霍雅琴

摘要：陜甘寧邊區(qū)為解決抗戰(zhàn)時(shí)期特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、民族等問題，先后設(shè)立了直轄市、民族自治區(qū)、墾區(qū)和鹽業(yè)中心區(qū)等類型的特殊性地方政府。邊區(qū)在行政區(qū)劃方面進(jìn)行的創(chuàng)新和實(shí)踐，不僅極大地豐富了區(qū)劃類型，也較好地解決了邊區(qū)當(dāng)時(shí)面臨的實(shí)際問題和困難，為建國后特殊性地方政府的設(shè)立積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：陜甘寧邊區(qū)；行政區(qū)劃；特殊性地方政府

中圖分類號：A8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-2731(2011)02-0134-07

地方政府是各國政府體系的重要組成部分，直接關(guān)系著國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定以及民主制度的有效運(yùn)行。地方政府可分為一般和特殊兩種類型。特殊性地方政府除滿足一般的治理要求外，還具有滿足特定需要的功能。其大體又可以分為兩大類：一是基于政治上的需要而設(shè)置的，如直轄市、民族自治區(qū)及特區(qū)等。一是基于行政管理的需要而設(shè)置的，如城鎮(zhèn)型地方政府、墾區(qū)和礦區(qū)等。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期陜甘寧邊區(qū)作為中華民國內(nèi)由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)特區(qū)，在地方政府層級上普遍實(shí)行“邊區(qū)一(分區(qū))一縣一(區(qū))一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級兩輔模式。同時(shí)，為了滿足民族團(tuán)結(jié)的政治要求，克服極端的經(jīng)濟(jì)困難，解決難民安置等問題，邊區(qū)又開創(chuàng)性的設(shè)立了多種類型的地方政府。單就種類而言，已經(jīng)覆蓋了現(xiàn)代意義行政區(qū)劃的基本類型。陜甘寧邊區(qū)時(shí)期作為新中國特殊性地方政府的初創(chuàng)階段，其設(shè)立目標(biāo)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式、實(shí)施效果等多個(gè)方面都有著獨(dú)特的研究價(jià)值。

一、“邊區(qū)首府”——延安市

陜甘寧邊區(qū)位于陜西、甘肅、寧夏三省接壤處，地處黃土高原。邊區(qū)轄區(qū)內(nèi)主要以農(nóng)村為主體，整體工商業(yè)發(fā)展程度較低，人口集中度不高，公共設(shè)施極不完善，是當(dāng)時(shí)中國最貧瘠的地區(qū)之一。

1937年1月13日，中共中央從保安(今志丹縣)遷駐膚施縣(今延安)。從此延安作為中共中央、邊區(qū)政府和八路軍總部所在地，成為中國人民解放斗爭的總后方和對外宣傳的窗口，具有了“邊區(qū)首府”的特別政治意義。同年1月，邊區(qū)以原膚施縣城區(qū)及其近郊設(shè)立延安市，東區(qū)轄3個(gè)鄉(xiāng)，南區(qū)轄4個(gè)鄉(xiāng)，西北區(qū)轄6個(gè)鄉(xiāng)。同年10月，按照陜甘寧邊區(qū)政府命令：“任命馬南風(fēng)同志為延安市市長，劉護(hù)貧同志為延安市公安局局長”，市政、公安、防空、消防、衛(wèi)生、建設(shè)等職能機(jī)構(gòu)相繼成立。此時(shí)延安市相當(dāng)于縣一級區(qū)劃，直屬邊區(qū)政府管轄。市政府內(nèi)設(shè)五科：一科主管民政、人事、土地、婚姻、民事，二科主管財(cái)稅，三科主管文教衛(wèi)生，四科主管生產(chǎn)建設(shè)，五科主管糧食。還設(shè)公安局主管治安，供給科經(jīng)營工商業(yè)，裁判處，秘書處。1938年7月增設(shè)地方法院(撤銷裁判委員會)，受陜甘寧邊區(qū)高等法院和市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。隨著整個(gè)市政機(jī)構(gòu)逐漸趨于健全，延安市發(fā)生了翻天覆地的變化，文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、新聞出版業(yè)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)上呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)，成為帶動周邊地區(qū)發(fā)展的重要力量。

