胡 峻 毛姍姍

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶 400031)

行政法中法律責任條款的構(gòu)設(shè)問題研究

胡 峻 毛姍姍

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶 400031)

從行政法的性質(zhì)與其所肩負的使命來看,行政法規(guī)與行政規(guī)章中責任條款的構(gòu)設(shè)應(yīng)遵循控權(quán)與良法的基本法治理念,對其進行科學(xué)與合理的編排應(yīng)注意其外部結(jié)構(gòu)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)與語言表述三個方面。

行政立法;法律責任條款;立法技術(shù)

一、行政法中法律責任條款設(shè)定的法治理念

行政立法應(yīng)確立正確的立法理念與價值取向,這是保證行政立法質(zhì)量的根本。從行政立法的性質(zhì)與其所肩負的使命來看,行政法規(guī)與規(guī)章中的責任條款的構(gòu)設(shè)應(yīng)當遵循以下基本的價值理念:第一是控權(quán)理念?，F(xiàn)代行政法的宗旨在于治吏、治權(quán),通過依法行政切實保障行政相對人的合法權(quán)益。法治行政的根本目的在于對行政權(quán)力進行有效的規(guī)制從而實現(xiàn)對人權(quán)的保障。如果行政立法仍然固守管理立法的傳統(tǒng)觀念,其所制定的法規(guī)與規(guī)章只是統(tǒng)治者“治民立法”的內(nèi)容。傳統(tǒng)觀念認為,行政立法是行政機關(guān)管理權(quán)的一部分,因而政府立法應(yīng)當服務(wù)行政管理的方便和需要,因而在行政法中更多的條款凸顯的是管理的一面,而忽視了其控權(quán)的功能。其實,行政權(quán)力與行政法之間并不存在保障的關(guān)系。行政權(quán)力本身就是強制他人服從的力量,無須其他人來提供保障。盡管控權(quán)與保權(quán)是行政法功能的兩個方面,但控權(quán)是行政法的起點與理論架構(gòu)的基礎(chǔ)。縱觀世界各國的行政法治,控權(quán)的手段有多種方式,然責任控權(quán)是其實現(xiàn)控權(quán)的治本之舉。法律責任既可以控權(quán)也可以保權(quán),法律責任條款的完備與否直接關(guān)系到行政權(quán)力的依法運行與公民權(quán)利的依法保障?？貦?quán)是實現(xiàn)保權(quán)的手段,只有實現(xiàn)了控權(quán)才能使權(quán)利不受權(quán)力的侵害。責任與權(quán)力之間是一個既對立又統(tǒng)一的關(guān)系,責任所具有的收縮性、被動性、給付性,恰好對權(quán)力的擴張性、主動性、利得性形成一種制約與抗辨。責任條款設(shè)計得科學(xué)與合理,能保證權(quán)力合法與理性地運行。所以,凡是沒有責任的權(quán)力必然是權(quán)力的放任和腐敗,凡是沒有權(quán)力的責任必然是責任的萎縮和無效?？傊?責任對于權(quán)力而言是控制與監(jiān)督而非保障與促進,這是行政法中責任條款構(gòu)設(shè)時所必須遵循的立法理念與價值取向。第二是良法理念。良法是法治的前提,而立法是良法產(chǎn)生的基礎(chǔ)。沒有良法,絕不可能實現(xiàn)善治。在現(xiàn)實生活中,許多法律文件之所以不能付諸實踐,根本原因是法律文件自身的“不良”(如法律空白、立法沖突、條款不具有可操作性、滯后立法等)。立法是法治的上游活動,立法技術(shù)是立法經(jīng)驗的總結(jié)和立法理論的升華。從某種意義上說,研究立法技術(shù)就是研究立法活動中的客觀規(guī)律。精湛的立法技術(shù)與對立法技術(shù)的科學(xué)運用是良法產(chǎn)生的重要保障。法律責任是法律文件中的基本組成部分,法律責任條款的科學(xué)構(gòu)設(shè)與否是衡量法律文件是否良法的核心指標。行政立法只有科學(xué)地運用立法技術(shù)產(chǎn)生高質(zhì)量的立法產(chǎn)品,才能有效地控制行政權(quán)力。因而行政法中責任條款的構(gòu)設(shè),必須以該法律文件本身的良性與整個法律體系的和諧一致為目標,既要注重與相關(guān)職權(quán)行使條款、義務(wù)條款協(xié)調(diào)一致,也要強調(diào)責任條款的全面性與可實施性。

