寸彥中

（大理學院 政法學院，云南 大理 671003）

基于洱海環(huán)境治理問題決策的思考

寸彥中

（大理學院 政法學院，云南 大理 671003）

洱海環(huán)境治理問題的提出，是在洱海水資源被過度開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境遭受破壞并產(chǎn)生負外部效應以后的事情。站在可持續(xù)發(fā)展的高度，從洱海水資源開發(fā)利用的歷史出發(fā)，尋找那些可資借鑒的經(jīng)驗教訓，對于提升政府的決策水平，降低行政成本，實現(xiàn)科學決策，具有一定的現(xiàn)實意義和理論價值。

洱海水資源；環(huán)境保護；公共決策；經(jīng)驗總結(jié)

在相當長的歷史時期，云南省大理州由于交通閉塞，經(jīng)濟落后，人類活動對其境內(nèi)的洱海及其周圍環(huán)境幾乎沒有產(chǎn)生太大的影響，這樣，洱海幾乎處于原始、自然的狀態(tài)。洱海環(huán)境治理問題的提出，是在生產(chǎn)力發(fā)展水平得到提高，尤其是20世紀60年代到80年代，人們改天換地的斗志和政治熱情極度高漲，洱海水資源被過度開發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境遭受破壞，并產(chǎn)生負外部效應以后的事情。

從洱海水資源開發(fā)利用的歷程來看，人類對洱海生態(tài)環(huán)境較大規(guī)模的干擾和破壞，始于經(jīng)濟社會發(fā)展極不正常的“大躍進”和“文化大革命”時期，加重于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的粗放經(jīng)營時期?，F(xiàn)在看來，無論是對洱海水資源的開發(fā)利用，還是對洱海周圍環(huán)境的治理整頓，顯然都打上了經(jīng)濟體制和時代發(fā)展的烙印?；诖耍敃r洱海水資源開發(fā)利用的政策措施，乃至法規(guī)的制定都逃脫不了時代發(fā)展的制約。

1996年和2003年，洱海先后兩次爆發(fā)大面積的藍藻，部分水域的水質(zhì)下降到五類。后來經(jīng)過3年的治理和修復，洱海水質(zhì)惡化的趨勢得到遏制，生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復。洱海最終成為“全國城市近郊保護得最好的湖泊之一”?！把ㄗ匀?、科學規(guī)劃、全面控污、行政問責、全民參與”的洱海保護經(jīng)驗，獲得了國家環(huán)境保護部的肯定與推廣。

站在可持續(xù)發(fā)展的高度，以科學發(fā)展觀為指導，從洱海水資源開發(fā)利用的歷史出發(fā)，尋找那些更深層次的可資借鑒的經(jīng)驗教訓，對于全國湖泊水污染治理，以及實現(xiàn)洱海及其周邊地區(qū)人與自然的和諧發(fā)展，都具有十分重要的意義。

一、堅持項目論證的可行性，把工程建設的負效應降到最低點

任何一項工程的成功，都是以規(guī)范、健全、合理的運行機制作保障，而即便是那些成功了的工程項目，都存在著一定意義上的負效應。人們需要做的，就是通過科學、民主決策，把工程建設的負效應控制在最低水平。

作為洱海水資源開發(fā)史上最大的建設項目，1987年12月，歷經(jīng)29年的努力，總投資5.1億元、總裝機25.5萬千瓦的西洱河四級電站全部建成投產(chǎn)。西洱河電站是洱海的用水大戶，自1987年12月最后一臺發(fā)電機組投產(chǎn)至2002年止，平均年引用洱海水7.22億立方米，占洱海年平均出水量的86.1%。

為了放水發(fā)電，當年的工程建設者從1972年開始到1982年止，對洱海出水河道西洱河河床進行了大規(guī)模開挖，在原有基礎上將河底下挖6.0米左右。結(jié)果，使洱海自然可控最低水位下降2.94米。這期間，又恰恰遭遇大理地區(qū)兩次大的干旱，洱海入水量嚴重不足，以致入不敷出。洱海水位在1975年第一次出現(xiàn)了低于自然水位的情況。

