李 敏

（中共云南省委黨校 經(jīng)濟學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的實質(zhì)、問題與途徑

李 敏

（中共云南省委黨校 經(jīng)濟學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

“十二五”時期的主線是以科學(xué)發(fā)展為主題，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主要內(nèi)容之一是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，就必須抓住其實質(zhì)，弄清存在的主要問題并采取行之有效的對策，才能實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；實質(zhì)；問題；途徑

《中共中央關(guān)于制定第十二個五年規(guī)劃的建議》中指出，以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線。以科學(xué)發(fā)展為主題，是時代的要求，關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全局。以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，是推動科學(xué)發(fā)展的必由之路，符合我國基本國情和發(fā)展的階段性特征。只有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，才能解決我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，才能加快我國經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展。

一、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的實質(zhì)是實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變

1、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，最重要的是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)人口仍占全國人口的大多數(shù)，農(nóng)業(yè)工作是全黨工作的重中之重。而轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的實質(zhì)，是實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。只有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，才能提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率；才能增強農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力、國際競爭能力和可持續(xù)發(fā)展能力；也才能保障國家糧食安全，不斷增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)村全面小康和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標。因此，要堅持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟作為首要任務(wù)，把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向。

2、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式需要具備相應(yīng)的條件。從總體上看，我國已經(jīng)基本具備了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的條件。經(jīng)過解放后六十多年特別是改革開放三十多年的努力，我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的分化和演變。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)向三次產(chǎn)業(yè)并存拓展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式由傳統(tǒng)的以生產(chǎn)初級產(chǎn)品為主向產(chǎn)加銷、農(nóng)工貿(mào)一體化經(jīng)營轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)由原來主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民收入來源由原來單純依靠農(nóng)業(yè)收入向主要依靠農(nóng)業(yè)外部收入的轉(zhuǎn)變。這些變化，說明農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民非農(nóng)收入的增加，都為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。

二、當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中存在的矛盾和問題

1、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制下的小規(guī)模生產(chǎn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的要求不相適應(yīng)的問題。正如馬克思指出的那樣：小塊土地所有制按其性質(zhì)來說，會排斥社會生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動的社會形成、資本的社會積累、大規(guī)模的畜牧和科學(xué)的不斷擴大的應(yīng)用。近年來，許多農(nóng)村在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地流轉(zhuǎn)方面進行了許多有益的探索，但由于土地制度本身存在小生產(chǎn)與大市場的矛盾，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)面積仍然較少，規(guī)模經(jīng)營發(fā)展緩慢。

2、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基地規(guī)模小和龍頭企業(yè)帶動力弱的問題。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化必須發(fā)揮土地的規(guī)模效應(yīng)和有實力的龍頭企業(yè)的帶動。但近年來一些地方發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)，基地規(guī)模普遍偏小，龍頭企業(yè)帶動力較弱，同時，還存在著農(nóng)業(yè)品牌意識不強、創(chuàng)新能力不足的問題。

3、農(nóng)村勞動力富余與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下的問題。我國許多地方人多地少的矛盾越來越突出，減人增效是提高勞動生產(chǎn)率的必然要求。而受城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及全國經(jīng)濟社會發(fā)展水平等原因的限制，解決農(nóng)村富裕勞動力始終是面臨的一大難題，大量農(nóng)村勞動力在相當(dāng)長的時期內(nèi)還需要在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)尋找出路和發(fā)展空間。

4、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與抵御風(fēng)險能力不足的問題。2010年上半年我國西部地區(qū)發(fā)生的百年一遇的干旱災(zāi)害，充分反映了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、難以有效抵御自然災(zāi)害的問題。再加上自然條件的限制，如云南省高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田不足耕地的一半，山地半山區(qū)面積居多，三分之二的農(nóng)業(yè)耕地至今仍處于“靠天吃飯”的狀況。

