婁翠萍

（新疆建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)二師黨校 新疆 庫爾勒 841000）

小城鎮(zhèn)建設(shè)是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的載體，是推進(jìn)城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。自治區(qū)黨委提出，要加速新型工業(yè)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，首次將加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，這是自治區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的重大突破。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，新疆小城鎮(zhèn)建設(shè)的力度不斷加大，小城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了很大變化，人居環(huán)境明顯改善，城鎮(zhèn)整體功能逐步提升。但在快速發(fā)展過程中，資金短缺，籌資渠道單一已成為小城鎮(zhèn)建設(shè)難點(diǎn)及普遍存在的問題，這也是制約小城鎮(zhèn)建設(shè)的瓶頸之一。為此，從根本上解決小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的資金短缺問題，建立多元化的投融資機(jī)制刻不容緩。

一、當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)主要投融資模式

小城鎮(zhèn)建設(shè)投資需求很大，涉及領(lǐng)域和行業(yè)很多，單靠政府投資是難以為繼的。必須針對不同投資需求的特點(diǎn)，走多元化融資的路子。目前比較通行的融資模式大體有三種：

一是以政府直接投資為主導(dǎo)的多元投資模式。通過政府直接投資或政府性融資，建設(shè)公益性項(xiàng)目和非盈利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，改善小城鎮(zhèn)投資環(huán)境；通過招商引資，吸引社會資本建設(shè)開發(fā)性項(xiàng)目和生產(chǎn)性項(xiàng)目。這一模式在小城鎮(zhèn)建設(shè)中普遍采用，其主要特點(diǎn)是，依據(jù)市場規(guī)律，注意發(fā)揮政府投入的示范效用和對民間資本的帶動作用，以政府杠桿資金吸引社會資金的廣泛參與，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金來源多渠道、籌集多形式、投入多層次，并按市場原則實(shí)行資金要素的合理流動。這一模式也存在一定的突出問題：由于政府財力有限，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府沒有固定的財政收入，很難滿足于小城鎮(zhèn)建設(shè)大額啟動資金需求，因此小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不大，層次不高，配套不完善，吸引力不足。

二是以企業(yè)投資為主體的“城市經(jīng)營商”模式。以企業(yè)投資的方式，組成建設(shè)和經(jīng)營小城鎮(zhèn)的投資平臺，分批將小城鎮(zhèn)建設(shè)用地征用到企業(yè)投資平臺。由企業(yè)投資平臺對小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一招商，并作為主力資本，參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的全程開發(fā)。企業(yè)投資收益主要來源為：小城鎮(zhèn)建成后以房價體現(xiàn)的級差地租和運(yùn)營小城鎮(zhèn)的經(jīng)營收益（包括稅收返還）。這一模式的主要特點(diǎn)，將小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展行為企業(yè)化，實(shí)現(xiàn)建設(shè)主體由政府向企業(yè)的轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制，減少政府壓力，做到既有政策引導(dǎo)和政府支持，又有價值規(guī)律與市場杠桿的自動調(diào)節(jié)，形成小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的新型平臺。這一模式的主要問題，一是小城鎮(zhèn)建設(shè)的速度和水平取決于企業(yè)投資平臺的實(shí)力和項(xiàng)目盈利狀況，不確定因素較多；二是企業(yè)投資行為的驅(qū)動力是利潤，而小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要利潤是土地極差收益，這塊收益不可能更多的體現(xiàn)到農(nóng)民身上。

三是以土地融資為手段的“以地生財、以城養(yǎng)城”模式。土地既是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要載體，也是小城鎮(zhèn)投融資的一條重要渠道。通過對小城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的招標(biāo)和拍賣，提升地價、以地生財，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要資金來源。在實(shí)際操作中，政府作為土地一級市場的唯一開發(fā)商，實(shí)施統(tǒng)一征用、批租土地；統(tǒng)一公開主持土地競標(biāo)、拍賣；統(tǒng)一收取各種費(fèi)用；統(tǒng)一對外融資。目前，上海、江蘇等先進(jìn)地區(qū)已經(jīng)積極嘗試了這種投融資機(jī)制，取得了很好的效果。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌措、使用管理中存在的主要問題

資金來源是實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障,沒有資金，城鎮(zhèn)化建設(shè)難以為繼。

