鄧聿文

自去年中共在十七屆五中全會(huì)提出改革要“頂層設(shè)計(jì)”以來(lái)，“頂層設(shè)計(jì)”就成為流行中國(guó)的一個(gè)政治概念，從專家學(xué)者到政府官員，但凡談到改革，言必稱“頂層設(shè)計(jì)”。然而，從這些文章或講話中，很難對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”得出一個(gè)清晰的內(nèi)涵。

筆者前不久也參加了一家研究機(jī)構(gòu)召開(kāi)的一次內(nèi)部座談會(huì)，研討的內(nèi)容就是改革新形勢(shì)與“頂層設(shè)計(jì)”。所請(qǐng)的專家是這些年國(guó)內(nèi)一直活躍于改革研究領(lǐng)域的學(xué)者。從他們的發(fā)言看，對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的內(nèi)涵也有分歧，有些學(xué)者甚至明確表示，對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的未來(lái)很悲觀。這與筆者的看法趨近。這并不在于其內(nèi)涵的莫衷一是，而是環(huán)境和條件使然，決定了“頂層設(shè)計(jì)”可能會(huì)像以前其他的政治新名字一樣，喧鬧一陣，也就煙消云散。

中共十七屆五中全會(huì)在關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中，以及今年“兩會(huì)”正式通過(guò)的“十二五”規(guī)劃，并沒(méi)有對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”下一個(gè)相對(duì)清晰的定義，這是專家學(xué)者和官員在解讀這一概念時(shí)出現(xiàn)不同理解的原因。迄今我所見(jiàn)過(guò)的對(duì)這一概念最權(quán)威的解釋，是五年規(guī)劃草案的主要執(zhí)筆者之一、原中財(cái)辦副主任劉鶴的說(shuō)法，按照他的解釋，“頂層設(shè)計(jì)”指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式，在過(guò)去的發(fā)展模式不可持續(xù)和面臨各種各樣新的重大改革議題條件下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制改革穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進(jìn)。在這種情況下，必須有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，包括主要目標(biāo)以及先后順序。

從劉鶴的解釋來(lái)看，“頂層設(shè)計(jì)”的概念雖是新的（嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這也不是一個(gè)新概念，在工程學(xué)里，這是個(gè)普遍運(yùn)用的概念，所謂新，是指把它從工程學(xué)移植到社會(huì)領(lǐng)域這一點(diǎn)而言），但內(nèi)容卻是人們過(guò)去常見(jiàn)的。兵法云：“不能謀全局者不能謀一域，不足謀萬(wàn)世者不足謀一時(shí)?！币酝劦礁母飼r(shí)，人們往往喜歡強(qiáng)調(diào)，改革要有大局觀，要統(tǒng)籌規(guī)劃、全面設(shè)計(jì)，指的就是這層意思。

“頂層設(shè)計(jì)”的背景

中國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)行了30多年，從哲學(xué)上說(shuō)，前30年的改革用鄧小平的話講，就是“摸著石頭過(guò)河”，改革并沒(méi)有一個(gè)清晰的終極目標(biāo)，也沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，對(duì)改革中遇到的困難和問(wèn)題，也沒(méi)有一個(gè)足夠的估計(jì)，所以，改革只能是先易后難，順序推進(jìn)。這是世所公認(rèn)的中國(guó)改革的特點(diǎn)，即所謂“漸進(jìn)性”。

但是，在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這個(gè)目標(biāo)模式，將社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)原以為不可能兼容的東西成功嫁接后，對(duì)改革道路、布局等的總體規(guī)劃、設(shè)計(jì)才相對(duì)清晰起來(lái)。不過(guò)，現(xiàn)在的問(wèn)題是，由于前期的改革把容易改的都改掉了，剩下的都是一些難啃的“硬骨頭”，用中共的語(yǔ)言說(shuō)，改革已步入“深水區(qū)”，需要打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”；用學(xué)術(shù)的語(yǔ)言說(shuō)，幾乎人人得利、無(wú)人受損的“帕累托改進(jìn)”的改革階段已經(jīng)過(guò)去，現(xiàn)在進(jìn)入有人得利有人受損的階段，恰恰在這時(shí)候，“文革”時(shí)期受益而在改革中受損的，上世紀(jì)90年代中期之后在改革中受損的，以及在新時(shí)期改革中利益受損的，這幾方面的人包括“極左”思潮群體、底層工人、農(nóng)民和部分處境艱難的白領(lǐng)、大學(xué)畢業(yè)生，成為對(duì)改革產(chǎn)生最大不滿的人群。

