□ 鄭 瑾

(鄭州市市政工程總公司,河南 鄭州 450000)

論稅收執(zhí)法質(zhì)量控制＊

□ 鄭 瑾

(鄭州市市政工程總公司,河南 鄭州 450000)

強化稅收執(zhí)法質(zhì)量控制,努力提高稅收執(zhí)法質(zhì)量,是稅務(wù)部門當前和今后長期面臨的一項重要課題。首先探究稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的概念和特征,通過對稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的種類和方式的簡要闡述,指出稅收執(zhí)法責(zé)任制的稅收執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)控方式,是一種全方面、全過程、全方位的稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的科學(xué)機制。進而對執(zhí)法責(zé)任制這一稅收執(zhí)法質(zhì)量控制機制進行簡要闡釋,并著重提出和簡要論述規(guī)范運作這一機制應(yīng)著力解決的若干具體問題。

稅收執(zhí)法;質(zhì)量控制;科學(xué)機制;運作

大力推進依法治稅,努力提高稅收執(zhí)法質(zhì)量,是依法治國基本方略在稅收領(lǐng)域中的具體體現(xiàn),是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的必然要求,也是稅務(wù)部門當前和今后長期面臨的一項重要任務(wù)。那么,怎樣通過有效有力的執(zhí)法質(zhì)量控制來全面提高執(zhí)法質(zhì)量呢?

一 稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的概念和特征

要實現(xiàn)對稅收執(zhí)法質(zhì)量的有效控制必須首先搞清楚稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的概念和特征。讓我們沿著“稅收執(zhí)法——稅收執(zhí)法質(zhì)量——稅收執(zhí)法質(zhì)量控制”的路子去探究。

(一)稅收執(zhí)法的概念和特點

稅收執(zhí)法,是指稅務(wù)機關(guān)在行使稅收管理權(quán)的過程中,組織、貫徹和實施稅法的活動或行為。它包括抽象執(zhí)法行為和具體執(zhí)法行為。也就是說:稅收執(zhí)法是稅務(wù)機關(guān)必須行使的法定權(quán)力;稅收征收管理活動是稅收執(zhí)法的主要內(nèi)容;只有貫徹實施稅法的活動才是稅收執(zhí)法活動。稅收執(zhí)法活動具有以下特點:

1、主動性。稅務(wù)機關(guān)及其工作人員是代表國家實施稅收管理活動,這種活動包含著主動因素,與納稅人之間形成了管理與被管理的稅收法律關(guān)系,并且居于支配、主動地位。

2、強制性。如果納稅人不履行稅法規(guī)定的納稅等義務(wù),稅務(wù)機關(guān)可以依法采取必要的強制執(zhí)行措施,迫使其履行義務(wù)。

3、較大的自由裁量權(quán)。稅法賦予稅務(wù)機關(guān)較大的自由裁量權(quán),即在許多方面未對執(zhí)法行為作詳細規(guī)定,而是限定在一定的幅度和范圍內(nèi)由稅務(wù)機關(guān)自由選擇。

(二)稅收執(zhí)法質(zhì)量的概念和要素

稅收執(zhí)法質(zhì)量,是指稅收執(zhí)法活動的質(zhì)量和效率,也就是稅務(wù)機關(guān)及其工作人員稅收執(zhí)法工作的優(yōu)劣程度。執(zhí)法質(zhì)量的評價標準,是國家制定的稅法規(guī)范,執(zhí)法行為越是符合稅法規(guī)范的要求,執(zhí)法質(zhì)量就越高,反之則反。符合稅法規(guī)范的執(zhí)法行為必須同時具備下列要素:

1、主體合法。稅務(wù)機關(guān)必須是依法組成的,擁有稅收管理權(quán)力,具有稅收執(zhí)法主體資格地位;同時,其工作人員必須具有稅收執(zhí)法資格。

2、職權(quán)合法。執(zhí)法主體必須根據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)、職責(zé)分工實施執(zhí)法行為。

3、依據(jù)合法。執(zhí)法行為的作出必須有法定的依據(jù)。

4、內(nèi)容合法。執(zhí)法行為必須符合法定的實體性內(nèi)容。

5、程序合法。執(zhí)法行為必須符合法定程序,依法經(jīng)過法定步驟,遵循法定順序,采用法定方式,在法定期限內(nèi)完成。

6、是執(zhí)法主體的真實意思表示。執(zhí)法行為必須是執(zhí)法人員在未受外力因素影響的正常情況下所表示的意思、所作出的行為。

(三)稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的概念和特征

稅收執(zhí)法質(zhì)量控制,是指稅務(wù)機關(guān)建立科學(xué)有效的監(jiān)控機制,對所屬稅務(wù)機關(guān)及其工作人員的稅收執(zhí)法行為通過監(jiān)督檢查活動,掌握稅收執(zhí)法工作的實際狀況,不使其任意活動或超出法定范圍,使稅法得到正確貫徹實施,全面提高稅收執(zhí)法質(zhì)量,以維護國家的稅收利益和納稅人的合法權(quán)益。

