許海燕

（中共曲靖市委黨校 行政學(xué)與法學(xué)教研室，云南 曲靖 655000）

城市社區(qū)管理與政府職能的轉(zhuǎn)變

許海燕

（中共曲靖市委黨校 行政學(xué)與法學(xué)教研室，云南 曲靖 655000）

改革開放以來，社會管理的方式逐步從以“單位管理”走向“社區(qū)管理”。社區(qū)管理已經(jīng)逐漸代替了傳統(tǒng)的單位管理，承擔(dān)了過去由政府和單位承擔(dān)的大量管理和服務(wù)功能，成為社會管理的重要手段和重要內(nèi)容。如何加快政府職能的轉(zhuǎn)變，使我國城市社區(qū)管理能穩(wěn)步、健康持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)值得探討的問題。

社區(qū)；社區(qū)管理；政府；政府職能

一、當(dāng)前我國城市社區(qū)管理領(lǐng)域存在的問題

1、社區(qū)與政府的關(guān)系不順，行政工作事務(wù)繁重。社區(qū)是城市基層社會的一種組織形式，作為自治組織在城市社會發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。社區(qū)組織主要職責(zé)是依法管理居民內(nèi)部事務(wù)。它與政府部門沒有從屬關(guān)系。但長期以來，由于傳統(tǒng)體制的制約，社區(qū)組織尤其是居委會實(shí)際上成了政府的“腿”，上面千條線，下面一根針，街道和社區(qū)居民委員會的主要工作和精力都用在來完成有關(guān)部門下達(dá)的工作任務(wù)上。社區(qū)居民委員會也由法律規(guī)定的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織越來越演變?yōu)檎幕鶎愚k事機(jī)構(gòu)。上級行政部門幾乎都可以直接或間接地向社區(qū)居委會交待任務(wù)，并相應(yīng)地提出一些檢查、考核、驗(yàn)收、評比和獎懲的條件。目前社區(qū)承擔(dān)的經(jīng)常性、季節(jié)性、階段性和臨時(shí)交辦的工作，再加上現(xiàn)在從上到下的各項(xiàng)工作進(jìn)社區(qū)，使街道、社區(qū)干部們整天疲于奔命，沒有時(shí)間去考慮社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的問題。

2、社區(qū)建設(shè)與發(fā)展缺少環(huán)境支持。當(dāng)前，國家、省、市等有關(guān)職能部門曾先后制定了一系列關(guān)于社區(qū)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)的優(yōu)惠政策。但在實(shí)際工作中，由于政策的原則性太強(qiáng)，缺乏操作性，有的政策在落實(shí)上又缺乏有效監(jiān)督，一些部門便采取實(shí)用主義的態(tài)度，對自己部門有利的就執(zhí)行，不利的就找出種種借口拖而不辦甚至拒不執(zhí)行，致使有些優(yōu)惠政策只能寫在紙上，說在嘴上，得不到落實(shí)。而一些社區(qū)特別是老城區(qū)中由居委會轉(zhuǎn)型成立的社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺，衛(wèi)生環(huán)境差，造成社區(qū)管理?xiàng)l件較薄弱。

3、社區(qū)管理者素質(zhì)差異大，隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低。社區(qū)管理者隊(duì)伍整體素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到社區(qū)建設(shè)的水平和質(zhì)量。目前，隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的不斷深入和拓展，城市社區(qū)管理的任務(wù)更加繁重，社區(qū)工作對象更加復(fù)雜，社區(qū)行使權(quán)力更加具體，這就對社區(qū)管理者的素質(zhì)提出新標(biāo)準(zhǔn)，要求社區(qū)管理者的素質(zhì)要從單一的熱情肯干型向綜合能力型轉(zhuǎn)變。近幾年，伴隨著社區(qū)建設(shè)的開展，各地通過采取原居委會干部留下一部分，區(qū)、街道干部下派一部分，在社區(qū)居民、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部、下崗職工、大學(xué)畢業(yè)生中選聘一部分的方法，擴(kuò)大了社區(qū)管理者的選擇范圍，從而使社區(qū)管理者的政治和文化素質(zhì)、工作能力和年齡等方面與以前的居委會干部相比有了一定程度的提高。但是，距離社區(qū)居民委員會作為群眾性自治組織，發(fā)揮實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)功能的要求，目前的社區(qū)管理者隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，影響了社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