當(dāng)然，從中國(guó)的實(shí)際情形看，上述三種力量雖然人數(shù)眾多，但不一定能阻礙改革。真正有能力阻礙改革，或者使改革變形，將改革導(dǎo)向本階層和集團(tuán)利益的，是所謂在改革中崛起的“既得利益者”，它包括某些中央部委尤其是有很大管制權(quán)力的部門(mén)、地方政府、國(guó)有企業(yè)尤其是央企、大的民營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及依附于這些集團(tuán)之上的一部分知識(shí)和專業(yè)人士。這個(gè)群體雖然人數(shù)不多，但由于他們掌控著實(shí)際的社會(huì)控制權(quán)力，因而能量非常大，他們能把有利于社會(huì)大眾的改革舉措消解，或者變通執(zhí)行，或者直接將本部門(mén)、本行業(yè)、本階層的利益打包，以改革的名義，讓全社會(huì)埋單，甚至借助前三種人對(duì)改革的不滿，將從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于社會(huì)而不利于他們的改革，胎死腹中。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)既得利益群體才是中國(guó)改革的最大反對(duì)力量，雖然他們往往以改革者的面目出現(xiàn)。

高舉改革大旗的，目前是一些憂心中國(guó)發(fā)展而又有一定理想色彩的人士，他們有些雖然在體制內(nèi)也掌握一定權(quán)力，但多半是政策建議權(quán)，然而，與強(qiáng)大的反對(duì)力量相比，幾乎是“蚍蜉撼樹(shù)”。所以，這么多年來(lái)，人們看到，中國(guó)的事情是議而不決，決而不行，文件治國(guó)，對(duì)中央的政令和法令，多半是選擇性執(zhí)行。這是中國(guó)在“十二五”規(guī)劃中之所以要對(duì)改革提出“頂層設(shè)計(jì)”的背景。

改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，從中國(guó)改革和發(fā)展要實(shí)行的目標(biāo)和任務(wù)，當(dāng)前改革所遇到的問(wèn)題和瓶頸來(lái)看，改革的確要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從全局和更高的層次去規(guī)劃和部署。但是，上述分析告訴我們，改革的“頂層設(shè)計(jì)”要順利推進(jìn)，是有前提條件的，它包括對(duì)于改革要達(dá)成的目標(biāo)及其路徑，有基本共識(shí)；改革的動(dòng)力比較充足；改革設(shè)計(jì)者有著較強(qiáng)的改革意愿和能力等。除此外，“頂層設(shè)計(jì)”由誰(shuí)來(lái)設(shè)計(jì)，如何設(shè)計(jì)，以及設(shè)計(jì)的內(nèi)容是什么，也決定著其成敗。

誰(shuí)來(lái)設(shè)計(jì)改革

從中國(guó)的政治光譜及對(duì)改革的態(tài)度看，當(dāng)前社會(huì)對(duì)改革本身即很難達(dá)成一個(gè)基本的一致，更不要說(shuō)改革最終要達(dá)成的目標(biāo)模式了，換言之，對(duì)是否要改革本身，社會(huì)缺乏基本共識(shí)。有分歧其實(shí)并不可怕，可怕的在于是否可以放棄自身部分利益而相互妥協(xié)。如果在一些基本問(wèn)題上，改革都不能取得基本共識(shí)，就很難推動(dòng)下去。這是中國(guó)繼續(xù)改革面臨的第一個(gè)難題。