“市”的產(chǎn)生和發(fā)展是社會經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的重要標(biāo)志。1938年8月邊區(qū)政府在延安西川口創(chuàng)辦了難民紡織廠，生產(chǎn)布匹和毛氈。1943年，中央軍委機(jī)關(guān)在延安創(chuàng)辦利民毛紡廠，生產(chǎn)毛毯、粗呢等；1937年起，邊區(qū)大力發(fā)展煤炭業(yè)，公私合營小煤礦、私人煤窯迅速發(fā)展。1939年，“邊區(qū)到處有煤，人民自由開采，僅延安有煤礦八處，一月能出一百余萬斤”，基本保證了軍民日常生活及生產(chǎn)所需的燃料。除了直接利用邊區(qū)自然資源辦工礦企業(yè)外，延安還先后創(chuàng)辦了一批深加工的醫(yī)藥化工企業(yè)。1937年后，延安建立八路軍化學(xué)制藥廠和延安光華制藥廠，生產(chǎn)100余種中成藥、西藥和衛(wèi)生材料，結(jié)束了陜北地區(qū)在20世紀(jì)30年代前無醫(yī)藥生產(chǎn)廠家的局面。1938年2月，愛國人士沈鴻創(chuàng)辦了陜甘寧邊區(qū)機(jī)器廠，制造油墨機(jī)、造紙機(jī)和兵器等設(shè)備。1942年，中共中央機(jī)關(guān)創(chuàng)辦新華陶瓷廠，生產(chǎn)缸、盆等民用品。1944年，延安新華化學(xué)廠成立，有職工80余人，年產(chǎn)肥皂62萬余條。自延安市成立以來，在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下，在工業(yè)發(fā)展方面依據(jù)實(shí)際需求和地區(qū)特點(diǎn)，先后建成了紡織廠、煤礦、日用化工、醫(yī)藥廠和軍工廠等，有力地促進(jìn)了延安經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

在教育培訓(xùn)方面，延安作為革命圣地吸引了為尋求真理而來的大批有為青年，并以此為主體創(chuàng)辦了眾多學(xué)校。其中有：中央黨校、中國女子大學(xué)、陜北公學(xué)、毛澤東青年干部學(xué)校、行政學(xué)院、民族學(xué)院、自然科學(xué)院、新文字干部學(xué)校、延安大學(xué)、日本工農(nóng)學(xué)校、馬克思列寧主義學(xué)院、延安外國語學(xué)院、中國人民抗日軍政大學(xué)、中國醫(yī)科大學(xué)等，為邊區(qū)培養(yǎng)了大量干部和人才。正如美國記者埃德加·斯諾曾經(jīng)就延安市的教育發(fā)展說過，“延安這個(gè)小城，六年前多數(shù)中國人都沒有聽說過，現(xiàn)在成了全國最大教育中心之一”。

在文化生活方面，邊區(qū)先后組建了延安平劇院、中央魔術(shù)團(tuán)、青年藝術(shù)劇團(tuán)、魯迅實(shí)驗(yàn)劇團(tuán)、中央管弦樂團(tuán)、戰(zhàn)斗劇團(tuán)等藝術(shù)團(tuán)體。在延安修建了市場溝大眾劇場、黨校大禮堂、八路軍大禮堂、邊區(qū)政府大禮堂、中央大禮堂、軍委禮堂等集體活動場所，豐富了延安人民的精神文化生活。

延安市的設(shè)立極大地促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)過十余年的建設(shè)和發(fā)展，延安市從1937年只有3000多人的落后小城一躍成為經(jīng)濟(jì)、文化繁榮的革命圣地。在這里經(jīng)歷了抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭、大生產(chǎn)和整風(fēng)運(yùn)動等一系列影響和改變中國歷史進(jìn)程的重大事件，特別是老一輩革命家培育的實(shí)事求是、自力更生、艱苦奮斗、全心全意為人民服務(wù)的延安精神，是中華民族的寶貴精神財(cái)富。隨著1948年3月23日中共中央東渡黃河，前往華北地區(qū)西柏坡村。1949年3月，陜甘寧邊區(qū)政府決定將延安市并入延安縣，延安市圓滿地完成了作為邊區(qū)首府的特殊使命，在中華民族歷史上留下了光輝的一頁。

二、“民族自治”——少數(shù)民族聚居區(qū)