5、農(nóng)業(yè)投入不足與生產(chǎn)要素外流的問題。近年來，雖然財政支農(nóng)資金連年大幅度增長，但是，主要還是用于解決農(nóng)村民生問題，直接用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的增加不多。農(nóng)業(yè)支出在財政總支出中的比例不增反降。由于農(nóng)民土地、房屋等產(chǎn)權(quán)界定不明晰，難以通過財產(chǎn)抵押獲得銀行貸款支持，加之商業(yè)銀行在農(nóng)村萎縮、農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，農(nóng)民貸款難的問題始終困擾農(nóng)業(yè)發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入不足，生產(chǎn)要素必然向城市和發(fā)達地區(qū)流動，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距和城鄉(xiāng)收入差距拉大，東部地區(qū)和西部地區(qū)農(nóng)民收入差距拉大。

6、農(nóng)業(yè)扶持政策與體制機制創(chuàng)新的問題。近年來中央出臺的一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，對于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)民增收發(fā)揮了很好的政策效應(yīng)，但隨著形勢的變化，有些政策需要調(diào)整和完善。一是國家對農(nóng)業(yè)的扶持偏重于糧食主產(chǎn)區(qū)，無論農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、糧食補貼資金都向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，這對于縮小東西部地區(qū)差距十分不利。二是直接補貼農(nóng)民的資金較多，而用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)科技能力的資金偏少。三是農(nóng)業(yè)資金管理部門多，資金分散的問題突出，整合難度大。四是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村缺乏具有可操作性的辦法規(guī)定，往往難以具體落實。五是農(nóng)業(yè)直接補貼項目多、畝均或人均資金量小，政策效應(yīng)不明顯，行政成本高。六是農(nóng)機補貼資金規(guī)模小，農(nóng)民購機積極性高，出現(xiàn)農(nóng)民想買農(nóng)機而等待補貼的情況。

7、農(nóng)戶分散經(jīng)營與農(nóng)民組織化程度低的問題。農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展中存在以下問題。一是是管理體制不順。成立農(nóng)民專業(yè)合作社，科協(xié)、民政、工商、供銷社等部門均在管理登記，這種多頭管理體制，造成要求不統(tǒng)一、標準不一致、服務(wù)支持不到位。二是農(nóng)民專業(yè)合作組織的微觀管理機制不健全，合作社與成員利益聯(lián)結(jié)不緊密，抗風(fēng)險能力弱。三是政府資金支持力度不夠，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

8、農(nóng)業(yè)科技進步的要求和農(nóng)民素質(zhì)相對較低的問題。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要農(nóng)業(yè)科技的支撐。但現(xiàn)實狀況，一是科研與生產(chǎn)脫節(jié)?？蒲胁块T和大學(xué)專門搞科研，與生產(chǎn)部門沒有形成緊密聯(lián)系，導(dǎo)致科研成果不能適應(yīng)生產(chǎn)需要。二是科技攻關(guān)重點不突出。沒有根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展中提出的問題，組織科技力量實行重點突破。三是科技部門的經(jīng)費中投入農(nóng)業(yè)科研的比重較低，難以支撐農(nóng)業(yè)的發(fā)展。四是對農(nóng)民的科技知識和勞動技能培訓(xùn)不夠，投入不足。

9、貧困地區(qū)和山區(qū)半山區(qū)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)難度大、發(fā)展慢的問題。貧困地區(qū)和山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多、自然經(jīng)濟比重大，商品化、產(chǎn)業(yè)化水平低，生產(chǎn)方式落后，資源開發(fā)利用率不高，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，農(nóng)民增收難，貧困面大。山區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平明顯低于壩區(qū)，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“短板”。

三、加快推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的途徑

1、堅持不懈地抓好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展條件。要進一步加大骨干水源工程建設(shè)的力度，積極爭取中央在病險水庫除險加固工程結(jié)束后適時調(diào)整到新的小型水庫建設(shè)上來，并加大中央補助力度，不要求貧困縣配套資金。要充分利用中央補助小型水利建設(shè)試點縣的政策，整合地方水利資金，加強“五小水利”建設(shè)。有條件的地方要大力支持發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，如大棚花卉、大棚蔬菜，推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)，將果園噴灌滴灌設(shè)施納入農(nóng)機補貼范圍。要把“一事一議”獎補項目和扶貧整村推進、村莊整治、新農(nóng)村建設(shè)等項目結(jié)合起來實施，適當(dāng)提高補助標準，調(diào)動農(nóng)民自建小型基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。

