金 穎

(南京金陵科技學(xué)院,江蘇南京 211169)

社會(huì)保障基金管理中的公眾參與機(jī)制研究

金 穎

(南京金陵科技學(xué)院,江蘇南京 211169)

應(yīng)當(dāng)如何為公眾參與社?；鸸芾硖峁┣袑?shí)可行的路徑,使社?；鸸芾砀玫捏w現(xiàn)公眾參與和意志。借鑒國外社會(huì)保障基金管理公眾參與的成功經(jīng)驗(yàn),我國社會(huì)保障基金管理公眾參與機(jī)制的建立,應(yīng)完善公眾參與的決策機(jī)制、運(yùn)營機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等的制度建設(shè)。

社會(huì)保障基金;公眾參與;機(jī)制建設(shè);公眾監(jiān)督

社會(huì)保障制度關(guān)涉億萬公民的切身利益,完善社會(huì)保障基金管理是社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容,更是維護(hù)廣大公民合法權(quán)益的重要保障。按理說,社會(huì)保障管理應(yīng)該是最能激發(fā)公眾參與熱情的公共事務(wù),但遺憾的是,從政府官員到普通百姓都能明顯感受到的一個(gè)事實(shí)是,在社會(huì)保障領(lǐng)域,尤其是社會(huì)保障基金的籌集、運(yùn)營、監(jiān)督及給付等環(huán)節(jié)的公眾參與存在嚴(yán)重缺失。我國社會(huì)保障基金管理中緣何出現(xiàn)公眾參與缺失,應(yīng)當(dāng)如何為公眾參與社?；鸸芾硖峁┣袑?shí)可行的路徑,使社?；鸸芾眢w現(xiàn)公眾參與和意志,以更好地實(shí)現(xiàn)社保基金的保值增值,這是保證社會(huì)保障制度穩(wěn)定發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的應(yīng)有之義。

一、公眾參與社?；鸸芾淼慕缍?/h2>

社會(huì)保障基金,是指國家和社會(huì)從已有的社會(huì)財(cái)富中提存、積累并用以援助或補(bǔ)償社會(huì)保障對象的資金,其實(shí)質(zhì)是國民收入初次分配和再分配過程中形成的消費(fèi)性社會(huì)后備基金。社會(huì)保障基金的來源渠道主要有:國家財(cái)政撥款、雇主和個(gè)人繳費(fèi)、社會(huì)籌資 (主要是社會(huì)捐贈(zèng)和發(fā)行彩票)以及基金運(yùn)營收益等。通過各種渠道籌集的社會(huì)保障基金,是社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ),因此社?；鸨仨氁獙?shí)現(xiàn)保值。同時(shí),社會(huì)保障基金也具有增值性,籌集的社?；鹩上嚓P(guān)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營,實(shí)現(xiàn)基金的增值,以保證受益人的福利不會(huì)因時(shí)間的推移而下降。社?；鹬挥袑?shí)現(xiàn)了保值增值才能真正保障公民的合法權(quán)益。

公眾參與的含義是,“公眾依據(jù)自身權(quán)力通過合法方式積極表達(dá)利益要求以影響行政過程的活動(dòng)。它包括選舉、投票、聽證等具體形式。公眾參與是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)重要責(zé)任,也是現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要指標(biāo)。”①謝昕:《行政民主理論視角下的政務(wù)透明和公眾參與關(guān)系研究》,《湖北社會(huì)科學(xué)》,2006年第 10期。公眾參與主要有三種模式:一是公眾——利益集團(tuán)參與模式,在該模式下,公眾通過自己的利益集團(tuán)參與到公共事務(wù)中,由代表來表達(dá)自身的利益訴求;二是公眾——決策者參與模式,該模式下公眾是作為決策者直接參與到政治系統(tǒng)中去,或者公眾直接與決策者進(jìn)行交流溝通,表達(dá)自己的思想與利益;三是公眾——精英參與模式,公眾主要通過公共事務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的精英來表達(dá)自身的訴求,這些精英也是公眾的特殊群體,他們有專長或其他獨(dú)特才能,比一般公眾更有接觸決策者的機(jī)會(huì),或者他們就是政策制定或執(zhí)行的參與者之一。本文所闡述的公眾參與社會(huì)保障基金管理,應(yīng)是公眾在擁有參與權(quán)利的前提下,通過建立完善相應(yīng)的制度、法律,在相應(yīng)機(jī)制的保障下,充分利用三種參與模式,使社會(huì)保障對象參與到社保基金管理的政策制定、具體運(yùn)營以及監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的行為。