陜甘寧邊區(qū)北與蒙古民族所在地相連，西與甘肅、寧夏回族居住地接壤，自古就是游牧民族與漢族交流、融合區(qū)域，并且少數(shù)民族在邊區(qū)的分布具有明顯的“大分散、小聚居”的特征?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，在日本帝國主義大肆分裂回族、蒙古族，企圖分化中國抗戰(zhàn)力量的嚴(yán)重形勢下，執(zhí)行正確的民族宗教政策，對團(tuán)結(jié)西北地區(qū)少數(shù)民族群眾共同抗日有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。1938年10月中共中央擴(kuò)大的六屆六中全會和1940年中央書記處批準(zhǔn)發(fā)表《關(guān)于回回民族問題的提綱》《關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題提綱》，成為指導(dǎo)我黨民族工作的綱領(lǐng)性文件。特別是1941年5月，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中明確規(guī)定：“依據(jù)民族平等原則，實(shí)行蒙、回民族與漢族在政治經(jīng)濟(jì)文化上的平等權(quán)利，建立蒙、回民族的自治區(qū)。尊重蒙、回宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣”，為民族自治性地方行政區(qū)的設(shè)立指明了方向。

1942年5月，邊區(qū)“劃定邊縣的第四、五區(qū)和城關(guān)鎮(zhèn)的兩個(gè)村為回民自治鄉(xiāng)，劃曲子縣三岔鎮(zhèn)、鹽池縣的回六莊、新正縣的一、九區(qū)為回民自治區(qū)?！倍螅衷谌叿謪^(qū)伊克昭盟設(shè)置了城

川蒙民自治區(qū)，并在關(guān)中分區(qū)回民聚居區(qū)域設(shè)立了若干回民自治區(qū)和自治鄉(xiāng)。邊區(qū)政府的一切工作如政權(quán)建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、文化教育等均通過自治政府執(zhí)行。加強(qiáng)了各方面的團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)了各民族在政治上一律平等。

盡管抗戰(zhàn)時(shí)期陜甘寧邊區(qū)的民族自治區(qū)政策并沒有一套專門、系統(tǒng)的制度，但各民族自治區(qū)能在實(shí)際工作中通過各種方式落實(shí)邊區(qū)的民族政策，取得了較好的成果。在政治權(quán)利的保障方面，依據(jù)1939年1月陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》和1941年11月，邊區(qū)第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》，規(guī)定少數(shù)民族可以單獨(dú)進(jìn)行選舉，設(shè)立少數(shù)民族選舉委員會。少數(shù)民族享有自治權(quán)，選舉自己的縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長，管理自治區(qū)政府。以定邊縣為例，1942年成立回民自治區(qū)，由回民自己民主選舉區(qū)、鄉(xiāng)、村干部，回民楊彪、金鳳麟、馬相德、金鳳平先后擔(dān)任鄉(xiāng)長，金三壽擔(dān)任縣政府委員。

在經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，邊區(qū)政府大力幫助少數(shù)民族同胞發(fā)展生產(chǎn)，提高他們的生活水平。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，關(guān)中撥給回民耕地4006畝，荒地11135畝；鹽池縣城區(qū)撥給回民住宅地基300畝；環(huán)縣撥給9戶回民耕地400畝、窯洞5孔。對居住在邊區(qū)的3戶蒙民，因不慣農(nóng)耕，政府貸款1萬元，幫助販賣牛馬謀生，皆達(dá)溫飽。對城川15戶蒙民，政府撥公鹽200馱(每馱165斤)給予救濟(jì)。

在文化權(quán)利方面，邊區(qū)政府幫助少數(shù)民族發(fā)展文化教育事業(yè)，使他們的言語、文字、風(fēng)俗、習(xí)慣和宗教信仰得到尊重。1941年9月邊區(qū)正式成立民族學(xué)院。學(xué)生來自蒙、回、藏、苗、夷、彝、滿、漢等各民族青年300余人，蒙古族學(xué)生占40％，回族學(xué)生占20％，其中女生32人。1944年7月，成立三邊公學(xué)，該校是蒙、回、藏、苗、夷各民族的聯(lián)合學(xué)校，設(shè)中學(xué)部、地干班、研究班，學(xué)生300余人。1938年至1945年，邊區(qū)先后開辦8所伊斯蘭小學(xué)。1941年10月設(shè)立定邊伊斯蘭公學(xué)，該校附設(shè)夜校和識字班，進(jìn)行社會教育。在巴勒葛素、哈拉西里及內(nèi)蒙古城川蒙古族聚居區(qū)，開辦3所蒙古小學(xué)，課本均采用蒙古文字。邊區(qū)通過開辦各級各類少數(shù)民族學(xué)校，培養(yǎng)了近千名少數(shù)民族青少年。進(jìn)入解放戰(zhàn)爭時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)的民族自治政策以日臻成熟。1947年5月1日，根據(jù)內(nèi)蒙古當(dāng)時(shí)的情況，參照陜甘寧邊區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立了內(nèi)蒙古自治區(qū)，實(shí)行內(nèi)蒙古民族的區(qū)域性自治，頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)施政綱領(lǐng)》，成為新中國第一個(gè)省級大規(guī)模實(shí)踐民族區(qū)域自治的典型范例。