2、著力扶持發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。特別是西部地區(qū)和貧困山區(qū)，一要堅持圍繞增收調(diào)結(jié)構(gòu)的方針，大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品。著力提升烤煙、茶葉、橡膠、蔗糖等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展核桃等木本油料、花卉、林果、蔬菜、蠶桑、中藥材等新興產(chǎn)業(yè)。通過扶持發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)和養(yǎng)殖專業(yè)大戶，做大做強生豬、牛羊為主的畜牧業(yè)。同時，根據(jù)生物多樣性特點，要鼓勵各地應(yīng)因地制宜，大力發(fā)展名特優(yōu)新產(chǎn)品，努力做大規(guī)模、積極開拓市場，帶動農(nóng)民增收。二要大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，抓住承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇，通過招商引資，把成熟的技術(shù)、資金、人才引來落地生產(chǎn)，提高本地農(nóng)產(chǎn)品的附加值。同時，要大力扶持本土龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，發(fā)揮其帶動作用。三要建立完善農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)體系。支持發(fā)展冷鏈運輸、包裝、冷庫、防疫、安檢等服務(wù)體系建設(shè)，積極支持辦好“數(shù)字鄉(xiāng)村”、農(nóng)村信息網(wǎng)站等服務(wù)平臺，幫助農(nóng)民獲得知識和信息。四要實行品牌帶動戰(zhàn)略，對創(chuàng)新品牌實行獎勵政策。

3、強化科技支撐，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。一是各級財政安排科技部門的科技和科研經(jīng)費應(yīng)當(dāng)向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，每年由政府提出農(nóng)業(yè)科研任務(wù)，明確每個課題經(jīng)費補助標準，通過招標競爭確定科研機構(gòu)。二是實施種子工程，大力推廣良種良法。三是由政府、企業(yè)、科研機構(gòu)共同創(chuàng)建科技示范園區(qū)，把職業(yè)教育、農(nóng)民培訓(xùn)與園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，把園區(qū)與觀光旅游結(jié)合起來。四是組織科技力量，劃片承包負責(zé)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)和成果推廣。五是加強基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)，強化服務(wù)責(zé)任，充分發(fā)揮其功能。六是每年安排一定的專項資金，通過政府制定政策，支持引進高端農(nóng)業(yè)科技人才，引進國內(nèi)外的先進技術(shù)，努力用最先進的科學(xué)技術(shù)改造云南傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。

4、加大財政投入的力度，完善農(nóng)業(yè)扶持政策。一是認真落實中央的強農(nóng)惠農(nóng)政策，按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重，應(yīng)逐步提高到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP的比重。二是積極爭取中央的支持，整合各類相關(guān)資金，圍繞重點產(chǎn)業(yè)、重點項目，突出支持重點，尤其要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)的支持力度。三是整合、規(guī)范、簡化直補政策?，F(xiàn)行糧食直補、農(nóng)資直補、水稻和玉米良種補貼等可以合并起來，固定發(fā)放，并建立動態(tài)增長機制，新增資金，可以集中用于農(nóng)田水利建設(shè)。四是加大農(nóng)機購置補貼力度。農(nóng)機補貼是推進農(nóng)業(yè)機械化進程的重要政策措施，不僅拉動了內(nèi)需，而且直接提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。五是改革財政對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持方式，拉動金融、企業(yè)和農(nóng)民投入。財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金，采取種苗補助、設(shè)施補助、龍頭企業(yè)貸款貼息、以獎代補，對貸款擔(dān)保公司的補貼，加大對獲得綠色產(chǎn)品、創(chuàng)新品牌的獎勵，對招商引資發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)有功者給予獎勵等。