二、我國社會(huì)保障基金管理公眾參與現(xiàn)狀

(一)社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)

我國的社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)為全國社會(huì)保障基金理事會(huì),其主要責(zé)任有:基金籌集,制定基金的投資經(jīng)營策略,選擇委托社?；鹜顿Y管理人等進(jìn)行投資運(yùn)作和托管,負(fù)責(zé)社?；鸬呢?cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算,定期向社會(huì)公布社保基金的財(cái)務(wù)情況等。它是國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位,其人員組成直接由政府部門任命,沒有相應(yīng)參保人、雇主代表。

我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督體系主要有:

1.人大監(jiān)督。由全國各級人民代表大會(huì)實(shí)施監(jiān)督;

2.行政監(jiān)督。它包括勞動(dòng)保障行政主管部門的監(jiān)督、財(cái)政部門的財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督。行政監(jiān)督的主體是勞動(dòng)保障部門,而具體負(fù)責(zé)全國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督工作是勞動(dòng)保障部下屬的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司,不是獨(dú)立的監(jiān)督部門而是隸屬于勞動(dòng)保障部,自身監(jiān)督很難有效發(fā)揮作用。

3.社會(huì)監(jiān)督。人民群眾通過社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織 (人民政協(xié)、民主黨派、工會(huì)、共青團(tuán)等)、輿論機(jī)構(gòu) (報(bào)刊、電視、廣播等),以及公民個(gè)人對社會(huì)保險(xiǎn)基金管理情況的監(jiān)督,在社保基金管理監(jiān)督中的作用微乎其微。

4.內(nèi)部控制。這是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部稽查和上級社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對下級社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。盡管現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在文件規(guī)定是事業(yè)性質(zhì)的單位,但從其員工工資、辦公經(jīng)費(fèi)、人事任免及日常管理來看,實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)和社會(huì)保障部門的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu),其監(jiān)督缺乏實(shí)效性。

(二)公眾權(quán)利缺失的表現(xiàn)

我國的社會(huì)保障基金管理,無論是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置,還是監(jiān)督制度的安排,公眾都缺乏相應(yīng)的權(quán)利,充其量只能是“圍觀”者。當(dāng)前公眾權(quán)利缺失主要表現(xiàn)為:

1.知情權(quán)缺失。我國社?；痖L期處于社保部門的封閉運(yùn)作之中,對于基金的來源、運(yùn)作、增值等狀況,社會(huì)公眾無從知曉,同時(shí)參保人對個(gè)人賬戶的余額及投資情況基本上毫不知情。這本身就是一個(gè)不合理的狀態(tài),所有人理應(yīng)有權(quán)獲悉自己財(cái)產(chǎn)營運(yùn)的狀態(tài),管理者有義務(wù)向社會(huì)公眾披露信息。而且,這種信息披露也是對社?；鹗褂檬虑氨O(jiān)督的一個(gè)經(jīng)常而有效的方式。

2.決策權(quán)缺失。雖然社保基金因?yàn)橛型顿Y專家而在項(xiàng)目選擇上更為理性,有政府管理而使得市場指引更為成熟,但是,基金進(jìn)入不同的市場就意味著不同的風(fēng)險(xiǎn),基金所有人的參與決策就顯得尤為重要。資金所有人的意思應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值淖鹬?其意思表示應(yīng)當(dāng)有合法、有效的通道,不能一方面要求基金所有人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),一方面對于其參與決策的權(quán)力不管不顧。

3.監(jiān)督權(quán)缺失。對于社?；鸬陌l(fā)放、收支結(jié)余等情況,應(yīng)當(dāng)以一定的模式接受老百姓經(jīng)常性的監(jiān)督,讓社?；鸬倪\(yùn)營從封閉的小圈子里走出來,走向公眾,走向陽光。

三、建立我國社會(huì)保障基金管理的公眾參與機(jī)制

借鑒國外社會(huì)保障基金管理公眾參與的成功經(jīng)驗(yàn),我國社會(huì)保障基金管理公眾參與機(jī)制的建立,應(yīng)完善這樣幾方面的制度建設(shè)。