1983年7月，洱海水位降到了歷史最低水平1962.21米（海防高程，下同），比自然最低水位1964.65米低2.44米，庫容縮小4.6億立方米左右。洱海水資源出現(xiàn)第一次危機。洱海水資源的過度排放，外加西洱河電站所筑大壩的阻攔，使僅存于洱海的生物特有物種，因生存條件改變而急劇減少、消亡，洱海的生物多樣性遭到嚴重破壞。西洱河電站的建設由于對洱海生態(tài)環(huán)境造成影響而留下諸多后患，負效應極高。①

隨著洱海水位的降低，人們在低位湖灘開墾和建立新定居點的行為受到了一定程度的鼓勵和刺激，當?shù)鼐用裨诙Ｖ苓吇顒拥目臻g迅速擴張到了1973.5——1974米的海防高程，以致后來在制定洱海治理規(guī)劃和控制洱海水位高程時，人們不得不接受業(yè)已形成的事實。需要指出的是，在對西洱河河床進行開挖的過程中，位于洱海出水口的西洱河節(jié)制閘因地基懸空出現(xiàn)管漏而倒塌，倒塌后又因當事方的利益矛盾未能即時修復，以致洱海水資源在節(jié)制閘得以修復的1990年之前失去控制，水位長期在較低狀態(tài)下運行。②

從生態(tài)經(jīng)濟的角度看，“保護就是開發(fā)”。江河湖海是否清澈，不僅是環(huán)境保護成就的反映，更是衡量一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟實力、社會發(fā)展水平和文明程度的重要標志。洱海水資源遭受破壞的源頭在于人，治理取得成功的關鍵仍在于人。在以政府為主導、權(quán)力為支撐的社會經(jīng)濟發(fā)展體系中，如果我們不能實現(xiàn)決策的科學化和民主化，把可行性論證演變?yōu)榭梢詫嵤┑目膳哉撟C，想當然地用領導批示取代科學分析，那工程建設的負效應不僅難以降到最低點，而且還會給后人留下不可挽回的損失。

二、提升立法水平，避免經(jīng)濟發(fā)展走上依法污染的道路

20世紀70年代，隨著西洱河梯級電站相繼建成投產(chǎn)，洱海水位長期處于低位運行狀態(tài)。這不僅打破了洱海自然生態(tài)的平衡，而且，還由于洱海實行雨季收蓄水質(zhì)差的洪水，到枯水季節(jié)排放清水發(fā)電的做法，加劇了洱海水質(zhì)的惡化。就此，社會各界及地方有識之士紛紛要求加強洱海管理，合理開發(fā)利用水資源。在這一背景下，1982年，作為地方政府規(guī)章的《洱海管理暫行條例》，在匆忙中首先公布實施。1989年3月1日，修定后的《云南省大理白族自治州洱海管理條例》經(jīng)云南省人大常委會批準，正式頒布實施?！稐l例》的實施，使洱海管理走上了有法可依的法制軌道。

然而，有法規(guī)不一定有法治。由于《條例》的主要內(nèi)容缺乏科學性與可操作性，在《條例》頒布實施7年后的1996年9月，洱海首次暴發(fā)大規(guī)模藍藻。洱海藍藻的大面積暴發(fā)，預示著洱海在實施依法管理的同時，也走上了被依法污染的道路。

究其原因，《條例》制定于20世紀80年代末，它不可避免地受到當時政治、經(jīng)濟體制的影響，以及當時社會環(huán)保意識與環(huán)保手段的制約。在調(diào)整方法上，《條例》比較多地運用了肯定、鼓勵、獎勵、倡導等激勵性法律措施，忽視了強制、約束措施的運用。后來，《條例》于1998年和2004年分別進行了兩次修訂，也說明了《條例》自身的不成熟與立法質(zhì)量存在問題。一是《條例》設定了洱海的管理范圍和水源保護區(qū)，但沒有劃定洱海大面積的徑流保護范圍，而影響洱海水質(zhì)、水量變化的因素以及洱海污染源主要分布在洱海徑流范圍內(nèi)。二是《條例》雖然規(guī)定了洱海的管理和建設必然堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、保護治理、合理開發(fā)、綜合利用”的方針，但在利用洱海水面發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的政策上，卻鼓勵全民、集體、個人一起上。這一原則強化了人們開發(fā)利用洱海水資源的利益追逐行為。結(jié)果，網(wǎng)箱養(yǎng)魚、機動漁船以及旅游船只在法律許可的范圍內(nèi)，污染和惡化了洱海水質(zhì)。③其結(jié)果，洱海也就不可避免地走上了被依法污染的道路。