這些少數(shù)民族政權(quán)的建立，使當(dāng)?shù)鼗孛擅褡迦嗣癯醪綄?shí)現(xiàn)了當(dāng)家作主，使其在政治上、經(jīng)濟(jì)上、文化上獲得解放和發(fā)展，極大地激發(fā)了他們的抗日熱情。邊區(qū)模范地執(zhí)行了中國共產(chǎn)黨的民族政策，成為民族解放的燈塔。邊區(qū)民族自治區(qū)的建立是對我國民族區(qū)域自治制度的有益嘗試，并為新中國民族區(qū)域自治區(qū)的建立積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、“難民安置”——移民墾區(qū)

隨著抗戰(zhàn)的全面爆發(fā)，淪陷區(qū)和交戰(zhàn)區(qū)的不斷擴(kuò)大，大批難民為逃避戰(zhàn)火、災(zāi)荒和敵偽的壓榨，從河南、甘肅、寧夏、河北、陜西等敵占區(qū)和國統(tǒng)區(qū)源源不斷地涌向邊區(qū)。1939年1月邊區(qū)政府對邊區(qū)第一屆參議會作的工作報(bào)告中指出：“邊區(qū)鄰近戰(zhàn)區(qū)，從山西、綏遠(yuǎn)以及冀、晉、豫各省流入邊區(qū)之難民，前后為數(shù)在3萬以上。另外邊區(qū)四周的抗日軍人家屬，因在各地不能得到救濟(jì)優(yōu)待而逃入邊區(qū)的亦復(fù)不少。例如，從綏德、米脂、清澗等地逃入延安的，至今尚有300余人，在延長者440人，在延川者1082人，在安定者716戶人口約3000左右，其他如關(guān)中、靖邊、慶環(huán)各地方都有”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，八年間，涌入陜甘寧邊區(qū)難民人數(shù)約26萬人。

隨著移民、難民的增多，至1940年邊區(qū)開始改變安置移民的方法。將起初只是當(dāng)作社會救濟(jì)事業(yè)看待的安置移民工作從自發(fā)狀態(tài)進(jìn)入到有計(jì)劃、有準(zhǔn)備、有組織的規(guī)范化階段。按照移民、難民比較集中的新寧、赤水、淳耀、同宜耀四縣的統(tǒng)計(jì)，移民、難民中手工業(yè)者占5％、商人占1％、士兵學(xué)生占0.4％，其余93.6％的均為農(nóng)民。邊區(qū)結(jié)合“除綏德分區(qū)外，邊區(qū)其他四分區(qū)的人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國”的實(shí)際情況，把安置移民和開放發(fā)邊區(qū)有機(jī)地結(jié)合起來，把獎勵(lì)移民墾荒生產(chǎn)與邊區(qū)大生產(chǎn)運(yùn)動結(jié)合起來，移民政策被放到了戰(zhàn)略高度。

在政策指導(dǎo)和制度保障方面，邊區(qū)制定出一系列優(yōu)待難民和鼓勵(lì)移民的辦法，1940年3月1日邊區(qū)頒布了《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待外來難民和貧民的決定》，1941年4月10日頒布的《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民辦法》，1942年4月5日頒布的《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民實(shí)施辦法補(bǔ)充要項(xiàng)》，1943年3月1日頒布《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民難民墾荒條例》等，為移民墾區(qū)的設(shè)立提供了制度保證。

實(shí)際管理層面，邊區(qū)政府專門成立了“移墾委員會”，專管移民墾荒、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一切事宜，并調(diào)查各地的土地人口和勞動力狀況，籌措經(jīng)費(fèi)，維持墾區(qū)社會治安，保證移民、難民安居樂業(yè)。1942年2月6日，邊區(qū)政府在荒地較多的地區(qū)設(shè)立移民區(qū)，劃定延安、甘泉、華池、志丹、靖邊、富縣、曲子等縣為墾區(qū)，在綏德、隴東、關(guān)中三個(gè)分區(qū)的專員公署和安定、靖邊、富縣等縣政府內(nèi)設(shè)移民站，并在移民、難民集中的地方建立移民鄉(xiāng)、移民村。

