石東坡

(浙江工業(yè)大學法學院，浙江杭州310023)

一、群島新區(qū)立法需求的學理背景與實踐意義

在改革開放梯度式深入發(fā)展進程中，我國制度、體制和機制的創(chuàng)新磨合的探索性，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的綜合性，經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性集中體現(xiàn)在國家確立和實施一系列綜合改革試驗區(qū)建設(shè)之上。其中在國家“十二五”規(guī)劃中明確的“舟山群島新區(qū)建設(shè)”作為海洋經(jīng)濟綜合改革試驗區(qū)的依托和引領(lǐng)，同時也將、也應成為海洋經(jīng)濟立法、海洋生態(tài)立法、海洋監(jiān)管立法以至于海洋經(jīng)濟基礎(chǔ)上的社會、文化管理立法的試驗田和探索區(qū)域。這方面的法學研究和對策分析顯然在全國范圍中總體上尚待探求和充實。

但是，這并不意味著缺乏一定的理論源泉和前期基礎(chǔ)。究其有關(guān)理論支撐而言，可以說有著以下幾個方面:第一，地方立法理論研究方面，有學者重點從中央與地方立法體制及其演變和比較的角度進行分析，主要揭示地方立法權(quán)限的范圍及其行使的原則要求，基于法制統(tǒng)一的針對地方立法審查監(jiān)控機制，而對于地方立法創(chuàng)新與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之間的適應性和協(xié)同性的研究有待加強。還有學者對于其中先行先試的立法權(quán)力問題進行了集中研究［1－5］。第二，法治發(fā)展與創(chuàng)新理論方面，立足正當性與現(xiàn)實性論證，以“先行法治化”理論為代表［6］，強調(diào)地方法治發(fā)展的不平衡性以及示范性。我們在此方面進一步從立法需求的生成以及立法民主的實證等方面進行了延伸論述。而在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中帶動和引發(fā)地方立法的實際創(chuàng)制過程的內(nèi)在機理的研究還需要更為深入和細化的考察，并且由理論的總結(jié)功用轉(zhuǎn)而發(fā)揮理論的啟發(fā)作用。還有學者由此在長三角、東北地區(qū)、中部地區(qū)等的區(qū)域立法協(xié)調(diào)上進行了制度分析。第三，科技園區(qū)、改革試驗區(qū)、行政新區(qū)等的立法實踐問題研究方面，有學者集中針對科技園區(qū)立法進行了比較系統(tǒng)的研究，梳理了高新科技園區(qū)的立法內(nèi)容及其實效，比較了中外科技園區(qū)立法的理念與路徑，著眼科技自主創(chuàng)新進行了重點論述，并對浦東新區(qū)、深圳特區(qū)、濱海新區(qū)政策、法制保障作了比較研究［7－8］。還有學者在其中的金融立法等方面進行了研究。在研究的針對性上，一系列研究報告分別針對海南旅游島建設(shè)的政策立法需求、天津濱海新區(qū)的金融綜合改革創(chuàng)新的立法保障［9－11］、上海浦東新區(qū)的經(jīng)濟社會立法等重要課題進行了研究，并有著不同的創(chuàng)新程度和側(cè)重內(nèi)容，值得借鑒。第四，海洋經(jīng)濟以及海洋生態(tài)立法方面，有學者針對海島保護立法、海洋交通運輸立法等分別進行了研究，專題性突出。還有學者從海洋法的綜合立法上以加拿大海洋法為個案進行研究并提出我國海洋立法的基本結(jié)構(gòu)。上海、青島、武漢、大連、湛江等地的海洋大學(學院)有關(guān)研究機構(gòu)對于涉海立法的研究有所涉獵并在海洋環(huán)境生態(tài)保護的立法等方面形成集成化的研究成果，并有山東省海洋環(huán)境保護立法研究等報告。在倡導和推動海洋經(jīng)濟的研究中有關(guān)立法方面有所涉及［12－14］。在海洋經(jīng)濟立法方面的富有針對性的應用理論研究和應用對策研究尚且處于起步階段。

在國外，以加拿大海洋法綜合立法模式為代表，對于海洋法律問題交叉性復合性的重視在加強。海洋環(huán)境立法是突出的研究重點。國際經(jīng)濟法等領(lǐng)域?qū)τ诤Ｑ筮\輸經(jīng)濟的海商法研究、海洋綜合執(zhí)法監(jiān)管的國際法與國內(nèi)法的研究等同樣受到越來越多的關(guān)注。比如，加拿大達爾豪斯大學以海洋及環(huán)境法方面的研究見長，其法律專業(yè)在加拿大名列前茅。其中很多資料可以在與之合作研究的嘗試之中得到并運用①http://law.dal.ca/Institutes/Marine%20＆%20Environmental%20Law%20Institute/2011-09-20.。