（一）投資主體單一

小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資體制比較單一，投資資金的主要來源仍然是國家撥款和單位自籌。在當(dāng)前的財政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都是“吃飯財政”，導(dǎo)致其建設(shè)資金只能主要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出、預(yù)算內(nèi)資金緊張的現(xiàn)實(shí)情況下，又不得不主要依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極為有限的預(yù)算外自籌資金。由于市場機(jī)制沒有得到充分利用，其它市場主體的資金難以進(jìn)入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金的能力和潛力根本滿足不了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的嚴(yán)重不足，并且弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對小城鎮(zhèn)建設(shè)的積極性，極大地阻礙了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（二）融資渠道狹隘化

目前新疆小城鎮(zhèn)建設(shè)存在融資來源單調(diào)的問題，融資渠道也不甚暢通。這既有投資主體單一的影響，又有政府引導(dǎo)不力、對市場機(jī)制利用不夠等原因?，F(xiàn)行的投融資體制，融資渠道單一，高度依賴銀行，不利于民間資金、企業(yè)資金和外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。事實(shí)上,許多私營企業(yè)、外資企業(yè)有意向出資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),但缺少準(zhǔn)入規(guī)則，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理呈封閉式運(yùn)行，使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應(yīng)，抑制了企業(yè)和個人參與經(jīng)營性項(xiàng)目公平競爭的積極性，阻礙了政府財政之外的資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

（三）投融資渠道不暢

目前用于城鎮(zhèn)化建設(shè)基本上是政府規(guī)劃，資金來源主要是政府。當(dāng)前對城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)性投資的潛在投資收益研究不足，不能有效吸引非政府資金的投入，沒有建立起有效的投融資機(jī)制，無法充分發(fā)揮市場機(jī)制對于推進(jìn)城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)性作用，以致城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資困難，無法形成“投入-產(chǎn)出-再投入”的良性循環(huán)。

三、完善小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制的思考

（一）構(gòu)建多元化的投資主體結(jié)構(gòu)，開辟新的資金來源渠道

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，投資主體應(yīng)多元化。改變以往由政府獨(dú)家投資的模式，采取以政府為導(dǎo)向，由政府投資、民間投資、企業(yè)投資多元主體構(gòu)成的市場化、高效益的投融資模式。投資主體具體包括地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城市市民、個體工商戶、外資企業(yè)等等。根據(jù)“誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，把市場機(jī)制引入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來，再加上配套的優(yōu)惠措施和政策，積極引導(dǎo)一切有投資愿望、具備投資能力、符合投資條件的組織和個人進(jìn)入小城鎮(zhèn)投資，形成多元化投資主體共同建設(shè)小城鎮(zhèn)的局面。而若真實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)數(shù)資主體多元化，就必須切實(shí)消除，切實(shí)消除對民間投資的各種政策限制，取消針對民間投資的禁區(qū)，減少行政審批手續(xù)。如果當(dāng)?shù)卣疀]有相應(yīng)的改革措施，不落實(shí)這方面的政策，投資主體多元化將只能停留在口頭上。

（二）運(yùn)用靈活多樣的融資方式，構(gòu)建多元融資體系

融資渠道的多元化是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在投融資機(jī)制上的必然體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)融資渠道多元化，具體做法有：第一，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)業(yè)，這一方面可以滿足進(jìn)城農(nóng)民的購房需要，另一方面可以以地生財，以地聚財，盤活土地資源，提高土地利用率?？梢园殉鲎屚恋厥褂脵?quán)獲得的收入和小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)的利潤作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要資金來源。第二，推行小城鎮(zhèn)公用設(shè)施有償使用和有償服務(wù)制度，走企業(yè)化經(jīng)營之路，不僅可以吸收建設(shè)資金，而且還可以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步入良性循環(huán)軌道，提高城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量，增強(qiáng)對農(nóng)民的吸引力。第三，推行小城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度，把出租、出讓獲得的級差地租所形成的利潤用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對于具有市場性的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以同時從間接融資和直接融資兩個方面入手來實(shí)現(xiàn)融資渠道的多元化。在間接融資方面，主要是爭取金融機(jī)構(gòu)的貸款。在發(fā)展小城鎮(zhèn)的過程中充當(dāng)間接融資主體的金融機(jī)構(gòu)不是商業(yè)銀行,而應(yīng)是農(nóng)村信用社?？梢酝ㄟ^發(fā)展小額信貸、適當(dāng)發(fā)展住房抵押貸款，以及增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尤其是民營企業(yè)的貸款來發(fā)展信用社業(yè)務(wù)，支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在直接融資方面，可充分發(fā)揮資本市場在資金募集使用上的優(yōu)勢，通過股票市場和債券市場來為小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。同時，按照“誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益”的原則,采取優(yōu)惠政策吸引各類企業(yè)投資,吸引農(nóng)民帶資進(jìn)鎮(zhèn)、辦廠開店。此外，還應(yīng)加大外資引進(jìn)力度，出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，吸引外資投資于競爭性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（三）加大金融支持力度，培育良好的投融資環(huán)境

