張 慧 吳艷曉

（中共湖南省委黨校 公共管理教研部，湖南 長沙 410006）

村官腐敗問題探究

張 慧 吳艷曉

（中共湖南省委黨校 公共管理教研部，湖南 長沙 410006）

基層管理工作事關(guān)人民群眾的切身利益，因此，黨和政府一貫重視基層組織建設(shè)。然而，道德倫理的失范、豐富的資源、管理的漏洞和權(quán)力意識的膨脹等因素直接助長了村官的腐敗習(xí)氣。轉(zhuǎn)變對村官的管理理念，完善村務(wù)工作機(jī)制，健全村官廉政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制和教育機(jī)制，對于進(jìn)一步促進(jìn)村官廉潔自律有十分重要的意義。

村官；腐敗特征；原因；對策

在我國，村官是黨與農(nóng)民群眾保持緊密聯(lián)系的紐帶，村官的一言一行代表著黨和政府的形象。加大對村官腐敗的打擊力度，推進(jìn)基層廉政建設(shè)，對于改善黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及加強(qiáng)黨在基層的執(zhí)政能力和提高黨的執(zhí)政地位，具有極其重要的意義。

一、村官腐敗的特征

1、村官腐敗案件的絕對比例大。中國有13億多人口，農(nóng)民就占了9億，村官是一個龐大的群體。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2010年僅安徽省合肥市紀(jì)委的“三資”清理中就發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題2248個，查處村（居）干部侵占集體資產(chǎn)、貪污挪用集體資金等違法違紀(jì)案件68件，有56名村（居）干部受到紀(jì)律處分，其中，移送司法機(jī)關(guān)25件，涉及28人。

2、部份村官腐敗的涉案數(shù)額巨大。例如，遼寧省沈陽市紀(jì)委辦公廳曾公開披露，沈陽市東陵區(qū)前進(jìn)鄉(xiāng)望花村村委會主任徐寶文非法占有國家和集體財物1000多萬元，還騙取國家土地出讓金，非法轉(zhuǎn)讓國有土地從中獲利，其違紀(jì)違法金額共計3000余萬元；江西省豐城市陽坊村6名村干部從2001年開始，短短3年，揮霍公款達(dá)36萬多元；浙江省慈溪市界牌村原村支書朱曉其，在其任職的13個月時間里，挪用村集體資金609.6萬元，類似的村官巨額貪腐事件還有很多。

3、村官腐敗造成的影響大。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，近幾年來查處的基層違紀(jì)違法案件中，村官占據(jù)了案件數(shù)量的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占農(nóng)村信訪總量的50%以上。如果任由這種形勢繼續(xù)蔓延下去，將會嚴(yán)重影響和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基層的廉政建設(shè)，導(dǎo)致黨群關(guān)系、干群關(guān)系的惡化，導(dǎo)致整個農(nóng)村社會文明與道德水平的淪喪。

4、村官腐敗涉案人員趨于團(tuán)伙化。2010年，安徽省合肥市紀(jì)委的“三資”清理中發(fā)現(xiàn)，廬陽區(qū)杏花村街道五里社區(qū)，居委會書記、主任、會計、副主任、婦聯(lián)主席5人存在以權(quán)謀私、私設(shè)小金庫、虛報冒領(lǐng)征地補(bǔ)償款、截留挪用集體資金等問題，8名村干部中，4人被移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，2人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，一窩村官幾乎“全軍覆沒”。此外，在其他查處的案件中也可以發(fā)現(xiàn)，主犯的后面還牽涉了相關(guān)的下級，甚至親戚，“抱團(tuán)腐敗”現(xiàn)象非常普遍。

二、當(dāng)前村官腐敗的原因分析

1、道德失范——誘發(fā)腐敗的“根源”。改革開放30多年來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給我們帶來了創(chuàng)新觀念、勤勞致富、公平競爭、崇尚科學(xué)和理性的理念，但是，市場經(jīng)濟(jì)條件中的行為人個體作為經(jīng)濟(jì)人的角色凸現(xiàn)，其最終追求就是謀取經(jīng)濟(jì)利益的最大化，在這種條件下，對自我利益的關(guān)心成為農(nóng)民積極從事市場活動的驅(qū)動力?！耙磺幸岳鏋橹亍保敖疱X萬能”等現(xiàn)實觀念取代了公忠、正義、仁愛、節(jié)制、廉潔、勤儉等傳統(tǒng)美德的地位。為快速致富，一些村官化公為私，貪污受賄，用卑劣手段吞食社會與他人財產(chǎn)，利用人民賦予的權(quán)力來滿足個人貪欲，以達(dá)到暴富的目的。目前，中國正處于快速現(xiàn)代化和轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了社會倫理道德的更新速度，原有的思想道德受到猛烈沖擊，新型的符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的倫理道德還沒有完善起來，部份村官缺乏基本的職業(yè)道德規(guī)范，陷入價值觀的迷茫狀態(tài)，很容易走上腐敗道路。