而在我國，鑒于海洋經(jīng)濟發(fā)展處于起步階段，雖然有一些成熟法治國家和其他綜合改革試驗區(qū)的經(jīng)驗和制度可資借鑒，但畢竟其制度創(chuàng)設(shè)過程中的“法律化”進程及其內(nèi)容有著自身不可忽視的跟進性和特殊性，為此檢索有關(guān)文獻，在海洋經(jīng)濟，特別是依托海島的海洋經(jīng)濟的重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，及其對于浙江省的區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級的影響和帶動之中的法律制度規(guī)范的研究而言，尚處于萌芽階段。而海洋環(huán)境生態(tài)保護的立法等畢竟不是海洋經(jīng)濟發(fā)展的法律助力以及法制規(guī)范的全部。這一法學研究的重要研究領(lǐng)域需要彌補［15－17］。

可見，在針對海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)、群島新區(qū)建設(shè)中地方立法應予納入和供給的立法內(nèi)容、立法項目以及由此關(guān)聯(lián)的立法活動過程機制和程序的變革，由于其依托基礎(chǔ)和調(diào)整客體的變化而區(qū)別于中央立法、以往立法和它域立法，在這一方面的研究正在起步。由此就展現(xiàn)出相應的研究意義:首要的，或者說核心是服務(wù)地方立法決策，增強浙江省地方經(jīng)濟社會發(fā)展重大決策與“法治浙江”深入推進的銜接性和統(tǒng)籌性。(1)為浙江省人大、人大常委會，以及浙江省地方政府規(guī)章創(chuàng)設(shè)等的立法，為杭州市、寧波市適應和聯(lián)動海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)的協(xié)同化的地方立法提供直接的理論論證和初步的建議方案;(2)為中央立法關(guān)注和兼容海洋經(jīng)濟，以及在此基礎(chǔ)上的經(jīng)濟社會環(huán)境立法方面的立法項目進行前瞻式分析和印證性支持，作為在“十二五”發(fā)展規(guī)劃的實施過程中國家立法(全國人大常委會立法、國務(wù)院立法)以及部委立法的參考;(3)形成作為踐行科學發(fā)展觀、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展與法制建設(shè)的政策支持和法律意見。與此同時，對于海洋經(jīng)濟示范區(qū)的立法創(chuàng)新開展研究。當前，首先揭示其中的立法需求，同樣具有一定的理論意義。第一，深化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中的法律需求與供給機理、模式的研究;第二，檢驗“先行法治化理論”，回應和(有可能)修正法律創(chuàng)新發(fā)展以及相應的法律調(diào)整實效的理論假設(shè)，發(fā)展其中類型化或亞類型的理論形態(tài);第三，實證化分析在改革中期政策調(diào)整轉(zhuǎn)向法律規(guī)制的具體路徑和表現(xiàn)形式。

二、群島新區(qū)立法需求的認知向度和識別路徑

一般而言，立法需求相對于政策需求具有一定的時滯性、積聚性和意志性，對于立法需求的澄清和凸顯，需要明確戰(zhàn)略層面的政策依據(jù)、學理層面的論點依據(jù)、實施層面的權(quán)限依據(jù)三個方面，遵循著分別在政策的法律化、問題的治理化、移用的有效化等相遞進的三個方面進行，為提出地方立法在海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)的先行先試基礎(chǔ)上和過程中的需要確立的立法的內(nèi)容、項目及其結(jié)構(gòu)、布局等的變化方面給出基座，并因此才有可能提出具有針對性和操作性的、在現(xiàn)有地方立法規(guī)劃之上的完善建言?？梢姡@種認識秩序有著較強的科學性、合理性、層次性和漸進性。

那么，以怎樣的視角和方法發(fā)掘立法需求?

首先，可以歸納為規(guī)劃支點型、政策轉(zhuǎn)化型、問題導向型、民眾訴求型、實施反饋型、比較移植型等六種類型和途徑的理論描繪和抽象提煉的具體路徑。就其基本著眼點而言，必須注意到不同的立法層級和位階的問題，應當在綜合國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃、國務(wù)院批復、長三角發(fā)展規(guī)劃以及省委省政府有關(guān)決定海洋經(jīng)濟示范區(qū)暨群島新區(qū)建設(shè)的愿景規(guī)劃與政策安排的基礎(chǔ)上，理解闡發(fā)海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容、政策供給和制度安排的架構(gòu)和布局，針對浙江省地方立法的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀特點、立法規(guī)劃進行分析總結(jié)，提出在海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)暨群島新區(qū)建設(shè)的過程中，地方立法與中央立法相比較所承擔的角色和任務(wù)，并因此突出“不抵觸原則”作為地方立法基本原則在“先行先試”及其立法調(diào)整之中的基礎(chǔ)地位，明確立法權(quán)限是否適應以及如何適應海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)所需要的制度、法律的需要。并進一步辨析“較大市的立法權(quán)”與省級人大及常委會的立法權(quán)之間的關(guān)系，特別是分析舟山市“較大市的立法權(quán)”的可能與利弊。明晰地方立法中實施性立法、補充性立法和實驗性立法所應擔當?shù)牟煌δ?，同時注意地方立法供給中的必要限度(比如在組織法律規(guī)范、責任法律規(guī)范等的設(shè)定上的局限)和漸進力度(必須統(tǒng)籌兼顧、突出重點、逐步推展的立法策略)。

