按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，建立生態(tài)治理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)必須動態(tài)化，即隨著時間的推移而按某一比例增長，補(bǔ)償制度的建立必須是受損方、企業(yè)和政府三方協(xié)商的產(chǎn)物。2、完善投融資體制和財稅金融扶持政策。按照“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的原則，積極引導(dǎo)企業(yè)等社會資金參與城鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理設(shè)施、污水配套管網(wǎng)、垃圾處理設(shè)施等生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。抓好國家有關(guān)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)資源節(jié)約的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)。加大對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排的企業(yè)和節(jié)地節(jié)水項(xiàng)目在稅收、財政、信貸、價格政策等方面的扶持。完善政府采購制度，綠色節(jié)能產(chǎn)品要優(yōu)先列入政府采購目錄。

（五）落實(shí)保障“四權(quán)”，推動公眾有效參與

一是知情權(quán)。即開辟多種渠道，公布環(huán)境信息，使公眾了解真實(shí)情況，提高環(huán)境監(jiān)管的透明度。二是監(jiān)督權(quán)。即通過法律規(guī)定，賦予公眾對損害環(huán)境行為的具體監(jiān)督權(quán)利。例如任何合法的團(tuán)體和個人，都有權(quán)從污染源采集樣品并按合法途徑進(jìn)行測試等權(quán)利；三是議事權(quán)。即公眾有權(quán)參與經(jīng)濟(jì)和環(huán)境決策的某些過程。四是索賠權(quán)。即環(huán)境受害者有權(quán)要求環(huán)境損害者賠償并能得到合理的法律救濟(jì)。

（六）加強(qiáng)宣傳教育，挖掘和培育本土生態(tài)文化

首先是加強(qiáng)生態(tài)立州的宣傳教育。通過多渠道多途徑的宣傳和教育，將節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的理念滲透到生產(chǎn)、生活各個層面，增強(qiáng)全民的生態(tài)憂患意識、參與意識和責(zé)任意識，倡導(dǎo)文明健康的生活方式，形成社會新風(fēng)尚。其次要著重強(qiáng)調(diào)挖掘和培育本土少數(shù)民族文化中豐富的生態(tài)思想。世居民族在適應(yīng)生態(tài)環(huán)境過程中積累了豐富的文化知識。例如，吐魯番維吾爾族的坎兒井就是提高水資源再生能力的有效方法，也是本土文化維護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)平衡的杰出范例。因此，在生態(tài)立州的過程中，也應(yīng)善于挖掘伊犁州本土文化中的生態(tài)思想，并給予重建。