移民開墾區(qū)成立后，主要任務(wù)是宣傳邊區(qū)的移民政策，安置住所，分配土地，發(fā)放農(nóng)貸，提供農(nóng)具，組織難民開荒種田，開展生產(chǎn)自救，解決吃飯問題。移民區(qū)政府發(fā)動老戶調(diào)劑熟地、窯洞、糧食、種子和耕具，幫助難民；嚴(yán)禁老戶欺壓難民等，保護(hù)移民、難民的權(quán)益。通過這些方式，移民安置工作取得了顯著的成效，不僅保障了移民的基本生活需求，而且也為邊區(qū)提供了大量勞動力，使邊區(qū)耕地劇增，糧食產(chǎn)量大大提高，有力的支援了全國抗戰(zhàn)的順利進(jìn)行。據(jù)非正式統(tǒng)計(jì)，1937年至1942年，“五年來邊區(qū)共擴(kuò)大了兩百四十多萬畝耕地，其中有兩百萬畝是靠移、難民的力量開荒增加的”。

移民開墾區(qū)的設(shè)置不僅有效的解決了移難民的安置、生活、生產(chǎn)問題，推動了邊區(qū)工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，促進(jìn)了邊區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，增強(qiáng)了抗戰(zhàn)的力量；而且，基層政府通過大量而細(xì)致的宣傳、動員工作，使得移難民政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利得到保障，提高了共產(chǎn)黨、八路軍的威信。

四、“軍隊(duì)屯田”——南泥灣墾區(qū)

由于日本帝國主義野蠻侵略，國民黨頑固派的包圍封鎖，以及連年自然災(zāi)害的襲擊，1941年各抗日根據(jù)地遇到嚴(yán)重財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難。1941年3月12日，為了戰(zhàn)勝困難，堅(jiān)持抗戰(zhàn)，八路軍120師359旅響應(yīng)毛澤東、朱德提出“屯田政策”的口號，把主力開進(jìn)延安城東南45公里處的南泥灣，開展大生產(chǎn)運(yùn)動。1941年3月到1942年春，359旅部隊(duì)分四批進(jìn)入南泥灣，其中包括717團(tuán)、718團(tuán)、719團(tuán)、補(bǔ)充團(tuán)、特務(wù)團(tuán)、旅直屬團(tuán)。1944年5月邊區(qū)政府將南泥灣、金盆灣、南蟠龍和清泉鎮(zhèn)一帶，從延安縣

和甘泉縣劃出，組成南泥灣墾區(qū)，專門用于三五九旅屯田墾荒生產(chǎn)之用。

墾區(qū)采取軍隊(duì)管理方式，初期由地方政府協(xié)助，1941年1月至1944年11月，359旅克服了種種困難，開荒種地，共墾種土地36.1萬畝，其中稻田2000畝，收細(xì)糧共計(jì)54278石。自己動手蓋房667間，挖窯洞1264孔，建禮堂3座，購置、自造農(nóng)具萬余件。同時(shí)，發(fā)展織布機(jī)66架，職工250人，每月可出寬臺布1000多匹，毛巾500打，毛氈百余條。不僅解決了自己的全部吃飯、穿衣問題，還節(jié)約了大量的經(jīng)費(fèi)，上繳公糧500萬公斤。359旅在以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的同時(shí)，還大力發(fā)展了工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和商業(yè)。另外，還興辦了被服廠、修械廠、2個(gè)紙廠、4個(gè)木工廠、3個(gè)軍鞋廠、2個(gè)油坊、1個(gè)肥皂廠、3個(gè)鐵廠、8所粉坊、6所豆腐坊、磨坊，開辦鹽井7個(gè)、煤窯2個(gè)。運(yùn)輸隊(duì)有牲口800匹，運(yùn)輸員400名，設(shè)立68個(gè)騾馬店，溝通了邊區(qū)各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)輸。通過光華商店進(jìn)行的商貿(mào)活動，四年獲得利潤21240萬元(邊幣)。

另外，359旅在生產(chǎn)的同時(shí)，也充分利用時(shí)機(jī)進(jìn)行部隊(duì)整訓(xùn)。依靠南泥灣部隊(duì)自建的營舍和自我供給、集中守備的環(huán)境，該旅制定軍事教育計(jì)劃，進(jìn)行軍事學(xué)術(shù)科目的教授與操練，練習(xí)投彈及射擊，進(jìn)行特種部隊(duì)通訊、偵察、炮工等教育。并進(jìn)行干部、戰(zhàn)士整風(fēng)學(xué)習(xí)，提高文化水平，該旅的戰(zhàn)斗力和文化政治軍事的素養(yǎng)都更為提高。