其次，在吸納政策科學關(guān)于政策議程等的理論和方法論的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃、政策等作為確定立法項目、內(nèi)容以及因此調(diào)整地方立法結(jié)構(gòu)、數(shù)量和速率，并提高地方立法整體質(zhì)量的“自上而下”的依據(jù)，通過深入分析，提取其中支持和推動“先行先試”的剛性制度內(nèi)容、柔性空間范圍，并由此梳理和比對當前國家立法和地方立法之中可能的空白、沖突、授權(quán)等情形，由此得出在地方立法中《群島新區(qū)條例》以及針對保稅港區(qū)、自由港區(qū)、旅游島區(qū)等的相對綜合性、基礎(chǔ)性的立法項目的可行性論證，并且橫向比較上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)，特別是北京《中關(guān)村科技園區(qū)條例》等的立法內(nèi)容、地位和實效等。與此同時，提出地方立法與“先行先試”相同步的立法理念與精神，以及綜合立法和專項立法相結(jié)合的法律調(diào)整形態(tài)，提出若干重點專項立法的選項。

再次，根本的基礎(chǔ)是進行調(diào)研解析:在海洋經(jīng)濟發(fā)展的起步階段，群島新區(qū)建設(shè)顯然是海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)的主要依托區(qū)域和主體組織結(jié)構(gòu)。因此，舟山(以至于寧波等)海域現(xiàn)有的金融、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、管理、社會、生態(tài)等狀況如何跟進和支撐即將到來的產(chǎn)業(yè)集群、要素集群?建設(shè)投入、治理結(jié)構(gòu)、行政體制、環(huán)境保護等方面的顯在和潛在制約因素有哪些?突出問題癥結(jié)在哪里等，將通過集中訪談、問卷調(diào)查等進行民意匯集、收集分析和診斷研討，并因此“自下而上”地提出在海島開發(fā)保護、海洋綜合執(zhí)法、基礎(chǔ)工程外包、大宗商品交易、物流航運監(jiān)管、社會糾紛解決、群體事件防控等方面的立法供應格局——即在比較突出和可能凸顯的經(jīng)濟、社會、環(huán)境、治理等方面本著經(jīng)濟轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新相銜接的思路，努力將適應經(jīng)濟層面的治理變革、制度創(chuàng)設(shè)進行固化和提升，并因此同樣使之成為在“經(jīng)濟”示范區(qū)的同時的社會管理創(chuàng)新、政府監(jiān)管創(chuàng)新和法律規(guī)范創(chuàng)新的綜合意義的“示范區(qū)”。

最后，開展比較分析同樣是必要的，也是立法移植的思維的直接應用。即以橫向比對的思維，主要開展針對國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略布局和實施中已有四個新區(qū)(浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)和西咸新區(qū))建設(shè)的立法保障與立法規(guī)劃狀況的比較分析，以及與“海上山東”建設(shè)中山東省、青島市兩地地方立法的比較分析，還有山東、廣東和浙江三地的涉海立法的比較分析和更廣泛的視野中對于有關(guān)國家和地區(qū)的海洋立法的比較分析。通過分析，一方面確認地方立法與戰(zhàn)略實施、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之間的實際關(guān)系和實效程度，另一方面通過逐項比較，明確海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)中應當吸納的共性的立法項目、內(nèi)容并且應當進行的立法結(jié)構(gòu)、速率的必要調(diào)整，以及應當把握的特別針對海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)中的特有的立法項目、內(nèi)容——特別是針對群島海域的產(chǎn)業(yè)、監(jiān)管、治理以及環(huán)境資源保護中的應有的法律制度規(guī)定，并在注意汲取其他新區(qū)建設(shè)中的立法進程的經(jīng)驗的同時，有意識地防范立法風險的發(fā)生。

三、群島新區(qū)立法需求的內(nèi)生基礎(chǔ)與研判依據(jù)

以國務(wù)院批復《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》為標志，浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。根據(jù)《規(guī)劃》，浙江把海洋經(jīng)濟作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的突破口，爭取到2015年，浙江的海洋生產(chǎn)總值將突破7200億元。同時，浙江將打造“一核兩翼三圈九區(qū)多島”為空間布局的海洋經(jīng)濟大平臺。其中舟山群島新區(qū)建設(shè)將發(fā)揮“增長極”的重要作用。在今年兩會上，舟山群島新區(qū)正式寫入國家“十二五”規(guī)劃綱要，舟山將要建成我國重要的國際性海上開放門戶、國內(nèi)一流的現(xiàn)代化海洋產(chǎn)業(yè)基地、全國獨特的群島型港口宜居城市;要努力將試驗區(qū)打造成為全省乃至全國重要的海洋開發(fā)、海洋保護、海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略高地和示范基地。因此，舟山群島建設(shè)，既有著作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的帶動作用，又是探索海洋經(jīng)濟的先鋒角色。據(jù)悉，現(xiàn)在按照浙江省委、省政府的有關(guān)部署，浙江省發(fā)展改革委員會正會同舟山市抓緊編制《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。在此批準國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃，其中明確舟山海洋經(jīng)濟綜合試驗區(qū)建設(shè)的重要時刻，需要先期研判在未來這個難得的歷史發(fā)展機遇時期地方法制建設(shè)及其中的法律服務(wù)需求。