4、社區(qū)成員參與社區(qū)管理的總體水平較低。城市社區(qū)管理的主體是多元的，作為社區(qū)成員有資格也有義務(wù)參與社區(qū)管理活動，在社區(qū)管理中發(fā)揮各自的、不可忽視的作用，但在現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)成員在社會管理中的主體意識和參與意識都很淡薄。社區(qū)成員參與的理性化程度不高，社區(qū)成員的自我管理和自我約束的程度不盡如人意。同時(shí)，在城市社區(qū)管理中，社區(qū)成員參與機(jī)制不完善，尚未實(shí)現(xiàn)制度化，在社區(qū)成員參與的內(nèi)容、方式、途徑等方面沒有規(guī)范的法律、法規(guī)和政策，缺乏行之有效的社區(qū)成員參與模式。此外，利益訴求渠道不暢通，也是影響社區(qū)成員參與社區(qū)管理的重要原因之一。

5、社會組織參與社區(qū)管理的能力不足。社區(qū)社會組織是在法律允許范圍內(nèi)，按照各自章程，自主開展活動，充分發(fā)揮其擴(kuò)大參與、提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為等方面的作用。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一方面，雖然擁有數(shù)量眾多的各種各樣的社會組織，但普遍存在行政色彩濃、機(jī)制不健全、服務(wù)不規(guī)范、成員素質(zhì)不高、外部監(jiān)督不力等問題，而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和社會組織的發(fā)育，其“準(zhǔn)入門檻過高、管理職責(zé)不明以及行政干預(yù)過深和實(shí)際監(jiān)督不力”等制度設(shè)計(jì)問題逐漸突顯，也出現(xiàn)了官辦組織多而社會性組織少的現(xiàn)象，這也成為社會組織發(fā)展的瓶頸。另一方面，受地域的影響，社區(qū)社會組織發(fā)展中還普遍存在著結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡的問題，以及規(guī)模小、能力弱、資源匱乏、制度不完善、活動不規(guī)范、公信力較差等問題，這就導(dǎo)致了社區(qū)居民對這種社會組織的認(rèn)可度不高，也使得社區(qū)服務(wù)機(jī)制僵化、方法簡單，社區(qū)服務(wù)主要還是依靠行政手段和政府投入，不善于利用社會組織和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段及市場化手段開展工作。

6、社區(qū)物業(yè)管理的不規(guī)范，使社區(qū)管理無法上檔次。以20世紀(jì)90年代為起點(diǎn)，有兩項(xiàng)運(yùn)動同時(shí)發(fā)生和發(fā)展，即物業(yè)管理市場化運(yùn)作和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動。近20年的實(shí)踐表明，物業(yè)管理與城市社區(qū)發(fā)展存在著十分密切的關(guān)系。雖然物業(yè)管理與社區(qū)管理所涉及的區(qū)域范圍、管理性質(zhì)以及側(cè)重的管理職能有所不同，但物業(yè)管理與社區(qū)管理面對的環(huán)境構(gòu)成要素是一致的，影響社區(qū)的諸環(huán)境因素同樣是影響物業(yè)管理的環(huán)境因素，物業(yè)管理寓于社區(qū)管理之中，社區(qū)管理是母系統(tǒng)，而物業(yè)管理就是子系統(tǒng)。因此，物業(yè)管理離不開社區(qū)管理，必須服從于社區(qū)管理，并且在社區(qū)管理中才能確定自己的地位，物業(yè)管理與社區(qū)管理必然是相互影響、相互制約的關(guān)系。而隨著城市現(xiàn)代化的快速發(fā)展，城市改造及城區(qū)規(guī)模的拓展，使得一大批新型的社區(qū)涌現(xiàn)出來，而現(xiàn)實(shí)中社區(qū)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社區(qū)的建設(shè)，社區(qū)物業(yè)管理中也存在許多不盡如人意的地方。例如，在管理機(jī)構(gòu)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)與管理方面的不統(tǒng)一以及管理和服務(wù)普遍的不到位等，而且，還有些物業(yè)公司對轄區(qū)居委會的管理不配合，增大了社區(qū)管理的難度。