事實上，環(huán)境保護，既是政府為民眾提供公共產(chǎn)品的法定職能，也是實現(xiàn)地方社會經(jīng)濟發(fā)展的一種執(zhí)政理念和要求。政府職能的有效運作，既有賴于政府部門對職責正確、科學的履行，也有賴于環(huán)境保護政策的制定和實施。各級政府在彌補“市場失靈”的同時，應該充分考慮到可能出現(xiàn)的“政府失靈”問題，并為此提供相應的預防措施。

三、注重政策的前瞻性，防止政策導向出現(xiàn)方向性錯誤

以洱海網(wǎng)箱養(yǎng)魚為例。1984年3月，大理市洱海管理局派人到昆明滇池和江蘇太湖學習網(wǎng)箱養(yǎng)魚新技術，然后在海濱各村進行網(wǎng)箱養(yǎng)魚試驗。同時，根據(jù)技術試驗的需要，鼓勵有條件的地方在網(wǎng)箱內(nèi)養(yǎng)些鴨子，鴨糞可以增加水的肥力，認為這對養(yǎng)魚有利。

經(jīng)過科技人員的努力，網(wǎng)箱養(yǎng)魚技術獲得成功，并榮獲1984年度大理州人民政府科技進步二等獎。1986年10月，“大理州漁業(yè)區(qū)劃”和“洱海漁業(yè)區(qū)劃”通過云南省農(nóng)牧漁業(yè)廳、漁業(yè)規(guī)劃組、大理州國土規(guī)劃委員會的評審驗收，并獲得大理州1986年度科技進步二等獎。

1987年，洱海管理局網(wǎng)箱養(yǎng)魚工作站在省農(nóng)牧漁業(yè)廳的支持下，推廣網(wǎng)箱養(yǎng)魚53.39畝，畝產(chǎn)3054.4公斤。在科技成果的推動下，1989年6月，洱海管理局召開辦公會議強調(diào)：洱海網(wǎng)箱養(yǎng)魚的經(jīng)驗已經(jīng)省廳驗收并給予了充分肯定，今后思想要再開放一點，不能只想維持現(xiàn)狀和小打小鬧，要大搞，要為人民多做貢獻。④在政府的鼓勵和財政的支持下，洱海網(wǎng)箱養(yǎng)魚獲得迅速發(fā)展，1994年，網(wǎng)箱養(yǎng)魚面積達150畝，占用洱海水面750余畝，年損毀水草面積2000-3000畝。網(wǎng)箱養(yǎng)魚不僅降低了洱海生物的凈化能力，而且魚用飼料還污染了洱海水質(zhì)。

隨著太湖銀魚的引進和網(wǎng)箱養(yǎng)魚的大面積推廣，洱海機動漁船隨之迅速增加，1995年底發(fā)展到5488艘，使洱海成為當時云南船泊密度最高的高原湖泊。由于機動漁船在行駛中大量攪混湖水，加快淤泥中氮、磷的釋放和破壞水生植物，外加油污滴漏，洱海的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重破壞。與此同時，在《洱海管理條例》和《洱海灘地保護管理辦法》頒布實施3年后的1992年，大理市人民政府為了發(fā)展“菜籃子”工程，以行政號召加經(jīng)濟補貼的手段，廣泛發(fā)動沿湖九鄉(xiāng)群眾開挖魚塘，要求在兩三年時間內(nèi)，建成“三個千畝”養(yǎng)殖示范區(qū)。通過努力，先后在洱海周圍開挖總面積達149.25公頃的魚塘。由此奠定了當時湖濱區(qū)魚塘的基本格局。從洱海環(huán)境保護的角度看，在洱海周圍建塘養(yǎng)魚，對洱海造成的污染太大，得不償失。⑤而這一切，是當?shù)卣呤д`造成的。“政策”對洱海水質(zhì)的惡化，有著不可推卸的責任。