2、資源豐富——滋生腐敗的“溫床”。近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的落實，大批項目在農(nóng)村開展，大量國家資金和社會資金注入農(nóng)村?？焖僭鲩L的資金流既是農(nóng)村發(fā)展的希望，也是村官腐敗的巨大誘惑。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，資源由國家掌握，統(tǒng)一管理，村官沒有資源利用權(quán)。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時代后，農(nóng)村很多炙手可熱的生產(chǎn)要素，如土地、森林、水利、資金等開發(fā)利用權(quán)的相當(dāng)一部分都集中掌握在村官手中，這樣一來，村官就能借助手中的資源把自己的權(quán)力“放大”，進(jìn)行權(quán)力尋租，豐富的資源成為滋生村官腐敗的溫床。從曝光的村官腐敗案件可知，村官腐敗就寄生在自己掌握的龐大資源上，多與土地、工程等有關(guān)。

3、管理漏洞——孕育腐敗的“機(jī)緣”。（1）上級不重視。基層領(lǐng)導(dǎo)對于反腐廉政工作普遍存在兩大認(rèn)識誤區(qū)：一是基層單位小、資金少、對外業(yè)務(wù)少，貪污腐敗輻射和影響面小，出不了大問題。二是發(fā)展經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前農(nóng)村的主要目標(biāo)，廉政建設(shè)是軟指標(biāo)，成本高，短期內(nèi)難見成效，所以往往是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。（2）群眾不關(guān)心。群眾最關(guān)心的是自家的柴米油鹽問題。他們認(rèn)為反腐倡廉工作是黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的事，與自己關(guān)系不大，管好自己的“一畝三分地”就好。另外，有些村民想?yún)⑴c到村務(wù)管理中去，但是手上沒權(quán)，想管管不到，搞不好還要遭報復(fù)，所以選擇避而遠(yuǎn)之，少管“閑事”。（3）管理不規(guī)范。受制度、經(jīng)濟(jì)條件和人員素質(zhì)等因素的影響，目前的基層管理水平總體不高。最普遍的問題就是村（居）財務(wù)管理機(jī)制不完善、資產(chǎn)管理責(zé)任不明確和資金管理制度不健全。會計出納一肩挑，賬、錢、權(quán)一人掌管，票據(jù)管理不嚴(yán)，財務(wù)賬目不公開，導(dǎo)致不少村官渾水摸魚，從中漁利；企業(yè)改制程序不規(guī)范，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失等。

4、權(quán)力膨脹——催生腐敗的“病灶”。（1）監(jiān)督缺位。在基層管理決策中，各個監(jiān)督主體的功能很不完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委監(jiān)管不到位。他們對村官重使用輕管理，考慮到基層工作復(fù)雜難搞，村官只要能完成工作任務(wù)，不出事，就是好干部，對干部出現(xiàn)的問題往往是大事化小，小事化了，懲治不嚴(yán)，監(jiān)管不力。二是紀(jì)檢部門監(jiān)管不深入。村委會是村民自治組織，不屬于國家行政機(jī)關(guān)，其成員也不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命的人員，因此，非黨員村干部的行為，除了觸犯刑律外，對其輕微的違法違紀(jì)行為，目前尚無切實可行的法規(guī)依據(jù)來查辦。三是群眾監(jiān)督不徹底。雖然我國實行基層群眾自治，但是，目前群眾的自治意識和觀念還比較淡漠，加上村官民主意識不強(qiáng)，導(dǎo)致一些村鎮(zhèn)的村民自治權(quán)被剝奪，村民自治變成了村委會自治。（2）家長作風(fēng)。封建家長式作風(fēng)助長了村官權(quán)力膨脹的氣焰。一是農(nóng)村的封閉性和落后性決定了官本位文化對其影響更深，往往會把“管理權(quán)”混同“所有權(quán)”，大小事務(wù)由其說了算，為謀取私利方便不讓群眾了解村務(wù)和財務(wù)，暗箱操作，民主管理流于形式。二是部份村干部任職時間長，也為家長制的形成提供了條件。因為選擇村官的范圍很有限，所以選出來的村官一般工作時間都很長。工作時間長，就樹立了一定的威信，造成了說一不二、獨斷專行的局面。