為此，我們要思考的是:怎樣通過地方法制建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展，規(guī)范和保障舟山群島新區(qū)建設(shè)的有序和有效展開?怎樣在轉(zhuǎn)型升級中實現(xiàn)海洋經(jīng)濟發(fā)展和地方法制建設(shè)的有機統(tǒng)一?怎樣在打造“海上浙江”的同時，同步推動“法治浙江”建設(shè)?這一發(fā)展規(guī)劃中應該涵蓋和融入哪些地方法制建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，以促使舟山群島新區(qū)建設(shè)即以此為引領(lǐng)的海洋經(jīng)濟發(fā)展乃至于整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的更好開展?毫無疑問，這需要深入到舟山群島新區(qū)建設(shè)自身的政策法律需求及其制度設(shè)計定型的內(nèi)在機理中進行捕捉和把握。

在我國，首先喚醒的是將海洋視為資源的經(jīng)濟意識，而并非國土意識、法律意識;首先采用的是將海洋開發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策的先行權(quán)決策權(quán)進行劃分或者下放的政策調(diào)控手段，而并非法律保障手段和綜合監(jiān)管手段。由此，在我國不論是中央的基礎(chǔ)性立法、專門性立法與綜合性立法，還是地方的自主性立法、補充性立法、實驗性立法都還非常薄弱，這就需要在法律體系的完善和深化的新的歷史階段加以審視，可以預見和必須加強的當是由政策調(diào)整轉(zhuǎn)而由法律調(diào)整，切實加強前瞻性的海洋立法，以實現(xiàn)有序開發(fā)、文明開發(fā)和依法開發(fā)，實現(xiàn)海洋生態(tài)文明、海洋經(jīng)濟繁榮和海洋法制建設(shè)的并舉、并行。

同時，也不妨在我國改革開放以來的梯度式、漸進性、試驗化的特區(qū)立法、國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)立法以至今天的為數(shù)不多的綜合改革試驗區(qū)即“新區(qū)”的立法保障的演進歷程及其實施成效中獲得些許啟示。比如，天津市在濱海新區(qū)建設(shè)中，為了促進天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗得以順利進行，在加強濱海新區(qū)的立法保障方面，當?shù)赝瑯臃浅Ｖ匾?，切實將改革的先行先試和法制的跟進保障統(tǒng)一起來進行統(tǒng)籌和并舉，通過加強地方立法及其實施，鼓勵和規(guī)范改革創(chuàng)新，提高政策實施的穩(wěn)定性和規(guī)范性，樹立改革探索的權(quán)威性和共識性。進一步在立法的國際比較視野中分析，可以說:自覺、清醒并善于運用先期立法的方式和法律實施的手段來規(guī)范海洋開發(fā)的進度與秩序，協(xié)調(diào)海洋開發(fā)中的環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益，突出海洋開發(fā)中的人類利益、公眾利益、國家利益、地方利益和產(chǎn)業(yè)利益之間的法律調(diào)整力度與深度，增強各種涉海保護和開發(fā)利用活動在法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)完善和實行之中的剛性約束、程序規(guī)范、權(quán)責明晰，是包括日本、加拿大等諸多國家的海洋經(jīng)濟強勢發(fā)達和持續(xù)發(fā)展的一個重要經(jīng)驗、基本做法和共同規(guī)律。日本作為一個海島國家，在強烈的國土意識、濃厚的資源意識和精細的開發(fā)意識之下，就海洋立法進行了全方位的努力并且高度重視海洋綜合監(jiān)管執(zhí)法。日本不僅有《海洋基本法》，還先后制定和實施了《海岸法》、《港灣法》等一系列海洋資源保護、生態(tài)養(yǎng)護和海洋產(chǎn)業(yè)的專門法，明確保護、開發(fā)、利用海洋的國家義務(wù)、政府職責、社會參與和產(chǎn)業(yè)主體等的權(quán)利和義務(wù)?！疤貏e是對一些重點港灣和臨海地域，制定專門法律規(guī)范開發(fā)秩序。比如制定《大阪灣臨海地域開發(fā)整治法》，對大阪府、兵庫縣和歌山縣等41個市町地區(qū)的開發(fā)活動進行了規(guī)定”①參見《浙江省政府代表團赴國外考察海島保護利用和海洋經(jīng)濟發(fā)展情況的報告》、《關(guān)于馬來西亞、馬爾代夫和泰國海島開發(fā)的考察報告》、《關(guān)于日本、新加坡海島保護利用和海洋經(jīng)濟發(fā)展情況的考察報告》。。

