毛 鋮 任曉林 田麗娜

（延安大學 公共管理研究所，陜西 延安 716000）

地方政府創(chuàng)新的熱點領域與制度化研究
——對中國地方政府創(chuàng)新獎入圍項目的分析

毛 鋮 任曉林 田麗娜

（延安大學 公共管理研究所，陜西 延安 716000）

本文基于對“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍的114個獎項的分析與研究，歸納出近十年中國地方政府創(chuàng)新的十大熱點領域，探討地方政府創(chuàng)新所呈現(xiàn)出的規(guī)律性特征；進而探討如何用制度化的保障解決中國地方政府創(chuàng)新缺乏“續(xù)航力”的問題，推動中國地方政府創(chuàng)新的發(fā)展。

地方政府創(chuàng)新；地方政府創(chuàng)新獎；政治改革；行政改革；續(xù)航力；制度化

有中國特色的社會主義政治制度是獨一無二的，既無前車之鑒也無經(jīng)驗可取，是在不斷的嘗試與摸索中前行的。每一次改革、嘗試都是創(chuàng)新，創(chuàng)新決定著中國的命運。近年來，地方政府創(chuàng)新成為社會公眾關注的焦點。

一、地方政府創(chuàng)新的含義

所謂政府創(chuàng)新，就是以“低成本、優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、數(shù)字、規(guī)制、誠實和透明的政府”①為目標，通過政府自身的政治改革、行政改革、對提供的公共產(chǎn)品和服務方式、方法的改革，以及新的公共產(chǎn)品和服務的提供來提高政府行政效率、實現(xiàn)公共利益最大化，持續(xù)不斷的為公民提供新的公共產(chǎn)品和服務的系統(tǒng)過程。對于地方政府創(chuàng)新的定義，有廣義和狹義之分。從廣義上講，指的是省、市、縣、鄉(xiāng)一級政府的創(chuàng)新，從狹義上講，地方政府創(chuàng)新指的是市、縣、鄉(xiāng)一級政府的創(chuàng)新。

地方政府創(chuàng)新的形式和內(nèi)容從不同的角度考慮可以劃分為不同的類別。作為一個系統(tǒng)過程，地方政府創(chuàng)新有兩個基本的向度：地方政府內(nèi)部組織系統(tǒng)的創(chuàng)新；地方政府組織系統(tǒng)輸出的創(chuàng)新，即它所提供的公共產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新。地方政府內(nèi)部組織系統(tǒng)的創(chuàng)新又可以劃分為政治改革和行政改革兩部分。從創(chuàng)新的具體舉措看，政府創(chuàng)新可分為體制改革、政務公開、問責制度、作風建設、電子政務、綜合執(zhí)法、公務員管理等。

二、地方政府創(chuàng)新的熱點領域

地方政府創(chuàng)新是中國特色社會主義政治發(fā)展的趨勢和進程的反映，其發(fā)展必然與之相適應，這就決定了不同時期的地方政府創(chuàng)新所發(fā)生的熱點領域不盡相同。那么，近十年來，中國地方政府創(chuàng)新所關注的熱點領域主要有哪些呢？通過對五屆“地方政府創(chuàng)新獎”入圍的114個項目的歸類，可以將近十年來地方政府創(chuàng)新歸為三大類22子項。政治改革類，共34項，占總數(shù)的29.8%，主要包括政治參與、民主選舉、權(quán)力監(jiān)督、基層民主、政務公開、司法改革等；行政改革類，共30項，占總數(shù)的26.3%，主要包括行政審批、行政管制、績效管理、公務員制度、電子政務等；公共服務類，共45項，占總數(shù)的39.4%，主要包括社區(qū)服務、扶貧濟弱、社會保障、公共安全、公益事業(yè)等。