5、推進山區(qū)綜合開發(fā)，加快山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程中，必須對山區(qū)采取特殊扶持政策措施，努力為山區(qū)創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。一是大力支持發(fā)展山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。重點選擇發(fā)展木本油料、實施中低產(chǎn)林改造、開發(fā)野生菌等林下資源，發(fā)展林化工產(chǎn)品、畜牧業(yè)等，注重搞好深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈。二是加大山區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的力度。要切實幫助山區(qū)農(nóng)民改變地理環(huán)境帶來的天然不足，加大小型水利、基本農(nóng)田、農(nóng)村道路、電網(wǎng)改造等的支持力度，努力改善山區(qū)的發(fā)展條件。三是建立完善生態(tài)保護補償政策。禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)通過中央轉(zhuǎn)移支付給予合理補償，如退耕還林補貼應(yīng)長期發(fā)放，對自然保護區(qū)、天保區(qū)、水源保護區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)域的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)長期給予補貼。四是通過實施生態(tài)移民和扶貧移民，轉(zhuǎn)移一部分山區(qū)人口，減輕山區(qū)環(huán)境壓力。五是加強山區(qū)文化教育事業(yè)的發(fā)展，提高人口素質(zhì)，為山區(qū)人口離山創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。

6、加強農(nóng)民培訓(xùn)，提高農(nóng)民的素質(zhì)和技能。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要大量的新型農(nóng)民。一是通過辦好農(nóng)村教育，培育有技能的勞動大軍，實現(xiàn)高端移民和教育移民，更好地適應(yīng)工業(yè)化、城市化的需要。二是圍繞各地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加強對農(nóng)民的職業(yè)教育，培育新型農(nóng)民。三是培養(yǎng)一大批有文化、懂技術(shù)、會管理的農(nóng)民，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供人才支撐。四是創(chuàng)造條件，培養(yǎng)和吸引發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的帶頭人，包括培養(yǎng)龍頭企業(yè)經(jīng)理和職業(yè)經(jīng)紀人等。五是加強農(nóng)村“兩委班子”和黨員的培訓(xùn)，使其成為當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、帶領(lǐng)農(nóng)民增收致富的“領(lǐng)頭羊”。

7、深化農(nóng)村改革和體制機制創(chuàng)新，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供制度保障。一是完善土地制度，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等證書的發(fā)證工作，有序規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。認真搞好土地使用規(guī)劃，明確劃分土地功能區(qū)，對確需保護的耕地建立補償機制。二是完善投融資體制。明確劃分中央和地方各級財政對農(nóng)業(yè)的支出責(zé)任，中央財政安排的農(nóng)業(yè)資金應(yīng)向西部地區(qū)傾斜。下放項目審批權(quán)限，改變按項目申報和分配資金的做法，為基層整合資金，結(jié)合實際做大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件。三是引導(dǎo)銀行增加農(nóng)業(yè)貸款。加大農(nóng)業(yè)貸款貼息補助，建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機制，財政對擔(dān)保機構(gòu)給予一定補貼，為農(nóng)業(yè)貸款分擔(dān)部分風(fēng)險；積極支持發(fā)展農(nóng)村銀行、小額貸款公司，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，財政補貼保費。四是積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，規(guī)范內(nèi)部管理，提高合作的緊密度，把龍頭企業(yè)、合作社和農(nóng)戶的利益緊緊捆在一起，提倡二次返利，做到風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。新發(fā)展的合作組織一定要與重點產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，做到建立一個合作組織，促進一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。五是加強政策引導(dǎo)，促進農(nóng)村富余勞動力的有效轉(zhuǎn)移。加快改革戶籍制度，允許符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶；提高農(nóng)民工工資，為農(nóng)民工解決保障性住房，使工作穩(wěn)定、收入有保障的農(nóng)民工成為城市人；引導(dǎo)土地向種田能手集中，人口向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。

責(zé)任編輯：劉建文

F320.2

A

1671-2994（2011）01-0100-03

2010-12-26

李 敏（19 -），男，云南曲靖人，中共云南省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部副主任、教授。研究方向：經(jīng)濟學(xué)與區(qū)域發(fā)展。