1944年11月至1945年6月期間，為應(yīng)對侵華日軍的新攻勢，中共中央從陜甘寧邊區(qū)抽調(diào)359旅大部南下。1945年8月，為配合蘇軍作戰(zhàn)，毛澤東號召全國人民舉行反攻，359旅余部開赴東北。隨著軍隊(duì)的調(diào)動，南泥灣墾區(qū)從軍墾農(nóng)場逐漸向移民農(nóng)場轉(zhuǎn)變。1946年5月，邊區(qū)政府決定撤銷原南泥灣墾區(qū)區(qū)級建制，批準(zhǔn)將延安縣的金盆區(qū)和固臨縣的臨鎮(zhèn)區(qū)劃入南泥灣墾區(qū)，成立等于縣一級的區(qū)政府。1948年7月，陜甘寧邊區(qū)政府決定將南泥灣墾區(qū)和固臨縣合并為臨鎮(zhèn)縣，成為一般縣級地方政府。

南泥灣軍隊(duì)墾區(qū)在抗戰(zhàn)最困難的時(shí)期，借鑒歷史上軍隊(duì)屯田的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮了勞動力最為強(qiáng)壯、組織紀(jì)律最嚴(yán)密的軍隊(duì)的作用，不僅達(dá)到了軍隊(duì)生產(chǎn)自救，減輕邊區(qū)人民負(fù)擔(dān)的目的。而且將軍隊(duì)駐防與發(fā)展生產(chǎn)結(jié)合起來，密切了軍民關(guān)系，有力推動了地方建設(shè)，這種軍墾模式成為建國后許多邊疆墾區(qū)的雛形。

五、“經(jīng)濟(jì)支柱”——鹽業(yè)中心區(qū)

陜北產(chǎn)鹽，歷史悠久。據(jù)史志記載，定邊縣漢代已開始生產(chǎn)食鹽。1936年夏，定邊、鹽池兩縣先后由紅軍解放，鹽務(wù)歸蘇區(qū)。1940年前，鹽業(yè)的基本政策都是自由開采、自由買賣，邊區(qū)地方稅務(wù)局只負(fù)責(zé)征收鹽稅。

1940年，由于山西潞鹽產(chǎn)地被日寇占領(lǐng)、淮鹽因隴海鐵路被切斷，來路斷絕，河南、陜西廣大地區(qū)發(fā)生鹽荒。為了解決邊區(qū)內(nèi)外廣大軍民吃鹽困難和增加邊區(qū)財(cái)政收入，中共中央和邊區(qū)政府決定利用三邊地區(qū)盛產(chǎn)食鹽的條件，大力發(fā)展鹽業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易。1940年6月，邊區(qū)設(shè)立三邊鹽務(wù)局，鹽務(wù)局由軍委后勤部主管。1941年“皖南事變”之后，國民黨政府停發(fā)八路軍軍餉，使邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)處于極端困難境地。為進(jìn)一步加強(qiáng)鹽業(yè)的管理，邊區(qū)對鹽務(wù)機(jī)構(gòu)和管理進(jìn)行調(diào)整。1941年8月，邊區(qū)政府主席林伯渠任命張道吾為三邊鹽務(wù)局局長，趙云駛為副局長。同時(shí)，邊區(qū)政府決定：將茍池、花馬池、濫泥池劃為鹽業(yè)中心，中心區(qū)直屬三邊分區(qū)專署。1942年1月鹽務(wù)主管權(quán)由中央軍委后勤部收歸邊區(qū)政府財(cái)政廳。鹽務(wù)局歸財(cái)政廳直轄，鹽稅征收和鹽務(wù)緝私都由鹽務(wù)局單獨(dú)負(fù)責(zé)，不與稅局、稅警混合。鹽務(wù)局是邊區(qū)鹽業(yè)生產(chǎn)的最高管理機(jī)構(gòu)，鹽池及鹽田均歸其管理。同時(shí)，鹽務(wù)局代管鹽民區(qū)，負(fù)責(zé)鹽業(yè)組織和生產(chǎn)管理。

1943年1月，為便于領(lǐng)導(dǎo)，將鹽務(wù)機(jī)構(gòu)、地方行政機(jī)構(gòu)合并。三邊鹽務(wù)局改設(shè)為鹽務(wù)總局，在花馬池、茍池、濫泥池三個(gè)鹽池分別設(shè)了分局。鹽務(wù)局長張道吾兼任鹽業(yè)中心區(qū)區(qū)長和區(qū)委書記，各分局長兼任各鄉(xiāng)鄉(xiāng)長和支書。這樣一個(gè)以鹽業(yè)管理為中心的行政區(qū)正式形成。

