賈琳，隗偉

（沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度 （簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)牧區(qū) “低保”制度），是指政府對(duì)家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村牧區(qū)居民實(shí)行救助的制度。［1］這項(xiàng)制度的推行，能夠維護(hù)和保障農(nóng)村牧區(qū)困難居民的基本生活權(quán)益，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，推進(jìn)民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐。但由于該制度的初步性和獨(dú)特性，其在實(shí)施過(guò)程中仍存在著一些問(wèn)題和難題。進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度在民族地區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)中的積極作用，健全和完善農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度，有著深遠(yuǎn)的意義。

一、赤峰市農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度實(shí)施現(xiàn)狀

赤峰市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東南部、蒙冀遼三省區(qū)交匯處，該市總面積879平方千米，總?cè)丝?61萬(wàn)人，其中農(nóng)牧業(yè)人口348萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.5%。赤峰市12個(gè)旗縣區(qū)中有8個(gè)國(guó)家貧困縣，2個(gè)自治區(qū)貧困縣，貧困人口較多。農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度是赤峰市2006年新開(kāi)展的一項(xiàng)社會(huì)救助工作，由農(nóng)區(qū) “低?！焙湍羺^(qū) “低保”兩部分組成。制度建立以來(lái)，農(nóng)牧區(qū) “低?！惫ぷ鏖_(kāi)展得井然有序，目前基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

（一）保障對(duì)象

赤峰市農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度從2006年開(kāi)始實(shí)行，依據(jù) 《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度的通知》，按照貧困農(nóng)牧民的貧困程度進(jìn)行分類(lèi)排隊(duì)，將家庭年人均純收入農(nóng)區(qū)低于625元、牧區(qū)低于825元標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)牧區(qū)特困群眾納入保障范圍。制度建立初期，共有99 962名農(nóng)牧區(qū)特困群眾參加了農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度。2007年，經(jīng)提高標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大覆蓋面后，18.4萬(wàn)人納入了農(nóng)牧區(qū) “低?！敝贫取?008年，通過(guò)對(duì)赤峰市農(nóng)牧區(qū) “低?！比藬?shù)全面普查，保障人數(shù)增加到22.5萬(wàn)人，占全市農(nóng)牧業(yè)人口總數(shù)的6.5%。2009年，保障對(duì)象增加到23.2萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)人口的6.6%。

（二）保障水平

赤峰市各旗縣農(nóng)牧區(qū)居民最低生活保障水平呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。2006年，參加農(nóng)牧區(qū)“低?！敝贫鹊霓r(nóng)牧區(qū)特困群眾，每人每年補(bǔ)助360元。2007年，補(bǔ)助水平每人提高20%，農(nóng)區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年438元；牧區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每年500元。2008年，赤峰市民政部門(mén)把提高城鄉(xiāng) “低?！睒?biāo)準(zhǔn)作為加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的重點(diǎn)，全面實(shí)施了 “陽(yáng)光低保”工程。年發(fā)放“低?！苯?4 223.5萬(wàn)元，人均達(dá)到631.8元／年。2009年，發(fā)放 “低?！苯?0 371.9萬(wàn)元，人均補(bǔ)助水平879.4元。

（三）資金來(lái)源

內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度所需資金主要由自治區(qū)、盟市、旗縣各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，納入社會(huì)救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專(zhuān)項(xiàng)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。［2］2009年，赤峰市各級(jí)財(cái)政具體補(bǔ)貼額度為：中央自治區(qū)補(bǔ)助8 070.6萬(wàn)元，盟市補(bǔ)助270.8萬(wàn)元，旗、縣、市區(qū)補(bǔ)助1 413.4萬(wàn)元。［3］此外，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為農(nóng)牧區(qū)最低生活保障提供捐贈(zèng)和資助，所提供的捐贈(zèng)資金全部納入農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度資金。

二、赤峰市農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)牧區(qū) “低保”標(biāo)準(zhǔn)制定難

2008年1月，內(nèi)蒙古自治區(qū)下發(fā)了 《關(guān)于如何測(cè)算城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（內(nèi)民政保［2008］5號(hào)），文中要求“鑒于全區(qū)目前城鄉(xiāng)居民人均純收入的水平，現(xiàn)階段暫定為不低于當(dāng)?shù)厣夏甓瘸青l(xiāng)居民人均純收入的20%來(lái)測(cè)算和確定各地區(qū)的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)?！背喾迨?009年農(nóng)牧民人均純收入為4 500元，按不低于20%比例確定農(nóng)牧區(qū)“低保”標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)區(qū)745元／年，牧區(qū)945元／年。但各地的情況千差萬(wàn)別，簡(jiǎn)單的按此辦法既不符合實(shí)際，又不科學(xué)，應(yīng)因地制宜，采用合理的辦法，比如克什克騰旗根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持農(nóng)牧民最低生活所必須的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮燃料、電以及未成年人的教育費(fèi)用確定本地農(nóng)牧區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)區(qū)1 000元，牧區(qū)1 300元；喀喇沁旗采用 “菜籃子法”和 “恩格爾系數(shù)法”測(cè)算農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為745元。這些做法相對(duì)來(lái)說(shuō)比較符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，但各地測(cè)算內(nèi)容中維持農(nóng)牧區(qū)群眾最低生活需求的糧、肉、菜、油、取暖、用電、衣物、醫(yī)療支出等受生活環(huán)境、物價(jià)等因素的影響難以準(zhǔn)確確定。［4］所以，在計(jì)算當(dāng)?shù)氐谋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)時(shí)無(wú)論采取什么辦法都缺乏切合實(shí)際的有效依據(jù)。