三、村官腐敗現(xiàn)象的防控對策

1、高度重視村官廉政建設(shè)工作。（1）反腐的力度要加大。目前，我們的反腐倡廉工作成效明顯，一個有利于反腐倡廉的大環(huán)境正逐步形成。但是，我們要認(rèn)清基層廉政建設(shè)的特殊性、重要性，在加大治理高層腐敗、重大腐敗事件的同時，重視基層干部的廉政建設(shè)，以“更大的決心、更堅定的態(tài)度、更有力的措施”抓緊抓好村官的廉政建設(shè)。（2）政府的執(zhí)政理念要轉(zhuǎn)變。在鼓勵村官抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，也要督促其抓好廉政建設(shè)，把廉政作為村官業(yè)績考核的指標(biāo)之一，并將廉政建設(shè)取得的成績與村官的獎懲結(jié)合起來，對抓黨風(fēng)廉政建設(shè)嚴(yán)重失職的，要毫不手軟地實行“一票否決”，這樣，才能調(diào)動村官廉潔自律的積極性和主動性。（3）廉政建設(shè)的重心要擺平。高層腐敗和基層腐敗，要兩手抓，兩手都要硬。從基層這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)做起，絕不姑息、縱容基層干部的“小腐敗”，防止村官腐敗事件成為引發(fā)社會不穩(wěn)定事件的導(dǎo)火線。

2、完善村官廉政建設(shè)的教育機(jī)制。（1）加強(qiáng)思想教育，提高村官的廉政能力。上級黨委要結(jié)合農(nóng)村實際，高度重視思想政治建設(shè)，從提高村干部的素質(zhì)入手，在思想上、道德上構(gòu)筑倡廉防腐防線，努力從根源上消除腐敗現(xiàn)象；幫助村官樹立正確的權(quán)利觀和價值觀，使其逐漸擺脫傳統(tǒng)的官本位思想的束縛，增強(qiáng)村官為民服務(wù)的能力和意識。（2）塑造廉政文化，凈化基層社會風(fēng)氣。要想遏制村官腐敗，就要面向社會、面向大眾，以群眾喜聞樂見的形式，開展廉政文化進(jìn)農(nóng)村活動，營造廉政氛圍，凈化社會風(fēng)氣。一是通過組織村官培訓(xùn)，上黨課，開展廉政演講，送廉政戲劇、電影下鄉(xiāng)等群眾易于接受的形式，讓廉潔觀念深入人心。二是廣泛開展正面激勵和負(fù)面警示教育。對于村官廉潔自律的典型事例，可以通過村廣播、公告欄、地方電視節(jié)目等進(jìn)行積極的宣傳，并給予物質(zhì)和精神獎勵；針對“村官”出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)及紀(jì)檢部門要對癥下藥，進(jìn)行警示談話，及時提醒，敲響警鐘。從而使廣大村官牢記為人民服務(wù)的宗旨，做人民群眾滿意的實事，真正為人民掌好權(quán)，用好權(quán)。

3、科學(xué)規(guī)范村務(wù)工作機(jī)制。（1）健全村民民主決策機(jī)制。為確保廣大農(nóng)民群眾真正參與村級重大事項的決策，杜絕個別村官在工作上搞暗箱操作和“一言堂”，必須進(jìn)一步推行村務(wù)公開，健全民主決策機(jī)制，實現(xiàn)“民主定事”。在村務(wù)公開方面，各村根據(jù)實際，確定本村重大決策、重大項目、重要工作人員聘用和大額資金使用等“三重一大”的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)村民大會或村民代表會討論后形成文字規(guī)定，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處備案。農(nóng)村“三大一重”事項必須按照黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議的程序進(jìn)行民主決策并公開決議和實施結(jié)果。要制定違反民主決策程序責(zé)任追究辦法，對違反程序的決策堅決追究責(zé)任。（2）完善村級資產(chǎn)和財務(wù)管理機(jī)制。一是規(guī)范村級資產(chǎn)管理。村官手中握有的資源屬于公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處要成立村組“三資”代理服務(wù)中心，對各村組的資金、資產(chǎn)、資源實行代理服務(wù)，統(tǒng)一管理。嚴(yán)格“三資”代理程序，實行“三資”集體決策制、預(yù)算制、審核制和清查備案制，對各村的資產(chǎn)、資源進(jìn)行摸底、登記、審核、造冊，由村民代表會議審定并在全村公開，防止村官利用資產(chǎn)管理漏洞謀取私利。二是嚴(yán)格財務(wù)管理。村級財務(wù)收支必須堅持有正規(guī)發(fā)票、有經(jīng)辦人簽字、有用途說明、有財務(wù)人員審查、有主管領(lǐng)導(dǎo)審批的“六有”原則，大額資金開支須經(jīng)村兩委會議集體研究、村民（代表）會議討論通過、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審核后方可報賬，杜絕違規(guī)操作。農(nóng)村經(jīng)管和審計部門，還要切實加強(qiáng)對村級主要領(lǐng)導(dǎo)的離任前審計，杜絕村官離任不交賬的現(xiàn)象。