二、行政立法中法律責任條款構(gòu)設(shè)的外部結(jié)構(gòu)技術(shù)

法的外部結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在法律文件的外部形態(tài)即框架和層次等方面,較之于內(nèi)部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為更多的純技術(shù)層面的東西。法律文件本身的邏輯結(jié)構(gòu)是通過外部結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)的,因而對外部結(jié)構(gòu)的處理直接影響到法律文本的質(zhì)量。行政立法中責任條款的外在結(jié)構(gòu)既表現(xiàn)在整個法律文件結(jié)構(gòu)的編排上,也表現(xiàn)在條款本身的技術(shù)處理上。根據(jù)多年來行政立法積累的經(jīng)驗和行政法規(guī)規(guī)章文本的特點,其責任條款外部結(jié)構(gòu)上的立法技術(shù)主要體現(xiàn)在:第一是名稱的使用。法律責任條款的章節(jié)名稱在行政立法中較為混亂,除大部分使用“法律責任 ”外 ,也使用“罰則 ”、“處罰 ”、“處罰與監(jiān)督 ”、“處罰與制裁 ”、“處罰與執(zhí)行 ”、“責任與制裁 ”、“法律監(jiān)督”、“法律救濟”、“懲罰與制裁”等等。這就使得整個法律文件顯得很不規(guī)范,也不利于法律的具體實施。從這些名稱來看,大都表現(xiàn)為對行政相對人違法責任的追究,而對行政主體的違法行為卻少有責任的追究與制裁,這顯然違背行政立法應(yīng)遵循的控權(quán)基本理念。根據(jù)立法的規(guī)范化要求和立法實踐的經(jīng)驗總結(jié),法律文件一般由總則、分則、罰則與附則四部分構(gòu)成,因此凡是要采取分章表述的行政法規(guī)和部門規(guī)章,要統(tǒng)一使用“罰則”或“法律責任”,不得使用其它的名稱。第二是法律責任的表述形式。根據(jù)具體情況,既可以采取明示的表述方式,也可采取隱含式的表述方式。明示的方式可以采取單獨的一章或單獨的幾條來表述,一般行政法規(guī)以“罰則”或“法律責任”一章表述,政府規(guī)章一般只是用專門的責任條款對其加以規(guī)定。對于部分法律文件涉及的法律責任內(nèi)容不多的,也可規(guī)定在相應(yīng)的義務(wù)性條款之內(nèi)。第三是責任條款的編排順序。應(yīng)當首先規(guī)定行政機關(guān)及其工作人員的法律責任,然后規(guī)定法律法規(guī)所授權(quán)的組織的責任,最后才規(guī)定公民、法人與其它社會組織的法律責任。在責任的具體內(nèi)容方面也應(yīng)當以行政機關(guān)及其工作人員、法律法規(guī)所授權(quán)的組織的法律責任為主,要以主要的條款對其法律責任進行具體而又明確的規(guī)定,而對公民、法人和其它社會組織的法律責任只是附帶性的規(guī)定。這種責任條款的編排形式,有利于使行政立法從管理立法向控權(quán)立法轉(zhuǎn)變。

三、行政立法中法律責任條款構(gòu)設(shè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)技術(shù)