1、政治改革類。（1）政治參與。民主離不開政治參與，尤其是基層群眾的政治參與。沒有政治參與的民主算不上民主。政治參與類入圍項目共有13項，占總數(shù)的11.4%。代表項目有：中共南京市六合區(qū)委、區(qū)人民政府“自然村中的‘民議會’”；寧夏鹽池縣外援項目辦公室“推動農(nóng)村社區(qū)公眾參與”；浙江省溫嶺市“民主懇談”；湖南省婦女聯(lián)合會“農(nóng)村婦女參與村級治理”等。（2）民主選舉。民主選舉是政治改革的重點領域。近年來，不少改革者進行了大膽而謹慎的嘗試，取得了一些成績，但就總體而言，民主選舉制度還很不完善，尚處于起步階段。這一類創(chuàng)新入圍項目共11項，占總數(shù)的9.6%，代表項目有：中共廣水市委組織部“兩票制”選拔村黨支部書記；四川省平昌縣“公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子”；中共深圳市大鵬鎮(zhèn)委“‘三輪兩票’制選舉鎮(zhèn)長”等。（3）權(quán)力監(jiān)督。公民對政府權(quán)力的監(jiān)督，是民主政治的基本要素之一。沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然導致權(quán)力的濫用，導致官員的腐敗，這是政治學的公理。權(quán)力監(jiān)督類入圍獎項共4項，占總數(shù)的3.5%，以四川省人大常委會預算工作委員會“‘在線監(jiān)督’預算執(zhí)行”為主要代表。

2、行政改革類。（1）行政管制。行政管制是政府職能的重要方面，對于規(guī)范和調(diào)整社會秩序起著不可替代的作用。行政管制類入圍獎項共8項，占總數(shù)的7%。代表項目有：中共深圳市鹽田區(qū)委、區(qū)人民政府“社區(qū)治理體制改革”；北京市石景山區(qū)“魯谷社區(qū)街道管理體制創(chuàng)新”；江蘇省南京市白下區(qū)人民政府“淮海街道管理體制改革”等。（2）行政審批。行政審批是政府工作的一項基本內(nèi)容，行政審批改革對于提高政府工作效率起著重要作用。行政審批類入圍獎項共7項，占總數(shù)的6.1%。代表項目有：中共咸寧市咸安區(qū)委“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革”；深圳市監(jiān)察局“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”；四川省成都市人民政府“一窗式”行政審批制度改革等。（3）績效管理。績效管理在私人組織中的成功運用同樣可以運用到公共組織中，有利于建設高效率的政府，更好的為社會提供公共服務?？冃Ч芾眍惾雵椖抗?項，占總數(shù)的6%。代表項目有：中共江陰市委、市人民政府“‘幸福江陰’綜合評價指標體系”；浙江省紹興市人民政府辦公室“導入ISO9000質(zhì)量管理體系”；福建省廈門市思明區(qū)“公共部門績效評估”等。

3、公共服務類。（1）社會保障。社會保障是深化經(jīng)濟體制改革，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證，也是政府公共服務的最重要內(nèi)容。社會保障類入圍項目共19項，占總數(shù)的16.6%。代表項目有：新疆維吾爾自治區(qū)呼圖壁縣人民政府“農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革”；河北省遷安市人民政府“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”；中共石泉縣委、縣人民政府“關愛留守兒童長效機制建設”等。（2）社區(qū)服務。居民群眾的多方面需求給社區(qū)服務提出了新的更高的要求。加強和改進社區(qū)服務有利于擴大黨的執(zhí)政基礎、體現(xiàn)政府的施政宗旨。社區(qū)服務類項目共11項，占總數(shù)的9.6%。代表項目有：北京市“社區(qū)公共服務平臺”；上海市浦東新區(qū)司法局“社區(qū)矛盾調(diào)解”；上海市普陀區(qū)長壽路街道辦事處“社區(qū)民間組織管理體制改革”等。（3）公共安全。我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，公共安全問題突出已是不爭事實。重視公共安全顯得尤為重要。公共安全類入圍項目共4項，占總數(shù)的3.5%。代表項目有：四川省遂寧市政法委“社會穩(wěn)定風險評估機制”；內(nèi)蒙古公安邊防總隊“草原110”。（4）公益事業(yè)。近年來，在公益事業(yè)方面我國政府成績突出，但與英美等發(fā)達國家相比，還顯得很不夠，還需要更多的努力與創(chuàng)新。公益事業(yè)類入圍項目共4項，占總數(shù)的3.5%。代表項目有：福建省廈門市思明區(qū)嘉蓮街道“愛心超市”，上海市徐匯區(qū)康健街道工委、辦事處“康樂工程”。