自1942年，鹽務(wù)局歸邊區(qū)財(cái)政廳管轄后，先后在鹽務(wù)措施法規(guī)方面、頒布了一整套管理措施和辦法，并在實(shí)踐中不斷完善修正。如：《鹽務(wù)管理辦法》《鹽場管理暫行辦法》《鹽質(zhì)檢定辦法》《管理鹽本辦法》《關(guān)于偷漏鹽稅處罰、減罰、免罰暫行辦法》《鹽務(wù)局緝私暫行條例》《緝私獎懲條例》等等，這些規(guī)章制度得到了較好的貫徹，取得了良好的效果。

在具體生產(chǎn)方面，鹽業(yè)中心區(qū)結(jié)合鹽業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)和所轄區(qū)域鹽民的實(shí)際情況，創(chuàng)新了許多管理的好辦法。第一，由政府負(fù)責(zé)人與鹽民代表共同組成鹽產(chǎn)管理委員會，形成了一個(gè)有力的生產(chǎn)指揮系統(tǒng)，在興筑鹽田、修建道路、開鉆溝渠以及保證鹽的質(zhì)量，協(xié)商解決糾紛問題等方面發(fā)揮了重要作用。第二，在鹽產(chǎn)管理委員會下，按地段成立產(chǎn)鹽委員會。由各鄉(xiāng)鄉(xiāng)長任主任委員，督促各鹽戶生產(chǎn)，幫助鹽戶制定計(jì)劃，負(fù)責(zé)發(fā)放貸款等。第三，除了繼續(xù)使用軍隊(duì)參加鹽業(yè)生產(chǎn)外，發(fā)動鹽戶雇傭長、短工，鼓勵(lì)鹽民動員親友來池打鹽。第四，組織了變工隊(duì)，開展勞動競賽，學(xué)習(xí)打鹽技術(shù)。第五，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和方法。在生產(chǎn)技術(shù)和方法做了一些改進(jìn)，主要有灌小水，增加打鹽次數(shù)；灌冬水肥鹽田；創(chuàng)造了大浪耙；發(fā)明木軌車運(yùn)鹽等等，提高了生產(chǎn)效率。第六，組織鹽業(yè)合作社。合作社設(shè)有理事、常務(wù)理事、主任等負(fù)責(zé)管理，如制定計(jì)劃、組織生產(chǎn)等。合作社是邊區(qū)鹽業(yè)生產(chǎn)的一種行之有效的組織形式，在鹽業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著重要的作用。

這種企業(yè)生產(chǎn)與地方政府管理相結(jié)合的方式，在鹽業(yè)生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、稅收、緝私等方面發(fā)揮了重要的作用和優(yōu)勢。1942年鹽業(yè)中心區(qū)產(chǎn)鹽70余萬馱，創(chuàng)抗戰(zhàn)時(shí)期最高紀(jì)錄。1943年，鹽壩子達(dá)2834塊。僅茍池、花馬池、爛泥池、蓮花池四池，即有鹽民521戶，2037人。實(shí)際生產(chǎn)鹽52萬馱，大大超出原計(jì)劃生產(chǎn)鹽40萬馱。鹽業(yè)中心區(qū)的設(shè)立為鹽業(yè)生產(chǎn)提供了保障，不僅極大地改善了邊區(qū)人民的生活，也為邊區(qū)軍政機(jī)關(guān)提供了相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)。對打破國民黨反動派的經(jīng)濟(jì)封鎖平衡出入，穩(wěn)定金融秩序和平抑物價(jià)起到了重要作用。建國初，我國設(shè)立的一批以“特區(qū)”“礦區(qū)”“墾區(qū)”“山”等作為政府單位名稱的特殊性地方政府，大多借鑒了這種模式。盡管這些地方政府因設(shè)置目的的完成已經(jīng)相繼被取消或轉(zhuǎn)變?yōu)橐话泐愋偷胤秸?。但它們在我國建國初期關(guān)鍵的工業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展階段中，發(fā)揮了良好的作用，功不可沒。

結(jié)語

托克維爾在其名著《論美國的民主》中，對聯(lián)邦制體制下的一般政府和特殊政府提出過如下見解：“美國有兩個(gè)截然分開和幾乎各自獨(dú)立的政府：一個(gè)是一般的政府，負(fù)責(zé)處理社會的日常需要；另一個(gè)是特殊的專門政府，只管轄全國性的一些重大問題”。他還明確指出：“聯(lián)邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府”。顯然，托克維爾是把“自治邊界”視為區(qū)分一般政府或特殊政府的