目前,我國已初步建立了一系列對稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控體系。按照監(jiān)控的主體和內(nèi)容的不同,可分為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)控、司法機關(guān)的監(jiān)控、政府及行政主管部門的監(jiān)控、審計機關(guān)的監(jiān)控、檢察機關(guān)的監(jiān)控、紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)控、黨組織的監(jiān)控、政協(xié)組織的監(jiān)控、社會各界的監(jiān)控、稅務(wù)機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控等,本文所講的稅收執(zhí)法質(zhì)量控制,主要指稅務(wù)機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控?；诖它c,稅收執(zhí)法質(zhì)量控制具有以下特征:

1、特定的監(jiān)控主體。即法律賦予監(jiān)督權(quán)的稅務(wù)機關(guān)。

2、特定的監(jiān)控對象。即稅務(wù)機關(guān)及其工作人員。

3、特定的監(jiān)控內(nèi)容。即稅務(wù)機關(guān)及其工作人員所作的尚未構(gòu)成犯罪的執(zhí)法行為,已經(jīng)構(gòu)成犯罪的則屬于司法監(jiān)控的范疇。

古代哲學(xué)家孟德斯鳩曾經(jīng)說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！逼鋵?這個界限在今天就是國家設(shè)定的法律規(guī)范。現(xiàn)代法治是以法律對權(quán)力的限制和約束為基點的。實際上,形成諸如執(zhí)法隨意、執(zhí)法違法、執(zhí)罰腐敗等問題的重要原因,就是對執(zhí)法權(quán)力缺乏有力有效的監(jiān)控,缺少一個全方面、全過程、全方位的監(jiān)督制約機制。目前,在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部對稅收執(zhí)法權(quán)的監(jiān)控是一個非常薄弱的環(huán)節(jié),執(zhí)法質(zhì)量控制不力,而且多是事后監(jiān)控。這種游離于執(zhí)法過程之外的監(jiān)控,機制上很不健全,效果上也不理想。因此,強化執(zhí)法質(zhì)量控制的必要性、重要性和緊迫性已經(jīng)被人們越來越多地所認識,并作為一個亟待研究解決的重大課題,赫然列入各級稅務(wù)機關(guān)的議事日程。

二 稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的種類和方式

明確執(zhí)法質(zhì)量控制的種類和方式,對于有力有效地進行執(zhí)法質(zhì)量控制,切實規(guī)范執(zhí)法行為,大力推進依法治稅,具有十分重要的實質(zhì)性意義。

(一)稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的種類

根據(jù)現(xiàn)行的稅務(wù)機關(guān)組織結(jié)構(gòu)和管理體制,執(zhí)法質(zhì)量控制可分為以下三類:

1、法制性監(jiān)控。這是一種由稅務(wù)機關(guān)內(nèi)設(shè)法制機構(gòu)以本級稅務(wù)機關(guān)名義對下級稅務(wù)機關(guān)所實施的監(jiān)控,這種監(jiān)控具有全面性和強制性,是一種最普遍、最常用的監(jiān)控,也是一種最具實質(zhì)意義的內(nèi)部監(jiān)控。

2、民主性監(jiān)控。這是一種由下級稅務(wù)機關(guān)按照民主集中制原則對上級稅務(wù)機關(guān)所實施的監(jiān)控。在決策過程中,下級機關(guān)有權(quán)對上級機關(guān)提出意見和建議;在決策作出后的實施過程中,下級機關(guān)有權(quán)向上級機關(guān)反映情況和問題,提出意見、建議或批評。這種監(jiān)控不是稅務(wù)機關(guān)法定職權(quán)所實施的具有強制力的監(jiān)控,因而不直接發(fā)生法律效果。

3、自律性監(jiān)控。這是一種由稅務(wù)機關(guān)內(nèi)設(shè)法制機構(gòu)牽頭負責(zé)對本級稅務(wù)機關(guān)機構(gòu)間所進行的監(jiān)控,包括對各項稅收政策和征管制度的起草制定、對涉稅重大問題的處理等有關(guān)部門會審、會簽的政策法規(guī)審核把關(guān)。

(二)稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的方式

目前,稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部監(jiān)控的主要方式有:

1、稅收規(guī)范性文件會簽及定期清理制度。

2、地方性稅收法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案備查制度。

3、減免稅集體審定制度。

4、重大稅務(wù)案件審理制度。

5、稅務(wù)行政處罰聽證制度和稅務(wù)行政復(fù)議制度。

6、稅收執(zhí)法檢查制度。

7、稅收會計監(jiān)督制度。

8、政務(wù)公開制度。

9、稅收征管質(zhì)量考核辦法。

10、稅收執(zhí)法責(zé)任制。這是依法確定執(zhí)法主體資格、明確執(zhí)法責(zé)任、規(guī)范執(zhí)法程序、考核執(zhí)法質(zhì)量、追究執(zhí)法過錯責(zé)任的稅收執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控機制。它包括崗位職責(zé)、工作規(guī)程、評議考核、過錯追究等四個部分。其中,崗位職責(zé)是基礎(chǔ),工作規(guī)程是關(guān)鍵,評議考核是手段,過錯追究是保障。

縱觀以上方式,稅務(wù)行政聽證、稅務(wù)行政復(fù)議是法定的,其他方式是稅務(wù)系統(tǒng)的制度性規(guī)定,而只有執(zhí)法責(zé)任制貫穿了執(zhí)法活動的全過程,涵蓋了所有執(zhí)法內(nèi)容,囊括了其他所有監(jiān)控方式,因此,是一種全方面、全過程、全方位的執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控機制,需要我們進一步地深入研究和規(guī)范運作。

三 稅收執(zhí)法質(zhì)量控制的科學(xué)機制

如前所述,筆者認為稅收執(zhí)法責(zé)任制是一種全方面、全過程、全方位的執(zhí)法質(zhì)量控制機制,是一種科學(xué)的稅收執(zhí)法質(zhì)量控制機制。那么,我們應(yīng)當怎樣建立健全這一控制機制?

(一)解決好“稅收執(zhí)法干什么”的問題。這就要求我們要科學(xué)制定崗位職責(zé),按照國家稅法規(guī)范和執(zhí)法質(zhì)量要素,將稅收征收、管理、稽查、復(fù)議等執(zhí)法工作細化為具體的執(zhí)法崗位,對執(zhí)法崗位及各級稅務(wù)機關(guān)負責(zé)人的職權(quán)責(zé)任和具體標準加以量化規(guī)定,明確稅收執(zhí)法干什么,都應(yīng)負有什么樣的執(zhí)法責(zé)任。

(二)解決好“稅收執(zhí)法怎么干”的問題。這就要求我們要認真設(shè)計工作規(guī)程,明確稅收法人員履行崗位職責(zé)所必須遵循的工作規(guī)程,即各項稅收執(zhí)法事項的工作步驟、順序、時限、形式和標準,明確稅收執(zhí)法應(yīng)當怎么干,保證執(zhí)法活動的有序高效運行。

(三)解決好“稅收執(zhí)法干得怎么樣”的問題。這就要求我們要定期對稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進行考核評議,嚴格以執(zhí)法質(zhì)量作為判定稅收工作優(yōu)劣的標準,及時發(fā)現(xiàn)和糾正稅收執(zhí)法中出現(xiàn)的過錯行為,嚴格追究相關(guān)責(zé)任人的過錯責(zé)任,同時對執(zhí)法規(guī)范的稅務(wù)機關(guān)和稅收執(zhí)法人員予以激勵獎勵。

(四)解決好“稅收執(zhí)法干得不好怎么辦”的問題。這就要求我們要嚴格實施執(zhí)法過錯追究,對因過失或者故意造成執(zhí)法過錯行為的責(zé)任人給予行政處理和經(jīng)濟懲戒。這里需要注意的是,過錯責(zé)任追究應(yīng)當與評議考核、執(zhí)法檢查和其他執(zhí)法質(zhì)量控制方式相銜接,切實做到有錯必糾。

四 稅收執(zhí)法質(zhì)量控制機制的規(guī)范運作

目前,對于推行執(zhí)法責(zé)任制的崗位職責(zé)和工作規(guī)程已經(jīng)有了“范本”,對執(zhí)法責(zé)任制的評議考核和過錯責(zé)任追究也已經(jīng)有了相應(yīng)的辦法。當前最重要的是如何扎實地規(guī)范運作這一稅收執(zhí)法監(jiān)控機制,筆者認為應(yīng)從以下幾方面的問題入手:

(一)稅務(wù)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認識

這是推行執(zhí)法責(zé)任制的一個關(guān)鍵問題,各級、各部門領(lǐng)導(dǎo)同志首先要帶頭深入學(xué)習(xí)切實提高思想認識,同時應(yīng)在下基層時對推行執(zhí)法責(zé)任制工作的重要性、必要性和緊迫性多做宣傳強調(diào),確保全體稅干全身心地投入推行工作。

(二)對崗位職責(zé)和工作規(guī)程的理解把握

全體執(zhí)法人員要進一步通過加強組織培訓(xùn)和個人自學(xué)力度,特別是加強對各自崗位職責(zé)及相關(guān)崗位工作流程的學(xué)習(xí),努力解決好對崗位職責(zé)和工作規(guī)程的理解把握問題,必要時可用模擬訓(xùn)練辦法來促進全面理解與深刻把握。