（二）農(nóng)牧區(qū) “低?！睂?duì)象難以準(zhǔn)確界定

農(nóng)牧區(qū) “低保”對(duì)象的界定主要是以家庭人均年收入指標(biāo)是否低于農(nóng)牧區(qū) “低?！睒?biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。第一，在計(jì)算農(nóng)區(qū)收入時(shí)，主要是看其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入，這種收入在扣除各種經(jīng)營(yíng)性支出的計(jì)算時(shí)很難準(zhǔn)確把握。如種子、化肥、機(jī)器耕種、水澆地的電費(fèi)等各地標(biāo)準(zhǔn)不一；在計(jì)算牧區(qū)收入時(shí)，牛羊的出欄率、飼養(yǎng)期防疫費(fèi)、草料支出、放牧人工費(fèi)、市場(chǎng)牛羊肉價(jià)變化不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，難以統(tǒng)一把握。第二，低收入家庭的房產(chǎn)、儲(chǔ)蓄、存折證券、隱形收入、外出務(wù)工收入難以計(jì)算，加大了收入的不穩(wěn)定性；［5］第三，具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系且在一起共同生活的全體人員收入也無(wú)法確定，收入的不確定性造成保障對(duì)象界定難。

（三）農(nóng)牧區(qū) “低?！惫ぷ魅藛T嚴(yán)重不足

赤峰市農(nóng)牧區(qū) “低保”對(duì)象數(shù)量多、分布分散，入戶調(diào)查、動(dòng)態(tài)管理、統(tǒng)計(jì)上報(bào)、核實(shí)建檔及資金發(fā)放與管理等一系列繁重的工作任務(wù)，需要大量的專(zhuān)職人員花費(fèi)時(shí)間與精力去完成，而目前的狀況卻不盡如人意。［6］負(fù)責(zé)審批與管理的旗縣區(qū)民政部門(mén)在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后，低保股平均只有2名工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木的民政助理在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后工作地域范圍增大、服務(wù)對(duì)象增多、入戶調(diào)查工作量加大的情況下，只在民政辦保留1～2人，而在村嘎查一級(jí)只是由村委會(huì)主任或村會(huì)計(jì)一人兼職從事這項(xiàng)工作。工作人員的不確定性和不專(zhuān)業(yè)性，給 “低?！钡墓芾韼?lái)一定的難度。［7］人員和工作量嚴(yán)重的不對(duì)等，極易造成工作中的空當(dāng)與漏洞，嚴(yán)重影響農(nóng)牧區(qū) “低?！惫ぷ鞯倪M(jìn)展和質(zhì)量，這已成為制約農(nóng)牧區(qū) “低保”工作發(fā)展的 “瓶頸”。

三、完善農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度的對(duì)策建議

（一）科學(xué)制定農(nóng)牧區(qū) “低?！睒?biāo)準(zhǔn)

科學(xué)制定農(nóng)牧區(qū) “低?！睒?biāo)準(zhǔn)，需要綜合考慮多方面的因素，根據(jù) “低標(biāo)準(zhǔn)起步，逐步拓展的原則”和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，逐步調(diào)整農(nóng)牧區(qū) “低?！睒?biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，不斷審核農(nóng)牧民的基本生活需求。

由于農(nóng)牧區(qū)多為少數(shù)民族聚集區(qū)，各民族的民族習(xí)慣和宗教信仰不盡相同，所以在制定農(nóng)牧區(qū) “低?！睒?biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)由旗縣區(qū)民政部門(mén)負(fù)責(zé)組成核實(shí)小組，在認(rèn)真調(diào)查研究農(nóng)牧區(qū)居民在包含民族習(xí)慣和宗教信仰等基本的生活消費(fèi)水平的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地測(cè)算出農(nóng)區(qū)種植業(yè)和牧區(qū)養(yǎng)殖業(yè)等純收入的量化標(biāo)準(zhǔn)，以維持農(nóng)牧區(qū)貧困居民基本生活所必須的衣、食、住、醫(yī)藥費(fèi)用為主，適當(dāng)考慮燃料、電以及未成年人的教育費(fèi)用，摸清貧困現(xiàn)狀。值得注意的是，實(shí)施農(nóng)牧區(qū) “低?！敝剖菫榱吮Ｕ限r(nóng)牧區(qū)貧困群體的基本生活，而不是提高他們的生活水平。［8］因此，必須充分考慮農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，讓農(nóng)牧區(qū) “低?！敝贫染戎_實(shí)需要救助的人，而避免形成 “養(yǎng)懶漢”模式。