今天，我們可以自豪地說，洱海的保護是成功的，其多年來積累的經(jīng)驗是寶貴的。然而，由于長期污染的累積和生態(tài)破壞，人口增長、經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展以及旅游業(yè)的發(fā)展等方面帶來的重重壓力，洱海的生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，洱海的富營養(yǎng)化仍有可能出現(xiàn)反復。對此，我們必須清醒地看到湖泊水污染防治的長期性、復雜性和艱巨性，積極探討和認真研究洱海保護中政府職能作用有效發(fā)揮的問題，為洱海保護提供符合科學發(fā)展要求的政策支持。

四、增強執(zhí)法的權(quán)威性，減少專項治理及其運行成本

在一定時期內(nèi)，對累積起來比較突出的某些社會經(jīng)濟問題進行調(diào)查研究，然后采取行政的、經(jīng)濟的、法律的手段進行集中治理，在短期內(nèi)往往會取得比較明顯的整治效果，因此，也就成為政府部門常用的工作方式。然而，專項治理由于需要動用大量的人力、物力、財力，對業(yè)已形成的事實進行清理整頓，其運行成本相當高。

針對洱海生態(tài)環(huán)境的變遷以及富營養(yǎng)化程度的升級，當?shù)刂菔袃杉壵坏貌挥?996年、1999年先后實施了聲勢浩大、卓有成效的“雙取消”（取消網(wǎng)箱養(yǎng)魚、取消機動漁船動力設施），“三退三還”（退耕還林、退塘還湖、退房還濕地）等一系列專項治理工作。為有效實施“雙取消”工作，州市兩級政府先后投入資金383.8萬元，取消網(wǎng)箱養(yǎng)魚設施11184箱，取消機動漁船動力設施2543臺。實施“三退三還”工程，投入資金4437.35萬元，對洱海1974米以下的12334.98畝灘地實施退耕還林、退塘還湖、退房還濕地?！半p取消”和“三退三還”工程的有效實施，最終使洱海成為目前全國城市近郊保護得最好的湖泊之一。

根據(jù)2004年修訂的《洱海管理條例》對洱海水位高程的調(diào)整，大理市從2007年開始實施第二輪“三退三還”工程，三退三還的范圍將更大。這里需要強調(diào)的是，無論是占用洱海水面進行網(wǎng)箱養(yǎng)魚，或駕駛機動漁船從事捕撈；還是在洱海灘地耕種作物、修建房屋、開挖魚塘，大部分農(nóng)戶和經(jīng)營者都是在政府領導下，經(jīng)批準從事經(jīng)營活動，其手續(xù)是合法的。至于少部分沒有合法手續(xù)的農(nóng)戶進行非法作業(yè)，那也是政府相關部門監(jiān)管不力，或所謂不作為造成的，其責任自然在政府。

總之，進行這樣或那樣的專項治理，固然可以取得轟轟烈烈的“政績”，但其運行成本的昂貴，不包括巨額的沉沒成本，于國于民都是沉重的，而“政績”的最終買單者還是老百姓。由此而引發(fā)的所謂“官民沖突”、“干群關系緊張”，乃至發(fā)生暴力行為也就不可避免。在依附上級的經(jīng)驗型決策管理體制中，如何避免由權(quán)力衍生出來的“在正確領導下”造成的損失，以減少行政運行成本，對我們未來社會經(jīng)濟的發(fā)展至關重要。這也是洱海環(huán)境問題產(chǎn)生及其治理進程中應該吸取和借鑒的經(jīng)驗教訓。

注釋：

①②王云飛等著：《人類活動對洱海的影響及對策分析》，民族出版社，2003年版，第515頁。

③④⑤大理市洱海管理局編：《洱海管理志》，2006年版，第139、77、16-19 頁。

責任編輯：劉建文

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1671-2994（2011）02-0172-03

2010-12-13

寸彥中（1964- ），男，云南鶴慶人，大理學院政法學院副教授。研究方向：公共理論與公共政策。