(三)推行執(zhí)法責(zé)任制與其他工作的關(guān)系

推行執(zhí)法責(zé)任制是一項全局性的系統(tǒng)工程,應(yīng)從稅收工作的長遠利益出發(fā),全局上下齊抓共管,以推行執(zhí)法責(zé)任制為核心,確保人、財、物適當向其傾斜,全面完成各項稅收工作任務(wù)。

(四)執(zhí)法責(zé)任制考核與收入計劃考核的矛盾

前者要求嚴格貫徹組織收入工作的基本原則做到應(yīng)收盡收,而后者則要求必須完成計劃任務(wù)做到均衡入庫。我們認為應(yīng)強化執(zhí)法責(zé)任制考核,嚴格貫徹組織收入工作的基本原則,逐步淡化收入計劃考核。

(五)現(xiàn)行征管體制與推行執(zhí)法責(zé)任制的矛盾

目前推行工作不涉及機構(gòu)改革,但基層稅務(wù)分局(所)大多屬全職能機構(gòu),人員又都偏少,稅務(wù)稽查類崗位不便設(shè)置。對此問題,應(yīng)按照目前上級局機構(gòu)暫不變動而盡快理順職能的征管改革工作要求,以及集中征收、屬地管理、一級稽查的征管格局,將全職能征管機構(gòu)中的稽查職能剝離出來,不在該機構(gòu)中設(shè)稽查崗位。

(六)切實強化執(zhí)法責(zé)任制的評議考核和過錯責(zé)任追究

這是執(zhí)法責(zé)任制的實質(zhì)所在,必須大力強化。否則,再科學(xué)規(guī)范的崗位職責(zé)和工作規(guī)程,都將難以保證得到落實。對評議考核,應(yīng)以強化日?？己藶橥黄瓶?各級稅務(wù)機關(guān)各執(zhí)法部門要隨時對本序列執(zhí)法業(yè)務(wù)和所轄執(zhí)法人員進行考核監(jiān)控,對執(zhí)法檢查、執(zhí)法監(jiān)察、專項檢查中所涉及的執(zhí)法事項及上級機關(guān)和有關(guān)部門轉(zhuǎn)辦的、群眾反映舉報的執(zhí)法事項也應(yīng)隨時進行考核監(jiān)控;在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)在本級法制機構(gòu)的組織牽頭下,強化對所屬各基層單位的執(zhí)法情況和日?？己私Y(jié)果進行不定期的重點考核監(jiān)控。對過錯責(zé)任追究,應(yīng)堅持公平公正、有錯必究、過罰相當、教育與懲處相結(jié)合的原則,對執(zhí)法過錯責(zé)任人要嚴格進行行政處理,同時還應(yīng)給予一定經(jīng)濟懲戒,并可取消其評先評優(yōu)資格;對構(gòu)成違紀或職務(wù)犯罪的,要移送紀檢部門或司法機關(guān)處理。

(七)加強對推行執(zhí)法責(zé)任制的監(jiān)督檢查

在認真解決以上問題的前提下,各級稅務(wù)機關(guān)還應(yīng)切實加強對執(zhí)法責(zé)任制工作的領(lǐng)導(dǎo)和督促檢查。此外,還要加強對稅務(wù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)法監(jiān)督,積極配合各級黨委、人大、政府、司法、審計、財政等有關(guān)部門依法進行的監(jiān)督,自覺接受廣大納稅人及社會各界人士的監(jiān)督。

綜上所述,執(zhí)法責(zé)任制是一種全方面、全過程、全方位的執(zhí)法質(zhì)量控制機制,我們應(yīng)盡快建立健全和規(guī)范運作這一機制,認真研究解決推行執(zhí)法責(zé)任制過程中的矛盾和問題,嚴格遵循執(zhí)法責(zé)任制崗位職責(zé)和工作規(guī)程,堅決實施執(zhí)法評議考核和過錯責(zé)任追究,確保稅法得到正確貫徹執(zhí)行,全面提高稅收執(zhí)法質(zhì)量,使國家的稅收利益與納稅人的合法權(quán)益都得到最大限度的維護。

[1]國家稅務(wù)總局教材組.法律基礎(chǔ)知識[M].北京:中國稅務(wù)出版社,2003.

[2]肖揚.依法治國論[M].北京:法律出版社,1997.

[3]胡金木.稅收執(zhí)法全書[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2003.

F812.423

A

1008-4614-(2011)02-0008-04

2011-01-21

鄭瑾(1978-),女,河南鄭州人,鄭州市市政工程總公司會計師、經(jīng)濟師。