（二）合理界定農(nóng)牧區(qū) “低保”對(duì)象

目前農(nóng)牧區(qū) “低?！敝贫葘?shí)行的是低保金按照人頭發(fā)放，沒(méi)有區(qū)分不同農(nóng)牧民家庭的基本保障需求，忽略了家庭的結(jié)構(gòu)特征和民族特征。相較于城鎮(zhèn) “低?！敝贫?，保障對(duì)象的審核在農(nóng)牧區(qū) “低保”執(zhí)行過(guò)程中更加困難，加大了動(dòng)態(tài)管理的難度。［9］建議開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，在既不違背我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村 “低?！睂?duì)象區(qū)分原則，又具有農(nóng)牧區(qū)特殊性的基礎(chǔ)上，調(diào)查了解農(nóng)牧區(qū)貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、民族習(xí)慣、宗教信仰、收入水平、致貧原因等情況，結(jié)合農(nóng)牧區(qū) “低?！睒?biāo)準(zhǔn)，分類(lèi)救助、分類(lèi)施保。同時(shí)，規(guī)范化管理 “低?！睂徟绦蚝唾Y金發(fā)放，預(yù)防和杜絕民政干部在工作中暗箱操作，搞 “關(guān)系保”、“人情保”等騙?，F(xiàn)象，真正做到 “陽(yáng)光低?！?。

此外，針對(duì)由于各種原因無(wú)緣農(nóng)牧區(qū)“低?！钡倪吘墤簦诟黜?xiàng)社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)給予充分的照顧，縮小其與“低保”群體的差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)最廣泛的社會(huì)救助。

（三）加強(qiáng)基層工作隊(duì)伍建設(shè)

農(nóng)牧區(qū) “低?！惫ぷ鞯姆?wù)對(duì)象是農(nóng)牧民中的低收入群體，因而工作的中心和落腳點(diǎn)在基層?；鶎庸ぷ魃婕懊鎻V、任務(wù)繁重、手續(xù)復(fù)雜，因此應(yīng)該相應(yīng)的增加農(nóng)牧區(qū) “低?！惫ぷ魅藛T的數(shù)量，按自治區(qū)民政部有關(guān)政策規(guī)定，旗縣區(qū)一級(jí)專(zhuān)職 “低?！比藛T應(yīng)達(dá)到45人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木一級(jí)應(yīng)有 “低?！睂?zhuān)職人員至少116人；嘎查村一級(jí)至少應(yīng)有2 154名專(zhuān)職“低?！眳f(xié)管人員。而實(shí)際工作中，工作人員的配備情況遠(yuǎn)未達(dá)到要求。因此，各級(jí)民政部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)人事、編制、財(cái)政部門(mén)，妥善落實(shí)旗縣區(qū) “低保”工作機(jī)構(gòu)的人員，切實(shí)解決缺人辦事的問(wèn)題。鼓勵(lì)思想政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、群眾觀念強(qiáng)的少數(shù)民族干部到 “低?！惫ぷ麝?duì)伍中來(lái)。

同時(shí)，加強(qiáng)工作隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，努力提高工作人員的政治鑒別能力和業(yè)務(wù)知識(shí)水平，降低錯(cuò)保率和漏保率，做到應(yīng)保盡保、按標(biāo)施保。［10］應(yīng)按照分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧區(qū)“低?！惫ぷ魅藛T的思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，以增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識(shí)，并使其及時(shí)掌握最新政策，提高工作水平和服務(wù)質(zhì)量。

綜上所述，完善農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度既能及時(shí)有效地保障農(nóng)牧區(qū)各類(lèi)困難群體的基本生活權(quán)益，更能促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展，保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安。這項(xiàng)復(fù)雜而浩大的社會(huì)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，它的健全和完善將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

［1］內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳.關(guān)于農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度的實(shí)施意見(jiàn) ［R］.2006-1-18.

［2］龔文君，周健宇.建立我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的思考［J］.前沿，2009（10）：155-157.

［3］赤峰市統(tǒng)計(jì)局.赤峰市2009年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［R］.2010-4-20.

［4］米紅，葉嵐.中國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的模型創(chuàng)新與實(shí)證研究 ［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2010（5）：53-65.

［5］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 “農(nóng)村低保制度研究”課題組.農(nóng)村低保制度研究 ［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2007（15）：46-56.

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