第二個(gè)難題是改革動(dòng)力的喪失。上世紀(jì)90年代中期前的改革之所以能夠比較順利推進(jìn)，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)廣大民眾懷抱著改善自身命運(yùn)的期待，能夠積極投身于改革，改革的動(dòng)力非常強(qiáng)。但90年代中期之后，由于出臺(tái)的一系列改革舉措是從不損害或者有利于既得利益群體出發(fā)，民眾對(duì)改革的熱情漸失，乃終至消失殆盡。如今要重新凝聚民眾的改革動(dòng)力，既得利益者必須部分放棄已到手的利益，以某些利益集團(tuán)之短視，恐怕很難。

難題之三，是誰(shuí)來(lái)“設(shè)計(jì)”改革。某種程度上，由誰(shuí)來(lái)“設(shè)計(jì)”改革決定著改革對(duì)誰(shuí)有利?，F(xiàn)在，由誰(shuí)來(lái)專司改革的設(shè)計(jì)，是否有改革的意愿和推動(dòng)能力，這些都是未知數(shù)。

從前30年改革看，大凡成功的制度創(chuàng)新，基本是由基層群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造摸索出來(lái)的，這點(diǎn)鄧小平講得很清楚，上層乃至中央不過(guò)是將群眾創(chuàng)造的方法經(jīng)驗(yàn)加工總結(jié)，變成制度或法律，在全國(guó)推行。雖然這個(gè)環(huán)節(jié)也非常重要，另外，就改革的整體規(guī)劃而言，今后的改革可能中央層面的作用比過(guò)去要大，然而，具體的制度創(chuàng)新多半不可能由不接觸實(shí)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者提出。所以，在“設(shè)計(jì)”改革藍(lán)圖時(shí)，存在一個(gè)上層與下層、中央與群眾的對(duì)接和通道轉(zhuǎn)換問(wèn)題。

另一方面，在中央層面，對(duì)改革的設(shè)計(jì)必落實(shí)到一個(gè)具體的部門(mén)。這是許多主張改革的人士呼吁恢復(fù)國(guó)家體改委的原因。理論上說(shuō)，體改委或類似改革機(jī)構(gòu)相對(duì)超脫，在具體設(shè)計(jì)改革或向中央提政策建議時(shí)能夠做到相對(duì)公正。但體改委的人員能否代表底層民眾的利益，其實(shí)還是要打問(wèn)號(hào)的。最好的做法是直接吸收基層民眾參與體改委，但鑒于基層民眾的學(xué)識(shí)以及目前的現(xiàn)狀，顯然不可行。這樣，體改委主要面對(duì)的對(duì)象其實(shí)還是前述的利益群體。他們是否有能力和意愿不受利益群體的誘惑；當(dāng)他們基于社會(huì)公平而提出的政策建議與利益集團(tuán)有沖突時(shí)，能否抵住壓力，這些都是不確定的因素。

以中國(guó)利益集團(tuán)勢(shì)力之強(qiáng)來(lái)說(shuō)，改革必須有更大的決心、更大的魄力與更大的行動(dòng)才行，即使體改委能夠不懼壓力，向高層提供基于社會(huì)利益的決策建議，但最后拍板者是高層領(lǐng)導(dǎo)。他們的改革決心才是最關(guān)鍵的。必須警惕利益集團(tuán)以各種名義反對(duì)不利于他們的改革。高層必須真正從全社會(huì)的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，協(xié)調(diào)各方利益。

最后一個(gè)難題，是如何處理政治改革的“頂層設(shè)計(jì)”問(wèn)題。既是從頂層來(lái)設(shè)計(jì)，那么，它就不僅涉及經(jīng)濟(jì)改革，還涉及社會(huì)、政治和文化領(lǐng)域的改革設(shè)計(jì)。在目前高層的表述中，這四方面改革的全面、協(xié)調(diào)推進(jìn)將是今后改革工作的重心。然而，無(wú)論總結(jié)中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)還是當(dāng)下改革所面臨的掣肘，關(guān)鍵的問(wèn)題還是政治體制的改革。所以，要對(duì)改革進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”的話，核心問(wèn)題應(yīng)該是政治體制改革。