良好的金融政策環(huán)境是小城鎮(zhèn)建設(shè)必不可少的條件。具體做法有：第一，搶抓中央支持新疆的大好機(jī)遇，尋求中央較大的財政金融支持力度。為此，應(yīng)組建強(qiáng)而有力的小城鎮(zhèn)建設(shè)與項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子，為小城鎮(zhèn)建設(shè)最大限度地尋求中央的財政與金融支持。政府應(yīng)加大金融對小城鎮(zhèn)建設(shè)的支持力度，以緩解小城鎮(zhèn)建設(shè)融資的困難。第二，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)放寬向小城鎮(zhèn)貸款的限制。各級金融機(jī)構(gòu)可以適當(dāng)安排小城鎮(zhèn)建設(shè)的中長期專項(xiàng)貸款，可以參照城市建設(shè)開發(fā)的模式，以基礎(chǔ)設(shè)施為抵押物向承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的企業(yè)貸款，發(fā)揮國家商業(yè)化投資對小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的拉動作用?？梢赃m當(dāng)降低小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的資本金比例，延長貸款期限。第三，采取靈活的貸款利率政策。中央銀行對小城鎮(zhèn)建設(shè)的貸款利率應(yīng)有別于大中城市，使其與小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平和企業(yè)的承受能力相適應(yīng)。國家財政要給予適當(dāng)?shù)馁N息補(bǔ)貼，以支持金融機(jī)構(gòu)的貸款行為。第三，建立小城鎮(zhèn)建設(shè)信貸擔(dān)?；穑鰪?qiáng)小城鎮(zhèn)獲得建設(shè)貸款的融資能力。

（四）加強(qiáng)建設(shè)資金的管理與監(jiān)督，改革投融資體制機(jī)制

首先要加強(qiáng)制度建設(shè)。建立健全相關(guān)規(guī)范性文件,從制度上為強(qiáng)化建設(shè)資金管理提供保障。同時要界定小城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體、投資職責(zé)，通過制定相關(guān)的法規(guī)制度，規(guī)范各投資主體行為。建立有效的激勵機(jī)制、有力的保護(hù)機(jī)制、靈活的經(jīng)營機(jī)制，制定并實(shí)施有利于小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展和引導(dǎo)多種資金流向小城鎮(zhèn)的投資傾斜政策。其次要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。把內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)、過程中審計(jì)和事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來,包括對工程合同、支付憑證和工作量的審核,控制支出的合法性、合理性和正確性,并嚴(yán)格審核項(xiàng)目用款,減少項(xiàng)目資金沉淀。第三要配套進(jìn)行項(xiàng)目管理體制改革,進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的功能。通過推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、設(shè)計(jì)施工總承包制以及項(xiàng)目代理制等方式，對項(xiàng)目管理體制進(jìn)行改革,降低建設(shè)成本，提高投資效益。

（五）培育支柱產(chǎn)業(yè)，為小城鎮(zhèn)發(fā)展注入生機(jī)活力

小城鎮(zhèn)建設(shè)最根本的是要發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、培育支柱產(chǎn)業(yè)，否則，小城鎮(zhèn)就成為無源之水、無本之木，就會出現(xiàn)“空城”。因此，在建設(shè)小城鎮(zhèn)的同時，必須把發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、培育支柱產(chǎn)業(yè)擺到突出的位置。發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)，必須立足本地資源優(yōu)勢和條件，圍繞建設(shè)工業(yè)帶動型、商貿(mào)流通型、旅游拉動型等各具特色的小城鎮(zhèn)，來確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的小城鎮(zhèn)，應(yīng)確定以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、個體手工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)。把發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)同建設(shè)特色城鎮(zhèn)結(jié)合起來，把建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化同培育支柱產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，通過培育一、二個產(chǎn)業(yè)和幾個龍頭企業(yè)，建立起小城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。有了具有特色的支柱產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展才具有充足的活力和后勁。