(一)公眾參與的社會(huì)保障基金管理的決策機(jī)制

1.公眾參與決策的社會(huì)保險(xiǎn)選舉制度?？蓞⒖嫉聡纳鐣?huì)保險(xiǎn)選舉制度,吸納公眾參與到社保基金管理的決策中。具體做法:一是從中央到地方層級的社會(huì)保障基金管理決策機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府、雇主和雇員三方組成。三方在人員數(shù)量及權(quán)利方面對等,至少保證雇主、雇員各有一首席代表,在決策方面反映參保人和企業(yè)的意見和要求;①和春雷:《當(dāng)代德國社會(huì)保障制度》,北京法律出版社 2000年版,第 75-77頁。政府方面代表由政府直接任命,雇主、雇員代表則是由參保人與企業(yè)方分別派出代表進(jìn)入社會(huì)保障基金的管理部門。具體的選舉辦法,先是由全國企業(yè)協(xié)會(huì)、全國總工會(huì)提出自己的代表,然后交由基金管理決策咨詢機(jī)構(gòu)公開選舉,一人一票,選出各自的利益代表者,并對選出的公眾代表進(jìn)行定期審核,再從公眾代表中選出各兩名作為雇主、雇員方的首席代表。地方社?；饹Q策機(jī)構(gòu)的人員組成也參照該選舉辦法,只是雇主和雇員代表由地方級的企業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)提名,由地方人大選舉產(chǎn)生。二是設(shè)立獨(dú)立于社保基金管理機(jī)構(gòu)的決策咨詢機(jī)構(gòu)。這與美國的社會(huì)保障顧問理事會(huì)類似,該咨詢機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的、非盈利的部門,人員組成由參保人代表、企業(yè)方代表、保險(xiǎn)精算師、投資理財(cái)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家等有關(guān)專家組成,人員權(quán)利對等,實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)原則。該部門的職責(zé)是為社?；鸸芾聿块T的決策提供參考意見,管理部門向該機(jī)構(gòu)咨詢是決策的法定程序,咨詢機(jī)構(gòu)任何人員都可就保費(fèi)的征收比例方法、支付渠道比重等問題提出自己的意見看法,供決策部門參考借鑒。這一機(jī)制的設(shè)計(jì)可以使社?；鸸芾頉Q策更加科學(xué)、合理地表達(dá)公眾的利益要求,同時(shí)也從制度上避免決策機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。

2.法定的民意調(diào)查制度。社會(huì)保障基金管理決策機(jī)構(gòu)雖有相關(guān)的雇主、雇員、專家等相關(guān)的公眾代表,但為了使基金管理政策更好地代表民意,在社?；鸸芾碚?尤其是與民眾關(guān)系密切的政策制定之前,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行民意調(diào)查,并將此作為一個(gè)法定程序。審慎的民意調(diào)查是由斯坦福大學(xué)菲什金教授首創(chuàng)的一種民意調(diào)查方式,分為四個(gè)步驟:首先針對某一特定的議題,隨機(jī)選擇參加接受調(diào)查的公民;其次對這些公民進(jìn)行第一次民調(diào);再次把受訪的公民集合起來,提供給公民通俗易懂的資料,安排政府官員、專家與公民對話,讓被調(diào)查的公民在具備有關(guān)知識的基礎(chǔ)上進(jìn)行審慎和理性的討論,并且通過電視等其它媒體現(xiàn)場直播討論的過程;最后仍然針對原來的議題對受訪的公民重新進(jìn)行一次民調(diào),并且比較兩次民調(diào)的結(jié)果,看看原來的價(jià)值偏好有沒有可能形成共同的價(jià)值與利益。

目前有不少國家都通過立法規(guī)定,社會(huì)保障基金決策之前,決策機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行民意調(diào)查,以保證政策符合民眾的意愿和利益。在我國社會(huì)保障領(lǐng)域,過去也常做一些社會(huì)調(diào)查,但往往是由政府部門工作人員做一些簡單的、非隨機(jī)抽樣問卷或訪談?wù){(diào)查,缺乏嚴(yán)密性和科學(xué)性,更未形成制度。對此,應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),把民意調(diào)查確定為社?；鹫咧贫ǖ姆ǘǔ绦?并將相關(guān)的政策分析有償?shù)亟挥傻谌饺プ?以保證調(diào)查的客觀性、公正性和科學(xué)性。

(二)公眾參與的社會(huì)保障基金管理的運(yùn)營機(jī)制

社?；鸸芾頉Q策無論多么科學(xué)合理,如果在實(shí)際運(yùn)作中,不按規(guī)定操作,也起不到實(shí)際的作用,所以,在社?；鸬木唧w運(yùn)作中更應(yīng)當(dāng)吸納社會(huì)公眾的參與。