三、地方政府創(chuàng)新的規(guī)律性特點

通過比較分析之后，我們會發(fā)現(xiàn)，近十年來地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出規(guī)律性的特點。（1）地方政府創(chuàng)新以適應經(jīng)濟社會發(fā)展和公民政治需求，提高執(zhí)政能力為核心目標。在某種程度上說，這是中國地方政府創(chuàng)新的最有特色之處④。中國的各級政府創(chuàng)新都是在黨的領導和主導下進行的，創(chuàng)新不僅要符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，也要實現(xiàn)提高黨的執(zhí)政能力的目的。（2）地方政府創(chuàng)新的重點逐步從以政治改革和行政改革為主，向以公共服務改革為主、政治改革和行政改革為輔轉(zhuǎn)變。服務型政府是人類所追求的理想政府，是善政發(fā)展的終極目標。有效提供公共服務是衡量政府績效的最重要杠桿之一⑤。而這種轉(zhuǎn)變正是我國政府在服務型政府建設上努力的體現(xiàn)。第一屆政治改革類入圍項目9項，占當屆總數(shù)的45%；第二屆6項，占當屆總數(shù)的31.5%；第五屆入圍7項，但卻只占當屆總數(shù)的23.3%。第一屆、第三屆行政改革類入圍項目分別為6項、8項，占當屆總數(shù)百分比分別為30%、32%；到第四屆、第五屆，該類入圍項目分別為5項、8項，占當屆總數(shù)的百分比下降到25%、26%。第一屆公共服務類入圍5項，占當屆總數(shù)的25%，第四屆，該類入圍8項，占總數(shù)的40%，到第五屆，入圍15項，占總數(shù)的50%。五屆入圍的114個項目中，公共服務類入圍項目共有45項，占總數(shù)的39.3%；政治改革類入圍34項，占總數(shù)的29.8%；行政改革類入圍30項，總數(shù)的26.3%；綜合改革類入圍5項，占總數(shù)的4.3%。

由此可見，公共服務類創(chuàng)新已成為地方政府創(chuàng)新的重點，并且在今后的發(fā)展中，所占的比重將會擴大。究其原因，從客觀上講，隨著經(jīng)濟和社會的不斷向前發(fā)展，人們的物質(zhì)、文化等各方面的需求在不斷增加，政府必須不斷的提高公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量，提供新的公共產(chǎn)品和服務，才能滿足人們的需求。從主觀上講，原因之一：各級政府已經(jīng)認識到公共產(chǎn)品和服務的提供在政府職能中的重要且優(yōu)先的地位，并在這方面做出了大膽的嘗試。原因之二：近十年的改革創(chuàng)新實踐證明，行政改革和政治改革類創(chuàng)新，由于在改革的過程中牽扯的各方既得利益眾多；其產(chǎn)生的影響也過大，導致這方面改革的阻力過大、成本過高，成效在短期來看也是甚微的。因此，地方政府往往熱衷于在公共服務類創(chuàng)新上尋求突破。相比前者，后者在改革過程中所遇到的阻力要小的多，其投入的成本較低，成效顯著。但是，這并不是說政治和行政改革類創(chuàng)新不重要，更不意味著這兩類改革創(chuàng)新活動的停止。政治改革類創(chuàng)新、行政改革類創(chuàng)新和公共服務類創(chuàng)新是地方政府創(chuàng)新系統(tǒng)的三個有機組成部分，三者緊密相連，相互促進，缺一不可。政治改革和行政改革是公共服務創(chuàng)新的有力保障，缺乏這種保障，公共服務創(chuàng)新難以進行。同時，公共服務的不斷創(chuàng)新，客觀上要求政治和行政的配套改革，客觀上推動了二者的改革創(chuàng)新。