二、加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)我國城市社區(qū)管理穩(wěn)步健康持續(xù)發(fā)展的對策

1、政府要在社區(qū)管理體制中定位好自己的角色。政府作為社會管理最重要的主體，必須在社會管理體制中定位好自己的角色，擔(dān)負(fù)起處理社會沖突、協(xié)調(diào)社會利益、維護(hù)社會公正、保持社會穩(wěn)定等管理職能。而政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮適當(dāng)?shù)闹鲗?dǎo)作用（主要是倡導(dǎo)、動員的作用），在社區(qū)建設(shè)中給予一定的經(jīng)濟(jì)和政策支持、監(jiān)督、評價(jià)和經(jīng)驗(yàn)的推廣，用政策去促進(jìn)社區(qū)建設(shè)資源的聚集和社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。政府發(fā)揮主導(dǎo)推動作用，直接目標(biāo)是支持具體社區(qū)活動的開展，而深層目標(biāo)則是促進(jìn)社區(qū)資源的開放和動員，促進(jìn)社區(qū)成員的廣泛參與。因此，政府在社區(qū)建設(shè)中的角色定位應(yīng)是：擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能，積極發(fā)揮引導(dǎo)推進(jìn)作用，在擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任的同時(shí)，決不可“越位”、過度參與甚至包辦。

2、完善政策制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新社區(qū)治理模式，提高社區(qū)管理水平。地方政府要注重從制度設(shè)計(jì)入手，在宏觀上統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、全力推進(jìn)。一是在創(chuàng)新社區(qū)治理模式、促進(jìn)社區(qū)和諧方面，可依據(jù)各地實(shí)際情況，研究和出臺相關(guān)的指導(dǎo)性文件和與之相配套的文件，允許各街道社區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)和發(fā)展優(yōu)勢，制定各具特色的社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)規(guī)范，在一定程度上使街道社區(qū)在自身建設(shè)和持續(xù)發(fā)展上能保持一種能動性和獨(dú)立性。二是在建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度上，要規(guī)范政府部門進(jìn)社區(qū)的各項(xiàng)工作，減少和杜絕政府職能部門向社區(qū)亂派任務(wù)，全面整合基層社會管理資源，減輕社區(qū)行政性、事務(wù)性負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)基層的自我管理能力，有力地促進(jìn)政府依法管理與社區(qū)自我管理的良性互動。增強(qiáng)城市社區(qū)基層組織的活力，拓寬社區(qū)工作的新路子，強(qiáng)化社區(qū)的民主自治權(quán)和管理權(quán)，不斷提高社區(qū)的管理效能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理從高成本、低效率到低成本、高效率的轉(zhuǎn)變。