政治體制改革涉及國(guó)與民的關(guān)系，政黨關(guān)系，中央與地方關(guān)系，司法與行政的關(guān)系等一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，是各種利益和力量的大博弈。世界上從來(lái)沒(méi)有最優(yōu)的政體，各國(guó)政治結(jié)構(gòu)的選擇，都是博弈和妥協(xié)的產(chǎn)物。這就需要一些掌權(quán)者和既得利益者有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，從民族大義出發(fā)，放棄部分既得利益。另一方面，鑒于政治體制改革的敏感，雖然執(zhí)政者也開(kāi)始意識(shí)到推進(jìn)政治體制改革的重要性和必要性，可在具體實(shí)施時(shí)則強(qiáng)調(diào)穩(wěn)妥行事。

在辯論中明辨是非

總之，改革的“頂層設(shè)計(jì)”要求把改革真正提升到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的層面。對(duì)重大的改革，應(yīng)當(dāng)先立法后改革，以法律手段來(lái)使改革從經(jīng)驗(yàn)型過(guò)渡到理性、規(guī)范有序的階段，這樣才能確保改革的順利進(jìn)行，保證改革的執(zhí)行力。然而，從上面的分析看，“頂層設(shè)計(jì)”的條件基本不具備。

因此，與其在缺乏基本共識(shí)和足夠動(dòng)力的條件下，強(qiáng)行推行所謂的“頂層設(shè)計(jì)”，不如把改革所面臨的問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和任務(wù)等讓全社會(huì)公開(kāi)辯論，在辯論中明辨是非。過(guò)去鄧小平主張不爭(zhēng)論，認(rèn)為無(wú)謂的爭(zhēng)論會(huì)拖延改革的時(shí)機(jī)，這在改革遇到的阻力相對(duì)較小，大家一心一意奔向改革的時(shí)期是可以的。但現(xiàn)在改革的條件和社會(huì)環(huán)境相對(duì)于那個(gè)時(shí)期，有質(zhì)的變化。其中最重要的變化就是人們的權(quán)益意識(shí)有了極大提高，改革不再是把自己的前程交由別人去代表或主宰。既然“我”是社會(huì)的一分子，改革涉及“我”的利益，那“我”就有權(quán)利發(fā)聲，改革就需要征詢“我”的意見(jiàn)。這可能會(huì)增加改革的協(xié)調(diào)難度，但未必不是一種歷史的進(jìn)步。因?yàn)檫@樣的改革，一旦達(dá)成共識(shí)，推行起來(lái)就非常順利，所以從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，它的交易成本未必比由少數(shù)人來(lái)決定改革而引致后續(xù)無(wú)窮無(wú)盡的麻煩要多。

另外，網(wǎng)絡(luò)的興起和發(fā)展也為張揚(yáng)人的權(quán)利，參與公共事務(wù)和社會(huì)生活提供了極大便利。過(guò)去少數(shù)人決定的改革，除非改革者大公無(wú)私，否則，很難杜絕其中因?yàn)E用權(quán)力而滋生的腐敗。即便主觀上沒(méi)有腐敗的想法，也難以保證改革不會(huì)倒向自己的偏好。這也是既得利益者喜歡密室改革的原因，因?yàn)橹挥羞@樣做他的利益才能得到最大保證。

而對(duì)改革道路、改革方略、改革任務(wù)、改革舉措進(jìn)行公開(kāi)辯論，讓大家知道什么樣的改革對(duì)“我”最有利，什么樣的改革會(huì)損害“我”的利益，這樣，那些謀于密室，對(duì)個(gè)別利益集團(tuán)有利的改革就很難出臺(tái)，最后達(dá)成的改革就是一個(gè)相對(duì)公平的改革。實(shí)際上，這就是一個(gè)公共政策的公開(kāi)過(guò)程，在改革的大辯論中，反易達(dá)成改革的共識(shí)，凝聚改革的動(dòng)力。同時(shí)，對(duì)利益集團(tuán)也是一種極大的約束。