四、實現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的制度化需要解決的問題

通過近十年的發(fā)展，地方政府創(chuàng)新的成果理應豐厚，但對地方政府創(chuàng)新獎入圍的114個項目的后續(xù)研究與分析，得出的結(jié)果確實讓人沮喪。首屆入圍的項目如“兩票制”選舉村黨支部書記、“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導等，在全國范圍內(nèi)有了一定程度的推廣。然而，大多數(shù)創(chuàng)新項目卻沒有堅持下來。四川省平昌縣“公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子”，這無疑是一項基層民主的重要創(chuàng)新，深受群眾擁護，也得到了中央領導和專家學者的高度肯定。然而，這么好的一項重大創(chuàng)新在一些地方試行一段時間后卻停了下來，至今在全國也只有近300個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在時斷時續(xù)地推行，還不到全國3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的百分之一②。究其原因就在于地方政府創(chuàng)新普遍存在缺乏續(xù)航力的問題，主要表現(xiàn)為：一是難以堅持。比如中共遂寧市市中區(qū)委“‘公推公選’鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”，現(xiàn)在中央要求在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣，其先行者深圳大鵬鎮(zhèn)早已停下了。就項目本身來說是很好的創(chuàng)新，已取得了實質(zhì)性的成效。但問題是，當推動這一創(chuàng)新舉措的主要領導人調(diào)任它處或者升遷后，這一創(chuàng)新也就“人走政息”了。二是難以推廣。被稱為咸安模式的“湖北省咸寧市咸安區(qū)‘以錢養(yǎng)事’鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革”，經(jīng)過幾年的實踐現(xiàn)已在湖北省推廣開來并取得了顯著的成效。但這僅僅只是在湖北省，這么好的創(chuàng)新舉措為什么沒能在全國推廣呢？導致這種續(xù)航力缺乏的可能性原因有：項目的主要倡導者調(diào)任使其無法堅持；項目本身成本過高難以長期實施；缺乏群眾基礎得不到認可等，但筆者認為最主要的原因在于缺乏制度化的保障。

缺乏制度保障，不能將好的創(chuàng)新舉措及時加以制度化，只會扼殺它們。當前的實際是一些好的創(chuàng)新項目沒有得到上級的重視，沒有及時的用國家制度的形式來將其固定下來。缺乏這種制度化的規(guī)范，地方政府創(chuàng)新主要是地方領導人為了政績、政治前途而人為的在單方面的推動；沒有從國家方針政策的層面來及時的對其進行權(quán)威性規(guī)定，無法向法律法規(guī)一樣強制性的要求地方各級政府加以推廣。也即是說，不從制度上保證地方政府的創(chuàng)新，即使一些成熟的政治改革，也會裹足不前。因此，對于一些好的創(chuàng)新舉措應該及時的將其制度化。

1、制定相關法律法規(guī)和制度化標準。目前，我國還沒有將好的地方政府創(chuàng)新上升為國家的制度、政策的相關法律法規(guī)，也沒有相應的制度化標準。因此，必須要制定出相應的法律法規(guī)，使制度化有法可依，法律法規(guī)的保障必將會加快制度化進程，與此同時，要制定出制度化的標準：制度化要滿足什么樣的條件；什么樣的創(chuàng)新可以制度化；創(chuàng)新取得何種成效才能制度化；這也是至關重要的。

2、政府體制的配套改革。當前，經(jīng)常遇到情況是，好的創(chuàng)新一遇到領導者的更替就“人走政息”，這就是體制的問題。舊的體制存在官本位、小團體利益等惰性，制約著制度化的進程。政府體制的改革十分重要和迫切，我們在積極推動地方政府創(chuàng)新這一微觀層面的改革的同時，必須配套宏觀層面的政府體制的改革，打破傳統(tǒng)的人治政治束縛，由人治走向法治是制度化的前提。

3、必要的獎勵與政策資金的支持。上級政府要給予獎勵和政策資金的支持，僅僅依靠“地方政府創(chuàng)新獎”這一第三方獎勵達不到激勵的效果，需要政府設立專門的獎項。同時，要做好宣傳和各項保障工作，加強各級各地地方政府創(chuàng)新成果的交流，推動全國范圍內(nèi)的推廣；調(diào)動地方政府改革創(chuàng)新的積極性，鼓勵地方政府創(chuàng)新。

注釋：

①2003年11月在墨西哥城舉行的 “第五屆全球政府創(chuàng)新論壇”在宣言中提出的21世紀政府創(chuàng)新的七大目標。

②王國紅：《地方政府創(chuàng)新的動力與條件》，《學術(shù)論壇》，2010年第5期。

責任編輯：陳文興

D63-3

A

1671-2994（2011）02-0169-03

2011-02-10

毛 鋮（1986- ），男，湖北隨州人，延安大學公共管理研究所研究生。研究方向：行政管理。任曉林（1965- ），男，陜西洛川人，延安大學公共管理研究所所長、教授。研究方向：行政管理。田麗娜（1986- ），女，遼寧興城人，延安大學公共管理研究所研究生。研究方向：行政管理。