以上經(jīng)驗和做法表明，面對在舟山群島新區(qū)建設(shè)中的一系列政策實施問題、資源配置問題、利益調(diào)整問題，需要首先切實加強地方立法供給，保障群島新區(qū)建設(shè)的積極穩(wěn)妥開展。其中從針對性和操作性出發(fā)，要重點把握在浙江省地方立法中必須依托和體現(xiàn)的三個基本向度:第一，產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展的立法需求;第二，海洋生態(tài)保護的立法需求;第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的立法需求。所謂產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展的立法需求，就是要在新興海洋產(chǎn)業(yè)的布局與集聚上考察有關(guān)產(chǎn)業(yè)項目審批立項的法律控制與激勵的產(chǎn)業(yè)指導目錄、優(yōu)惠引資措施、投融資和證券化等的政策供應前提下的立法需要及其空間。這是群島新區(qū)建設(shè)中的直接和堅實的立法項目要求，是有關(guān)經(jīng)濟建設(shè)項目所依存的法律建設(shè)項目。但是，適應海洋經(jīng)濟發(fā)展、舟山群島新區(qū)的地方立法并不是單一的局限在這個方面，而是還要注意到，海洋經(jīng)濟開發(fā)，自始至終是建立在海洋海域這個特定場域之上的。因此，這一方面，按照地方立法所遵循的“不抵觸原則”，同時注意到海權(quán)所關(guān)涉的可能的國際法的因素，以及我國已有的海域使用管理法、海島保護法、海洋環(huán)境保護法等的國家立法的制度規(guī)范，要在地方海洋立法的可能領(lǐng)域中針對海洋物權(quán)、海洋生態(tài)等進行制度創(chuàng)設(shè)，進而不僅僅是“經(jīng)濟立法”能夠涵蓋的，而是邁進和延伸到在特定指向上定位于“海洋”的、更加廣泛的立法項目，將極大地推動——并且也是區(qū)別于其他新區(qū)建設(shè)的——海洋立法的探索和嘗試。此外，還要注意到，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的過程、海洋經(jīng)濟壯大的過程，也是、應當是一個社會全面發(fā)展的過程，因此，其中保稅區(qū)特定領(lǐng)域的監(jiān)管制度問題，船舶修造業(yè)、海洋漁業(yè)和海洋制藥產(chǎn)業(yè)等相互之間的沖突問題，海洋漁業(yè)權(quán)益和海洋交通、海洋建設(shè)之間的矛盾問題，旅游國際化的法律問題等都需要在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)給予有力的制度支持和法律規(guī)范。盡管這些屬于政府行政和社會管理領(lǐng)域的問題在其他地方也會出現(xiàn)和存在，但是畢竟有著在舟山群島新區(qū)建設(shè)中的特殊性。這就使得浙江地方立法保障群島新區(qū)建設(shè)的內(nèi)容還會有著政府行政管理體制改革、社會管理與服務(wù)的體制機制創(chuàng)新等方面的要求和內(nèi)容。

經(jīng)濟發(fā)展必然提出其之法律需求，特別是法律服務(wù)的強烈需求，舟山海洋經(jīng)濟綜合開發(fā)試驗區(qū)的總體規(guī)劃依照國家“十二五”規(guī)劃，以及國家對于長三角發(fā)展戰(zhàn)略的批復和浙江省建設(shè)“海上浙江”的決定進行布局，將全面開發(fā)海洋、海島，展示出一個宏偉的經(jīng)濟發(fā)展藍圖。這個規(guī)劃的實施，群島新區(qū)的建設(shè)，也必將是一個在產(chǎn)業(yè)鏈條構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)崛起的過程中不可避免地帶來社會風險、附加社會問題的社會復雜發(fā)展進程，因此，不論是新興產(chǎn)業(yè)的落地、入海所需要一系列資金要素、人力要素等生產(chǎn)要素的聚集融合需要法律規(guī)范的保護和調(diào)整，而且在開發(fā)開放過程中所觸及的一些社會利益關(guān)系的變化、社會糾紛的解決也更加直接的需要法律的接入和法律的服務(wù)。這樣，進一步完全可以說:群島新區(qū)建設(shè)的進程也一定是一個法律需求不斷萌生和得到滿足的過程，是一個法律和政策以及啟發(fā)的非正式制度相伴生和發(fā)揮保障作用的進程。畢竟，法律是調(diào)整社會利益關(guān)系、規(guī)范社會交往行為、疏浚社會利益紛爭的基本途徑和必要手段。所以，既要看到群島新區(qū)建設(shè)中的資金需求、政策需求，也要看到其中的法律需求。法律需求不僅是客觀存在的，而且也是必須積極主動全面加以適應的，否則大建設(shè)、大開發(fā)、大開放的有序化、成效性將受到不應有的削弱。通過法律文件的供給、行政執(zhí)法的實施、司法審判的跟進以及既要突出重點、又要細致入微的法律服務(wù)保障，確立群島新區(qū)建設(shè)作為黨政人大和社會各個方面的高度共識，樹立權(quán)威、凝聚力量、克服障礙、理順程序、有序參與、降低波動和擴散為群體事件的幾率。