4、健全村官廉政建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制，防止權(quán)力濫用?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，所以，必須加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，建立一套系統(tǒng)的廉政監(jiān)督機(jī)制。（1）要完善由縣鄉(xiāng)級黨委和紀(jì)委、基層群眾、新聞媒體和村官廉政監(jiān)督委員會等多元主體組成的監(jiān)督體系，保障各組織充分履行好監(jiān)督職能。一是鄉(xiāng)級黨委應(yīng)定期檢查和不定期抽查村官廉政建設(shè)情況，加快推行村官述廉制度。二是縣級紀(jì)檢部門應(yīng)重點制定廉政制度體系，查辦重大的案件，研究和制定村官輕微違紀(jì)的處罰辦法。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門作為農(nóng)村反腐倡廉建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者和責(zé)任者，應(yīng)具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)的反腐工作，通過與村官簽訂廉政責(zé)任書，使任務(wù)分解到人、落實到人、責(zé)任到人。四是加大對新農(nóng)村建設(shè)中可能出現(xiàn)的村官貪污、截留、挪用、侵占等問題的查處力度，特別要把支農(nóng)惠農(nóng)資金、糧食直補(bǔ)款等的發(fā)放和征地拆遷等領(lǐng)域作為預(yù)防、打擊的重點，已構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依照刑法，嚴(yán)加懲罰。五是積極做好群眾信訪工作，努力把一些矛盾和問題消除在萌芽狀態(tài)?；鶎尤罕娍梢酝ㄟ^舉報、揭發(fā)，參與村官日常工作的評議和鑒定，聽取村官述廉等形式督促村官廉潔自律；新聞媒體要深入基層，加大對基層腐敗事件的抨擊力度，擴(kuò)大對村官廉政建設(shè)先進(jìn)事例的宣傳力度；更重要的是要成立一個由上級黨委，農(nóng)村老干部、老黨員和基層群眾等組成的廉政監(jiān)督委員會，對村官廉政工作進(jìn)行常規(guī)化管理。（2）重點完善群眾參與村官廉政監(jiān)督的激勵和保障制度。國家的一切權(quán)力屬于人民，人民群眾是國家政權(quán)的捍衛(wèi)者，腐敗分子侵犯的是人民權(quán)益，人民民主才是腐敗的真正克星。所以，一定要確保群眾的監(jiān)督作用得到充分發(fā)揮。要完善對村官腐敗事件的舉報和評議制度，對于群眾積極舉報村官腐敗的案件，要給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵和精神獎勵。另一方面，要制定相關(guān)的法律制度，堅決杜絕任何形式泄露案情及舉報人的情況。對泄露案情導(dǎo)致舉報人受打擊報復(fù)的，要嚴(yán)肅追究承辦人的法律責(zé)任，決不袒護(hù)，保障群眾的人身和財產(chǎn)安全，確保群眾履行監(jiān)督職責(zé)沒有后顧之憂。

1、毛知兵：《加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的實踐探索》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2010年第7期。

2、袁新華、趙紅凱：《淺論中國特色反腐倡廉道路》，《求實》，2010年第1期。

3、黃明哲、賴路成：《不斷提高反腐倡廉制度執(zhí)行力的思考》，《中共云南省委黨校黨報》，2010年第4期。

責(zé)任編輯：許如江

D523.4

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1671-2994（2011）01-0131-03

2010-12-10

張 慧（1987- ），女，湖南株洲人，中共湖南省委黨校公共管理教研部行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：地方政府管理。

吳艷曉（1987- ），女，河南洛陽人，中共湖南省委黨校公共管理教研部行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：地方政府管理。