1.建立聽證制度。行政聽證會(huì)是政府機(jī)構(gòu)與公眾代表之間進(jìn)行充分的辯論和質(zhì)證,使公眾有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的愿望和要求,使政府有可能采納和吸取公眾的意愿,從而有利于實(shí)現(xiàn)相互理解、信任和協(xié)作。②胡敏潔:《美國社會(huì)保障行政中的聽證制度》,《行政法學(xué)研究》2007年第 2期。美國社會(huì)保障基金的具體運(yùn)作設(shè)立有聽證制度。與美國相比,雖然我國行政立法和執(zhí)法領(lǐng)域都尚未普及聽證制度,但我們有理由相信聽證制度是適合被引入社會(huì)保障基金管理中的。社會(huì)保障對象的全民性、政策公平性的價(jià)值取向、社保領(lǐng)域各種利益集團(tuán)的錯(cuò)綜復(fù)雜,以及公眾對社?；饐栴}的強(qiáng)烈關(guān)注,都足以成為支持在社會(huì)保障基金管理中建立聽證制度的根據(jù)。傳統(tǒng)的調(diào)查訪談、座談會(huì)等方式存在主觀隨意性,而制度化的聽證會(huì)能在最大程度上克服這一缺陷。根據(jù)聽證程序的規(guī)定,每位公民均可報(bào)名參加聽證會(huì)或旁聽,而且必須讓不同意見的人對等參加聽證會(huì),聽證代表的發(fā)言必須由組織者無一遺漏地匯總后提交有關(guān)部門。因此,較之于傳統(tǒng)方式,聽證制度的公平性、規(guī)范性和透明度都較強(qiáng)。另外,聽證制度還有助于培養(yǎng)公眾的參與意識和參與能力,產(chǎn)生更高的社會(huì)影響力。在社?；鸬木唧w運(yùn)作中定期召開聽證會(huì),就公眾不了解、有異議的問題進(jìn)行充分討論,并對社保基金繳費(fèi)率、繳費(fèi)額度、投資運(yùn)作收益等相關(guān)財(cái)務(wù)問題進(jìn)行公示,公眾在聽證會(huì)上可就基金運(yùn)作中的不合法問題進(jìn)行舉報(bào)。聽證會(huì)可由基金管理機(jī)構(gòu)定期舉行,社會(huì)公眾都可以參加到聽證會(huì)中。

2.建立協(xié)商談判制度,發(fā)揮非政府組織作用。在建立聽證制度的前提下,也可以考慮建立協(xié)商談判制度。許多國家在公共政策制定的法定程序中,都建立了多種形式的協(xié)商談判制度,一般是由政黨或利益集團(tuán)代表一定的社會(huì)群體參與協(xié)商談判。在協(xié)商談判中,各利益集團(tuán)之間就自身的意見和看法進(jìn)行交流、溝通,通過讓步和妥協(xié)達(dá)成一致。在我國,隨著社會(huì)利益多元化趨勢的發(fā)展,各種我們一般稱之為“社會(huì)團(tuán)體”的利益集團(tuán)也在不斷增多,如工會(huì)、婦聯(lián)、個(gè)體工商業(yè)者協(xié)會(huì)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等等。但目前的社會(huì)政治環(huán)境還不能為這些團(tuán)體的發(fā)展提供良好的條件,他們大都還難以有效地集中自身團(tuán)體的特殊利益,并通過團(tuán)體代表人表達(dá)利益訴求。社會(huì)保障所涉及到的絕大部分都是社會(huì)群體的利益關(guān)系,因此社會(huì)團(tuán)體參與到社保基金運(yùn)營中,較之公民個(gè)人的參與往往更為重要。如企業(yè)家協(xié)會(huì)可以就企業(yè)繳費(fèi)情況及社?；鹗欠窦皶r(shí)足額發(fā)放等事宜發(fā)表意見建議。因此,在社會(huì)保障基金運(yùn)營中,應(yīng)該重視社會(huì)團(tuán)體的參與,建立協(xié)商談判制度,發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體組織的積極性。

(三)公眾參與的社會(huì)保障基金管理的監(jiān)督機(jī)制

1.建立政府信息公開制度,為公眾監(jiān)督提供信息支撐。社會(huì)公眾的監(jiān)督是以完備的信息為前提和基礎(chǔ)的,要想實(shí)現(xiàn)公眾對社會(huì)保障基金的真正監(jiān)督,首先應(yīng)當(dāng)保障公民相應(yīng)的知情權(quán)。政府信息公開應(yīng)該是公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的一個(gè)有效途徑,政府信息公開,不僅促進(jìn)政府依法行政,也能有效地監(jiān)督政府?，F(xiàn)代社會(huì)保障基金管理項(xiàng)目繁多、內(nèi)容復(fù)雜,不要說一般的社會(huì)公眾,就是專門的社會(huì)保障從業(yè)人員,也不可能逐一了解,所以能否方便、快捷地獲得相關(guān)信息就顯得尤為重要,甚至可以看作是建立公眾參與監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)基本前提。當(dāng)前中國還沒有一部全國性的政府信息公開法,各級政府的信息公開也不規(guī)范,公開的力度還有待于加大。在信息技術(shù)不斷發(fā)展的今天,可考慮建立健全計(jì)算機(jī)行政管理系統(tǒng),以提高社保基金監(jiān)督的有效性和科學(xué)性。