因此，在跟進和圍繞舟山群島新區(qū)建設(shè)及其所承載的海洋經(jīng)濟、轉(zhuǎn)型升級的過程中，作為地方法制建設(shè)先期環(huán)節(jié)的地方立法，將是地方經(jīng)濟立法、海洋立法和行政、社會立法等交織在一起的復合形體。這也同樣表明，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、群島新區(qū)建設(shè)的立法需求具有其全局性、復雜性和長期性。好在我們注意到，浙江省地方立法在這一方面長期以來富有創(chuàng)新精神、敢于銳意進取。早在2006年，浙江省政府就頒布了海域使用管理辦法和海域使用金征收管理辦法。2011年省人大常委會的立法工作，列入立法調(diào)研的法規(guī)項目28件。其中有灘涂圍墾管理條例(修改)、錢塘江管理條例(修改)、海域使用管理條例等需要抓緊調(diào)研和起草。甚至個別條件成熟的，在今年當年就可能、可以安排常委會會議審議。浙江省人民政府2011年立法工作計劃中，提出需制定出臺的規(guī)章項目中，就有為加強無居民海島管理，規(guī)范無居民海島開發(fā)利用，保護生態(tài)環(huán)境而制定的《浙江省無居民海島管理辦法》(由省海洋與漁業(yè)局起草)，并著眼立法的預見性和預研的審慎性，需進一步調(diào)研論證，待條件成熟后提出的立法項目中第一類有《浙江省灘涂圍墾管理條例》(修改)(由省水利廳起草)、《浙江省海域使用管理條例》(由省海洋與漁業(yè)局起草)。第二類有在加強環(huán)境保護、推進生態(tài)文明建設(shè)方面需提請省人大常委會審議的地方性法規(guī)項目和需制定出臺的規(guī)章項目(8件)中的規(guī)章項目(4件)，其中有《浙江省海洋生態(tài)損害賠(補)償管理辦法》(由省海洋與漁業(yè)局起草)、《浙江省水生野生動物保護辦法》(由省海洋與漁業(yè)局起草)等。很顯然這些盡管是艱巨的，但卻是必需的，也是鼓舞人心、值得期待的。

四、群島新區(qū)立法需求的權(quán)力前提與內(nèi)容支點

立法權(quán)力是舟山適應和推動群島新區(qū)建設(shè)新形勢的首要法律需求。一個群島新區(qū)的建設(shè)，需要和可以借鑒先進和成熟的經(jīng)驗，不論是國際的經(jīng)驗，還是國內(nèi)其他先行開發(fā)開放的地區(qū)的經(jīng)驗，比如海南國際旅游島建設(shè)、上海浦東新區(qū)建設(shè)和天津濱海新區(qū)建設(shè)等。但是也要看到，畢竟在舟山的海洋經(jīng)濟開發(fā)為主題的建設(shè)之中，還沒有一個完全成熟的先例可以移植和運用。這需要“討要政策”，但是，是不是可以而且必須由一個“政策的受益者”轉(zhuǎn)而成為一個“政策的制定者”?換言之，由一個游戲規(guī)則的實施者轉(zhuǎn)而成為游戲規(guī)則的制定者?這就是一個舟山為了服務(wù)于群島新區(qū)的建設(shè)而對于立法權(quán)的需求的必要性和可能性問題。我國憲法和立法法對于中央地方、國家權(quán)力機關(guān)與國家行政機關(guān)等的立法權(quán)限劃分有著基本明晰的規(guī)定，對于地方而言，獲取立法權(quán)的唯一形式就是列入“較大市”，即因此會享有相對于省會城市、自治區(qū)首府城市、經(jīng)濟特區(qū)城市而言，作為國務(wù)院批準的較大市而享有一定的立法權(quán)，并將其作為法律制度、法律規(guī)范創(chuàng)設(shè)的前提和基礎(chǔ)。