3、加大培育和扶持社會組織的力度，并注意加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)和監(jiān)督管理。整合社會管理資源，大力培育和扶持各類社會組織。一是政府應(yīng)適應(yīng)形勢發(fā)展，采取必要措施，整合社會管理資源，大力培育和扶持包括社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織、志愿團(tuán)體等在內(nèi)的各類社會組織，按照社會化、專業(yè)化的要求，加快推進(jìn)各類社會組織與主管行政部門在機(jī)構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等方面徹底分開，逐步實(shí)現(xiàn)自我管理、自主發(fā)展，充分發(fā)揮它們在參與社會管理方面的作用，表達(dá)不同群體的利益訴求，培育社會成員正確的生活方式；發(fā)揮它們在社會監(jiān)督方面的作用，提高社會的自主和自律能力，建立社會化的評估制度；發(fā)揮它們在滿足社會多樣性需求方面的作用，拓寬資金來源渠道。二是政府對非營利組織要降低門檻，引導(dǎo)扶持，加強(qiáng)監(jiān)管?？梢酝ㄟ^加大對社會服務(wù)項(xiàng)目的投入來推進(jìn)非營利部門的發(fā)展，在社會服務(wù)領(lǐng)域要充分發(fā)揮非營利部門在提供社區(qū)服務(wù)中的作用，為社區(qū)成員提供政府不便和市場不愿或不能提供的社區(qū)公共服務(wù)，擴(kuò)大群眾對社區(qū)公共服務(wù)的選擇空間；發(fā)揮它們在提供互助方面的作用，讓群眾自我組織起來，促進(jìn)社會融合，解決社會問題，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)。同時(shí)，政府對非營利組織也要有監(jiān)管責(zé)任，要切實(shí)解決好“培育發(fā)展職能不清、監(jiān)督管理相互依賴”造成“盲點(diǎn)”過多的現(xiàn)狀，為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)有利的環(huán)境，充分發(fā)揮非營利組織在解決和緩解社會矛盾過程中的重要作用，為社區(qū)管理提供有力的支持。

4、加強(qiáng)社區(qū)管理隊(duì)伍建設(shè)和培育，提升社區(qū)居民的參與意識，以適應(yīng)社區(qū)建設(shè)新形勢的迫切需要。一是要加強(qiáng)社區(qū)管理隊(duì)伍的建設(shè)和培育。面對目前社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)的許多新情況、新問題，要重視加強(qiáng)對社區(qū)管理干部的政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)他們解放思想，更新觀念，不斷學(xué)習(xí)新知識，接受新事務(wù)，創(chuàng)造性地開展工作，在建設(shè)社會主義新型城市社區(qū)的實(shí)踐中創(chuàng)出新的路子、新的經(jīng)驗(yàn)。要努力改善社區(qū)管理人員的結(jié)構(gòu)，提高社區(qū)工作者隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化水平。在加強(qiáng)社區(qū)管理隊(duì)伍的建設(shè)和培育的途徑上，一方面，上級政府應(yīng)多配備一批高素質(zhì)的社區(qū)管理干部，向社區(qū)輸送優(yōu)秀黨員干部充實(shí)和提高社區(qū)管理工作隊(duì)伍的力量和素質(zhì)；另一方面，各級黨校要為社區(qū)干部的培訓(xùn)提供方便，創(chuàng)造條件，提高在崗從事社區(qū)管理工作人員的文化素質(zhì)及業(yè)務(wù)水平，大專院校要積極培養(yǎng)具有專業(yè)社區(qū)管理知識的專業(yè)人才，為社區(qū)管理儲備專業(yè)人才。此外，還可采取面向社會公開選聘、民主選舉、競爭上崗等辦法，注重從大中專畢業(yè)生和下崗失業(yè)人員中選用優(yōu)秀人才，加強(qiáng)社區(qū)工作。二是要強(qiáng)化宣傳，不斷提升社區(qū)居民的參與意識。由于社區(qū)管理工作的復(fù)雜性和艱巨性，只靠街道辦事處和社區(qū)工作人員的單一力量是很難完成好社區(qū)管理這一繁雜的工作，要充分運(yùn)用各種宣傳輿論工具和有效載體，進(jìn)行廣泛、持久、深入的法律法規(guī)宣傳，道德規(guī)范宣傳，社會新風(fēng)宣傳等，不斷提高群眾的社區(qū)意識、環(huán)境意識、衛(wèi)生意識和思想道德文化素質(zhì)，不斷增強(qiáng)群眾的社區(qū)責(zé)任感、歸屬感和認(rèn)同感，使社區(qū)管理具有堅(jiān)實(shí)的群眾參與基礎(chǔ)。從操作層面看，應(yīng)拓寬參與渠道，擴(kuò)展參與的形式和內(nèi)容，加強(qiáng)和完善居民委員會選舉、日常議事和決策的參與制度。充分發(fā)揮社區(qū)人力資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共駐共建與資源共享，積極支持配合街道社區(qū)各項(xiàng)工作的順利有序開展。