2.設(shè)立獨(dú)立的社會(huì)保障基金監(jiān)督委員會(huì),人員采用公開聘任制。西方發(fā)達(dá)國家無論是法國的行政管理委員會(huì),還是德國的社?；鸨O(jiān)督,都是專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu),并吸納社會(huì)公眾廣泛參與。我國建立社會(huì)保障基金監(jiān)督委員會(huì),也應(yīng)獨(dú)立于社?；鸬墓芾聿块T和運(yùn)營部門,專門負(fù)責(zé)監(jiān)督社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全,人員組成可考慮采用公開聘任的方式。

首先,社會(huì)保障基金的監(jiān)督,應(yīng)招聘和培訓(xùn)合適的人員從事該項(xiàng)工作。不一定是政府行政人員,參加聘任的人員既可以是律師、審計(jì)員、政府人員,也可以是各地雇主、雇員代表推選的具備監(jiān)管能力的人員擔(dān)任,無論是誰,都要經(jīng)過一系列嚴(yán)格考核,合格者方可擔(dān)任監(jiān)督員。招聘工作由社會(huì)保障基金管理咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),并召開聽證會(huì)協(xié)商通過。對選出的每個(gè)監(jiān)督員就社會(huì)保障基金監(jiān)管的具體事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn),培訓(xùn)后的合格者才能真正成為社?；鸨O(jiān)督員,該監(jiān)督人員是獨(dú)立于政府之外的公眾代表。監(jiān)督人員應(yīng)具備最基本的素質(zhì):一要掌握基金管理法律的基本知識;二要具有依法執(zhí)行調(diào)查的能力;三要具備使用計(jì)算機(jī)行政系統(tǒng)的能力等。例如,英國的職業(yè)退休金監(jiān)管局就考慮建立考取資格制度,不只任命律師或?qū)徲?jì)人員做監(jiān)管人員,有些也曾在警察局等部門工作,大多數(shù)人曾從事社會(huì)保障調(diào)查工作,對這些人經(jīng)過進(jìn)一步培訓(xùn),成為處理退休金監(jiān)管事宜的高效率調(diào)查人員。另外,要注意人員組成的比例,專業(yè)結(jié)構(gòu)要與社會(huì)保障基金監(jiān)督相協(xié)調(diào)。

其次,要在法律上賦予獨(dú)立監(jiān)督員行使職責(zé)的相應(yīng)權(quán)利。獨(dú)立監(jiān)管人應(yīng)有的權(quán)利可包括:罰款;提請刑事訴訟;禁止或免除信托人的資格;采取法律措施阻止違法挪用或使用社會(huì)保障基金行為;公開報(bào)告、向公眾公布聲明社會(huì)保障基金的各種非法活動(dòng);對社?；鸬男姓芾磉M(jìn)行監(jiān)視以保護(hù)基金安全。

3.在各省、各地任命公眾社保基金的代表。在地方各省、各地任命社?；鸬墓姶?這相當(dāng)于英國退休金巡查官的作用。社會(huì)公眾可將個(gè)人的意見反映給社保基金代表,如果公民代表認(rèn)為需要,可將這些意見反映給有關(guān)社?；饹Q策咨詢機(jī)構(gòu)和社?；皙?dú)立監(jiān)督員,讓他們對此做出公正的評判,并要求有關(guān)部門或雇主應(yīng)盡早采取整治行動(dòng),如果沒有采取相應(yīng)的改進(jìn)措施,社?；鸨O(jiān)督部門有權(quán)利將這些案例送交法庭或公布于眾。公民社?；鸫碛善髽I(yè)方和參保人按 1:1的比例組成,更好地表達(dá)民意。同時(shí),這些代表應(yīng)得到獨(dú)立監(jiān)督員的支持。還可以發(fā)揮有關(guān)媒體在監(jiān)督方面的優(yōu)勢,為公民代表提供更多的信息。

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]1003-4145[2011]04-0101—03

2010-12-30

金穎 (1973—),女,管理學(xué)博士,南京金陵科技學(xué)院商學(xué)院副教授。

本文得到江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(2010SJD630048)的資助。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)