為什么主張作為擔負海洋經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)核心功能的基準區(qū)域的舟山需要享有一定的立法權(quán)?第一，這并不是不可能的，盡管有很大的難度。在國家關(guān)于長三角發(fā)展戰(zhàn)略中有所規(guī)定，有著可能的空間。第二，通過立法權(quán)，可以將制定規(guī)范性文件的權(quán)力提升到創(chuàng)制規(guī)范性法律文件的權(quán)力，所制定的規(guī)范性法律文件具有法律效力，不是具有一般意義的事實效力。通過立法權(quán)，不僅限定在“依據(jù)”原則，而且在“不與憲法和法律相抵觸”的原則之下，這樣就會在調(diào)整對象和調(diào)整范圍上有極大的拓展，就可以將在舟山試行的一些實驗性、創(chuàng)新性的舉措法律化，增強其效力內(nèi)涵和權(quán)威地位，為司法審判所適用，起到對于群島建設(shè)開發(fā)的保駕護航的作用，也是對于其中的決策內(nèi)容通過人大的立法程序中的民主審議等增強其科學性和合法性。通過立法權(quán)，還可以將僅有一般的法律規(guī)定的原則性之后的具體性、操作性作為舟山地方立法的重點，將改革方案及時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，細化和深化有關(guān)法律規(guī)定，為全國海洋經(jīng)濟開發(fā)中的法律規(guī)制進行經(jīng)驗的累積和制度的探索。比如:無居民海島權(quán)屬及其開發(fā)中的海洋環(huán)境保護之間的關(guān)系、全島旅游開發(fā)項目與公益強制要求之間的關(guān)系、地上附著物建筑物權(quán)屬的問題。比如海洋水下文物發(fā)掘與保護、海洋文化申報非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等問題。再比如海洋化工、制藥等，與其他海洋產(chǎn)業(yè)之間的沖突問題，海洋綜合開發(fā)中的產(chǎn)業(yè)交錯與此消彼長的關(guān)系問題——海洋漁業(yè)和海洋交通等的產(chǎn)業(yè)化、社會化、法律化的問題，以及在舟山所處的東海開發(fā)中涉及國家主權(quán)、國防領(lǐng)域并有可能產(chǎn)生一定的國際影響的問題等。因此，享有和行使一定的立法權(quán)，能夠彌補在國家立法、省立法之下的空白，增強舟山海島新區(qū)建設(shè)的法律制度供應的及時性和有效性。當然，即便沒有自身的地方較大市的立法權(quán)，也可以通過省人大綜合形式的《舟山群島新區(qū)建設(shè)條例》等地方性法規(guī)賦予必要的法律化政策措施，以彌補政策形態(tài)的局限性?？赡芟碛泻托惺挂欢ǖ牡胤叫苑ㄒ?guī)的立法權(quán)以及與之相結(jié)合的地方政府享有政府規(guī)章制定權(quán)的容量和功能還沒有得到很多人的充分理解。當然這是具有極大難度的。

舟山群島新區(qū)建設(shè)中行政執(zhí)法體制機制的變革與發(fā)展中蘊含的法律需求。群島新區(qū)建設(shè)的直接推動者，毫無疑問是舟山各級政府及其行政執(zhí)法機關(guān)。一個結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度、廉潔高效、相互配合的行政執(zhí)法和政府治理的體制機制將是不可或缺的。其中，既有常規(guī)化的政府行政部門自身在行政職能履行中進行成本控制、程序再造和效能提高的創(chuàng)新和探索，比如非政府組織如何進行孵化和培育，促使其承接在社會管理創(chuàng)新中政府轉(zhuǎn)移或間接支持的公共治理職能，帶來在行政主體、非政府組織和行政相對人、利害關(guān)系人等多方的行政關(guān)系和行政法律關(guān)系的調(diào)適問題。同時又將特別有著:第一，新型行政執(zhí)法機關(guān)的設(shè)立與運行的加入，因為其畢竟立足與諸多新型的產(chǎn)業(yè)集群項目的開發(fā)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條的形成和有關(guān)社會公共事務(wù)的需要，比如保稅港區(qū)的設(shè)立就需要海關(guān)監(jiān)管及其他規(guī)制部門在舟山的設(shè)立。這些新型行政主體的行政管理和執(zhí)法中必將有著不同于現(xiàn)有舟山行政執(zhí)法中存在的一系列法律問題需要加以面對和處理。第二，適應群島新區(qū)建設(shè)的效能要求和經(jīng)濟社會環(huán)境人口資源等協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，舟山行政執(zhí)法綜合體制的繼續(xù)改革的必要性和可能性更加突出，這就在整個行政體制中的內(nèi)部執(zhí)行力保障和協(xié)調(diào)性強化上更加重視法律手段的運用、監(jiān)督權(quán)力的作用，畢竟群島新區(qū)的建設(shè)和設(shè)置似乎是不可以再繼續(xù)沿襲已有的行政管理模式及其積弊的，那么這個群島新區(qū)在政府行政中就依次呈現(xiàn)出一系列的的實驗性和新穎性?這就同樣需要法律的思維、法律的意識和法律的手段的運用。在對待保障建立在新的產(chǎn)業(yè)和流通環(huán)節(jié)——物流、交易等的社會經(jīng)濟生活領(lǐng)域之上的政府行政的新職權(quán)、新行為、新流程中，進行怎樣的法律解讀、法律規(guī)制，顯然不同于現(xiàn)有的面向工商、稅務(wù)等行政主體的法律服務(wù)。其中行政糾紛的調(diào)處、行政復議中的審查、行政訴訟的審理以及行政規(guī)范性文件的制定、清理等都需要法律的審視。比如在行政許可法、行政處罰法中對于行政執(zhí)法權(quán)的綜合行使有所規(guī)定，有利于繼續(xù)開展相對高效的相對集中行使行政管理權(quán)限的嘗試以及行政服務(wù)中心的進一步建設(shè)。