原則：能自主治理的公共事務(wù)由一般政府處理；自主治理有困難或“不經(jīng)濟(jì)”的公共事務(wù)才交由特殊政府處理。這就使它們之間的關(guān)系表現(xiàn)為幾乎“截然分開”和“各自獨(dú)立”。但對于單一制體制而言，日常事務(wù)與特殊重大事務(wù)的區(qū)分雖依然有效，自治邊界的原則卻難以成立，因而一般政府與特殊政府的關(guān)系不再具有截然分開和各自獨(dú)立的特征?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期陜甘寧邊區(qū)行政區(qū)劃的主要特點(diǎn)是在邊區(qū)政府的統(tǒng)一管轄下，通過“邊區(qū)一(分區(qū))一縣一(區(qū))一鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的層級式建制履行一般政府的職能，并在相應(yīng)層級中分化出若干大小不一的“特區(qū)”，以履行特殊政府的職能。雖然其在組織上存在隸屬關(guān)系，人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)也談不上完全各自獨(dú)立，但在職能上卻起到同一般政府相互補(bǔ)償?shù)淖饔谩?/p>

地方政府作為治理國家部分地域的政府單位，是按照行政區(qū)劃設(shè)置的。對于像中國這樣的一個(gè)地域遼闊、人口眾多、民族構(gòu)成復(fù)雜、社會發(fā)展不平衡的大國，不同地域存在不同的管理需求是十分自然的。國家應(yīng)該通過地方政府行政區(qū)劃上的必要安排來應(yīng)對來自各方面的挑戰(zhàn)和需求。邊區(qū)以層級建制為主干的行政區(qū)劃中，之所以需要分化出若干類型的特殊地方政府，顯然是因?yàn)樾姓ㄖ扑鎸Φ墓彩聞?wù)具有特殊性。在當(dāng)時(shí)條件下，完成此種職責(zé)的基本途徑是制定和執(zhí)行有效的公共政策，諸如民族自治區(qū)的民族政策、移民區(qū)的墾荒政策、軍墾區(qū)的屯田政策、鹽業(yè)區(qū)的鹽業(yè)管理政策等。公共政策是一類公共產(chǎn)品。只要政策制定有針對性和可行性，只要政策執(zhí)行有公平性，那么，特殊性地方政府圍繞特定公共政策的運(yùn)作，就會惠及轄區(qū)內(nèi)的廣大民眾，進(jìn)而有利于邊區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。在這個(gè)意義上，可以把邊區(qū)特殊性地方政府視之為制定和執(zhí)行特定公共政策的行政建制。對這種行政建制而言，重要的事情不在于建立刻板固定的組織形式和工作機(jī)構(gòu)，而是使組織形式和工作機(jī)構(gòu)有利于特定公共政策的制定和執(zhí)行。著名行政學(xué)家奧斯特羅姆曾把公共行政理論的核心概念梳理為兩個(gè)階段：“官僚制理論是傳統(tǒng)公共行政理論的核心概念”；“公益品理論”則是當(dāng)代公共行政理論的“核心性組織概念”。公益品有多種形式，公共政策是其重要組成部分。在這方面，邊區(qū)特殊性地方政府所提供的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，彌足珍貴。

在陜甘寧邊區(qū)的特殊性地方中，除延安市和南泥灣墾區(qū)外均為縣級以下建制。此種低層級建制，具有問題集中、地域集中的優(yōu)點(diǎn)，既有利于政策聚焦，也有利于減小管理幅度。由此帶來的機(jī)構(gòu)精簡和人員精干，為特殊性地方政府創(chuàng)設(shè)了高效運(yùn)作的管理?xiàng)l件。這也是第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期紅區(qū)政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)延續(xù)。早在1933年，在《中華蘇維埃共和國劃分行政區(qū)域暫行條例》中，就明確把“縮小行政區(qū)域”“區(qū)別山區(qū)和平地不同需要”“減小級數(shù)”作為行政區(qū)劃的主要原則。一般而言，在管理經(jīng)驗(yàn)不足、信息手段簡單的條件下，針對復(fù)雜或?qū)ｉT的重大問題，建立或短期或長期的特殊行政建制進(jìn)行處理，往往是必要而有益的，不論這類建制是以特殊性政府的形式出現(xiàn)，或是以政府派出機(jī)構(gòu)的形式出現(xiàn)。

在可見的未來，中國仍將處于一個(gè)迅速發(fā)展和變化的過程之中，特殊性地方政府的多樣性、補(bǔ)充性，以及能因時(shí)因地設(shè)置和撤銷的特點(diǎn)，使它在面對特殊矛盾和困難時(shí)，仍然能發(fā)揮獨(dú)特的作用。