5、政府應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范物業(yè)管理的行業(yè)行為，提升社區(qū)管理的檔次和水平。一是政府應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督。如新建居住區(qū)的入住驗(yàn)收，對未按規(guī)劃建設(shè)配套公共設(shè)施或者存有質(zhì)量問題的，有權(quán)提請規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門予以糾正；會同主管部門指導(dǎo)業(yè)主委員會的組建工作，對業(yè)主委員會的組建提出審核意見；會同主管部門對轄區(qū)內(nèi)居住區(qū)的物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。對于尚未實(shí)行物業(yè)管理的普通老居民小區(qū)，應(yīng)當(dāng)加快物管進(jìn)社區(qū)步伐?？煞e極推行物管連鎖經(jīng)營的模式，由品牌物管企業(yè)輸出品牌、技術(shù)、管理方式，盡可能的將有一定條件的小區(qū)或院落納入規(guī)范化的物業(yè)管理，提高社區(qū)物業(yè)管理的整體水平。二是政府主管部門要規(guī)范政府行為，加強(qiáng)對物業(yè)的行業(yè)管理，真正做到變“管理”為“服務(wù)”。三是要發(fā)揮政府機(jī)制，使物業(yè)管理切實(shí)發(fā)揮作用。在物業(yè)管理方面，目前政府機(jī)制的作用發(fā)揮還不夠。由于政府機(jī)制方面存在的問題，造成了物業(yè)管理的市場機(jī)制和社會機(jī)制的不完善，這在一定程度上造成了物業(yè)管理企業(yè)的良莠不齊，也是造成目前許多小區(qū)業(yè)主與物管公司沖突的一個(gè)重要原因。而要徹底解決這個(gè)問題，就要在規(guī)范政府行為的前提下，通過市場招標(biāo)來運(yùn)作。讓業(yè)主委員會選聘出最適合的物業(yè)企業(yè)來管理小區(qū)，并建立良好的與業(yè)主委員會的溝通機(jī)制，使物業(yè)企業(yè)真正做到變“管理”為“服務(wù)”。

總之，物業(yè)管理是住房商品化的產(chǎn)物，物業(yè)管理提高了人民生活質(zhì)量，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，但也帶來一些新問題。政府應(yīng)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)物業(yè)管理的指導(dǎo)和監(jiān)督，厘清物業(yè)管理的社會角色，不僅可以更好地規(guī)范物業(yè)管理行業(yè)的行為，同時(shí)，可以幫助政府利用物業(yè)管理資源提高社會管理的效率，用物業(yè)管理資源幫助建立高效率低成本的社區(qū)管理新體制，從整體上提高社區(qū)管理的檔次和水平。

①崔運(yùn)武、任新民、蘇強(qiáng)著：《中國社區(qū)管理》，云南大學(xué)出版社，2003年版。

②韋克難著：《社區(qū)管理》，四川人民出版社，2003年版。

③陳偉東著：《社區(qū)自治》，中國社會科學(xué)出版社，2004年版。

④潘茵著：《社區(qū)物業(yè)管理》，電子工業(yè)出版社，2004年版。

責(zé)任編輯：許如江

C912.81

A

1671-2994（2011）01-0139-03

2010-11-29

許海燕（1967- ），女，江蘇無錫人，中共曲靖市委黨校行政學(xué)與法學(xué)教研室講師。研究方向：社區(qū)管理和行政管理。