群島新區(qū)建設(shè)開發(fā)過程中可能誘發(fā)或連帶發(fā)生的矛盾糾紛及其法律解決對于司法保障和法律服務(wù)的需要將是空前的。服務(wù)于群島新區(qū)建設(shè)，必須進一步構(gòu)建和完善全程化、無縫隙的法律服務(wù)格局，在其覆蓋廣度、介入深度和專業(yè)程度上都將有一個極大的改觀和轉(zhuǎn)變。諸多開發(fā)區(qū)建設(shè)的已有實踐表明:產(chǎn)業(yè)大開發(fā)引發(fā)一系列經(jīng)濟社會資源的流動和集聚，也不可避免地帶來經(jīng)濟社會矛盾的萌發(fā)擴展和播散。比如:新興經(jīng)濟糾紛在新引入的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和經(jīng)濟環(huán)節(jié)的發(fā)生及其挑戰(zhàn)，比如海洋環(huán)境資源的脆弱性和不可逆性對于海洋產(chǎn)業(yè)鏈條及其技術(shù)的先進性的要求較高，海洋環(huán)境生態(tài)公害的危及范圍將是不可控的，甚至這次日本地震引發(fā)的“復合式災害”對于海洋開發(fā)所提出的法律防范的復雜程度是前所未有的。再比如重大產(chǎn)業(yè)項目中的融投資問題、勞資關(guān)系協(xié)調(diào)問題，都給多元化糾紛解決機制的健全、司法審判能力和執(zhí)行能力、法律服務(wù)能力的提升提出了挑戰(zhàn)，都是在地方法制建設(shè)中需要更加重視、形成合力的迫切而且關(guān)乎全局的問題。第一，法律服務(wù)領(lǐng)域似乎應該首先將以往主要面向經(jīng)濟領(lǐng)域向著社會領(lǐng)域、行政領(lǐng)域、文化領(lǐng)域進行拓展，不僅注意到新興產(chǎn)業(yè)的法律問題，還要注意到這樣的經(jīng)濟社會發(fā)展階段衍生的社會問題及其法律反應和法律解決。第二，將法律服務(wù)由事后糾紛解決為主向著政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)乃至于基層群眾自治組織如村委會和集體經(jīng)濟組織的決策方案論證、利益攸關(guān)方的規(guī)范有序參與和合理訴求表達、程序化民主化議事活動等的事前、事中行為階段進行上溯。第三，即便是在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的法律服務(wù)上，也要不僅從一個項目落地的線性化思維進行分析和著眼，而是要輻射和擴散方式地分析和把握其中的延伸化的“上下左右”的資本化、證券化、土地股權(quán)化等所觸及的利益矛盾可能受到誘發(fā)的環(huán)節(jié)和部位進行診斷。第四，是不是還需要看到:資金流、物資流之上，畢竟是人才流，而人的問題毫無疑問是法律問題，人才勞動力的流動的法律問題、人際交往的社會層面的法律問題就又會使得以往的法律服務(wù)要面對新情形，比如其中國際化程度不斷提高的俄旅游業(yè)所帶來的外國人、無國籍人的出入境、檢驗檢疫、流行病防控，甚至婚姻財產(chǎn)等問題。

畢竟，開發(fā)開放，具有社會試驗的成分、性質(zhì)和特征。社會試驗，固然應該、可以而且可能汲取和借鑒其他先行試驗地區(qū)的有益經(jīng)驗和成功做法，但是在舟山這片熱土上的群島新區(qū)開發(fā)建設(shè)，前無古人，今無摹本，一定是一個在理論論證、樣本參照和域外借鑒的基礎(chǔ)上通過大膽設(shè)想，描繪目標愿景、進行科學論證、逐一局部檢驗的過程，即便是這樣，其中的制度雛形和政策創(chuàng)想以及制度的兼容性、系統(tǒng)性、操作性甚至制度的一定程度的科學性由于任何人的認識和科學水平都是有局限的，因此都是值得質(zhì)疑、甚至是錯的，至少是不定形的，還需要進行磨合和再調(diào)整的。所以，開發(fā)、轉(zhuǎn)型的過程是一個制度化的積淀和成熟過程。這就需要對于制度規(guī)范作為權(quán)利義務(wù)和責任的規(guī)范形式，對于社會利益資源的配置和流轉(zhuǎn)的內(nèi)容和程序進行分解和設(shè)計的意義和功能有著清醒的認識和深刻的理解。所以，上述在海洋綜合開發(fā)管理、政府海洋執(zhí)法監(jiān)管、海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策實施和涉海糾紛解決機制等方面的法律需求之中觸及既定法律規(guī)范之所不及者，并且按照《立法法》規(guī)定的地方立法權(quán)限范圍，可以遵循“不抵觸原則”加以探索和率先調(diào)整的，應該、也必然需要相應的轉(zhuǎn)化為一定的立法項目的訴求或吁求。

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