法律責任的內(nèi)部結(jié)構(gòu)主要是指構(gòu)成法律責任的幾個組成部分:規(guī)則、原則、概念及與上位法中的責任的關(guān)系的合理組合與排列。針對行政法的具體情況,其責任條款的內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循以下技術(shù)要求:第一是與憲法、法律及上位法中的責任條款相一致。憲法與法律是行政法規(guī)與行政規(guī)章制定的根據(jù),因此行政法中責任條款的表述必須符合憲法與法律的精神、原則和規(guī)定。不同層次的法律文件中的法律責任條款,要根據(jù)其應(yīng)然的位階確定其相應(yīng)的種類與幅度。當相關(guān)行為有上位法對其責任作出規(guī)定時,下位階的法不得超出其已設(shè)定的范圍,這是法制統(tǒng)一原則的必然要求。不同的法律文件中責任條款要相互協(xié)調(diào)、完整統(tǒng)一,這也是整個法律體系對法律責任的要求。同時設(shè)定責任時還應(yīng)當恪守法律保留原則,即對《立法法》所規(guī)定的絕對保留事項,行政立法設(shè)定的相應(yīng)責任條款不可“染指”。責任的追究一般是對行為人的一種權(quán)利限制或課予義務(wù),因此行政立法中設(shè)定責任條款時應(yīng)當遵循不利侵害保留原則。第二是責任條款要與職權(quán)條款、義務(wù)條款相對應(yīng)。行政立法中規(guī)定了許多行政機關(guān)行使行政職權(quán)的條款,但在責任部分卻沒有相對應(yīng)的條款。對公民、法人或其它社會組織設(shè)定了義務(wù)性的規(guī)范,但卻沒有違反義務(wù)規(guī)范的法律責任的界定。所以在構(gòu)設(shè)責任條款時必須以“職權(quán)與責任相統(tǒng)一”、“責任與義務(wù)相對應(yīng)”為指針。職權(quán)與責任的統(tǒng)一是法治行政的一個基本法律原則,正如溫家寶總理所強調(diào)的:有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償?，F(xiàn)行的《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》也都明確規(guī)定:制定行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當體現(xiàn)行政機關(guān)的職權(quán)與責任相統(tǒng)一的原則,在賦予有關(guān)行政機關(guān)必要的職權(quán)的同時,應(yīng)當規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔的責任。在行政立法中應(yīng)以職權(quán)與責任的統(tǒng)一原則作為規(guī)定行政機關(guān)及其工作人員(包括從事該立法活動的行政機關(guān)與工作人員)法律責任的基本原則。總則與分則部分主要是規(guī)定行政機關(guān)在相應(yīng)的行政管理活動中的職權(quán),所以在罰則部分則應(yīng)當規(guī)定與其相應(yīng)的責任,這樣法律文件的結(jié)構(gòu)才完整并充分體現(xiàn)其控權(quán)的功能。第三是對責任條款的表述應(yīng)以規(guī)則表述為主,而不應(yīng)當只是停留在一般法律原則的界定上。責任貴在落實,如果只是對責任作一種籠統(tǒng)的規(guī)定,無異于將責任條款虛置。規(guī)則和原則存在重大差別,規(guī)則體現(xiàn)的是當一個預(yù)定的事件出現(xiàn)時應(yīng)作出一個固定的反應(yīng),而原則是我們在決定如何對一個特定的事件作出反應(yīng)時的指導(dǎo)思想。也就是說,法律規(guī)則是對某種事實狀態(tài)的法律意義作出明確規(guī)定,而原則是法律行為和法律推理的指南。責任的規(guī)定應(yīng)當是具體的、明確的、量化的、可操作的。一般而言,法律規(guī)則包含假定、處理與制裁三要素,因此通過規(guī)則形式表述責任條款有利于責任的認定。雖然我們說行政中存在著許多裁量性的活動,但不能說行政的本質(zhì)在于裁量。如果用原則性條款來界定責任,無疑使原本就存有自由裁量權(quán)的行政權(quán)變成一匹“脫韁的野馬”。

四、行政立法中法律責任條款構(gòu)設(shè)的語言表述技術(shù)

語言表述準確是立法質(zhì)量的基本保證,立法語言的表達方法與技巧是立法技術(shù)的重要組成部分。①2008年 12月 13日,“法律語言的發(fā)展與規(guī)范研討會暨中國行為法學(xué)會法律語言研究會成立大會”在中國人民大學(xué)明德樓舉行,這標志著法律語言學(xué)的研究從書齋走入了法律實踐活動之中(《法制日報》2008年 12月 28日)。立法語言是法律語言中的重要組成部分,對立法語言的研究與運用是法律語言學(xué)研究的基礎(chǔ)。一般來說,法律文件所使用的語言必須是準確、簡潔、嚴整、規(guī)范與通俗的,而法律責任條款是對相關(guān)行為人具體法律責任的規(guī)定,故其在語言使用上較總則、分則而言要求更高。對于行政立法而言,其法律責任條款的構(gòu)設(shè)在語言上主要應(yīng)當注意以下幾個方面:

第一,界定法律責任的語言應(yīng)當準確,這是責任得以歸結(jié)和行為人進行行為選擇的前提。立法語言的準確性通常被看作是“立法語言的靈魂和生命,也是立法政策和立法意志記載、表述和傳遞的第一要義。立法政策記載得不準確,表達得不精確,必然會使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯,對于法律語言來說,清楚準確地傳達立法意志,讓人們非歧義性地正確理解,這是最根本的要求,一切有悖于明確表意的手段和方法都在摒除之列”。②孫潮:《立法技術(shù)學(xué)》,浙江人民出版社 1993年版,第 65頁。準確性與規(guī)范性是法律語言之美的基本內(nèi)涵。富勒曾說:立法機關(guān)制定一項含糊不清、支離破碎的法律也同樣會危害法治。③夏勇:《法律是什么——淵源、規(guī)誡與價值》,法苑精萃編輯委員會編《中國法理學(xué)精粹》(1978—1999年卷),機械工業(yè)出版社 2004年版,第 196頁。在現(xiàn)行的許多行政法規(guī)與行政規(guī)章中,明顯地存在著法律責任規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則,處罰的范圍與幅度過大等問題,如什么樣的違法行為承擔什么樣的責任不明確、不具體,致使責任條款虛設(shè);責任的范圍與幅度過于寬大,有的僅設(shè)下限,有的下限與上限之間有著成百甚至上千倍的距離,有的甚至不設(shè)限等等;部分責任條款既沒有規(guī)定相應(yīng)的執(zhí)法主體,也沒有規(guī)定責任承擔的主體。法律語言要求準確實際上也是通過語言清楚地、確切地表達立法的旨意與價值取向,同時責任條款用語準確在某種程度上可以有效規(guī)控自由裁量權(quán)的行使。如果法律條文含義不清、責任不明,足以使政府墮落為專制政府甚至極權(quán)政府。

第二,界定法律責任的語言應(yīng)當簡潔。對責任的界定應(yīng)當簡潔、明了,讓人一目了然,從而對行為人的行為起導(dǎo)向和指引的作用。結(jié)構(gòu)嚴整、文字簡練能夠讓人感受到一種語言文字所具備的邏輯的“魅力”。行政法規(guī)、行政規(guī)章的法律責任條款應(yīng)讓具有正常判斷能力的人都明白,艱深難懂是違背立法本意的。法律責任條款是對相關(guān)人課予不利后果的,其遣詞造句應(yīng)當考慮兩個方面的因素:普通老百姓能夠正確理解責任條款的內(nèi)涵并據(jù)之選擇行為;執(zhí)法機關(guān)能夠根據(jù)其準確開展執(zhí)法并能預(yù)知違法執(zhí)法的后果。因此,行政立法中表述責任條款的字、詞要著眼于表達內(nèi)容的實質(zhì) (即結(jié)合行為模式重點闡述法律后果),要做到遣詞造句切中要害,避免繁瑣,不要使用華麗的語言、空發(fā)議論。

第三,法律責任條款中語法、修辭的準確使用。語法、修辭是純語言學(xué)上的問題,明確易懂、簡潔扼要、嚴整一致是所有法律用語具備的基本特征。立法語言中的語法主要涉及到句法、句式、句類及復(fù)合句的使用等。行政立法中法律責任條款對語法的基本要求是:應(yīng)盡量多用同位結(jié)構(gòu)的并列句,并且對后果部分的并列要采取依次遞進的方式表達,這樣既可以避免責任條款上的累贅,也便于民眾理解;應(yīng)結(jié)合運用陳述句與祈使句兩種句式來規(guī)定法律責任,對其適用條件和法律后果部分一般用陳述句,而對行為模式中禁止性的內(nèi)容可考慮運用祈使句;在句法上,強調(diào)連貫、周密、簡潔。在修辭上必須以消極性的修辭進行表述,不得針對不同的人群規(guī)定不同的法律責任類型,不得帶有感情色彩去構(gòu)設(shè)行政機關(guān)與公民、法人或其它社會組織的法律責任;不得使用土語、俗語、口頭語表述法律責任。

D922.1

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1003-4145[2011]04-0161—03

2011-03-08

胡 峻,西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士生,衡陽師范學(xué)院法律系副教授,主要研究方向為憲法與行政法學(xué)。毛姍姍,中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)