陳斌彬

（華僑大學(xué)法學(xué)院，福建泉州 362021）

評(píng)美國(guó)對(duì)人民幣匯率問(wèn)題可能采取的法律行動(dòng)──兼及我國(guó)的因應(yīng)之策

陳斌彬

（華僑大學(xué)法學(xué)院，福建泉州 362021）

金融危機(jī)后，中美人民幣匯率糾紛問(wèn)題不僅重浮水面，而且愈演愈烈。特別是2010年以來(lái)，美國(guó)上層，無(wú)論是國(guó)會(huì)議員，還是政府要員和總統(tǒng)都紛紛對(duì)我國(guó)當(dāng)前的人民幣匯率政策大加指責(zé)，并以要對(duì)人民幣采取各種法律行動(dòng)和制裁措施相要挾。然而，在既有的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法框架內(nèi)，無(wú)論是單邊主義，還是多邊主義，美國(guó)施壓我國(guó)人民幣匯率的各種可能法律行動(dòng)均缺乏其單方所宣稱(chēng)的報(bào)復(fù)效果和勝算的把握，有的甚至還存在合法性不足與欠缺等問(wèn)題。因此，我國(guó)不應(yīng)為其喧囂的謎像所困，而應(yīng)與之展開(kāi)積極協(xié)商，據(jù)法力爭(zhēng)，并漸進(jìn)可控地推進(jìn)人民幣匯率改革，從而更好地應(yīng)對(duì)美方的法律挑戰(zhàn)和袪除人民幣匯率的操縱之嫌，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

人民幣匯率；單邊法律行動(dòng)；多邊法律行動(dòng)；匯率低估

2010年伊始，全球金融危機(jī)剛剛呈現(xiàn)觸底與企穩(wěn)勢(shì)頭，被其淹沒(méi)一年多的中美人民幣匯率問(wèn)題重浮水面，而且有愈演愈烈之勢(shì)。3月 15日，美國(guó)國(guó)內(nèi) 130位眾議員對(duì)我國(guó)的人民幣匯率發(fā)起史無(wú)前例的集體攻擊，聯(lián)名寫(xiě)信敦促政府動(dòng)用一切可能的措施迫使中國(guó)調(diào)整匯率政策，結(jié)束“匯率操縱”。6月10日，財(cái)長(zhǎng)蓋特納(Geithner)在國(guó)會(huì)首次年度作證時(shí)，也一改常態(tài)，大肆指責(zé)“人民幣匯率政策的扭曲影響已超出中國(guó)范圍，美國(guó)將采取措施給予施壓”。9月17日，蓋特納在國(guó)會(huì)二次年度作證時(shí)，又繼續(xù)對(duì)人民幣發(fā)難，直陳人民幣升值“速度太慢，幅度太小，美國(guó)正在考慮使用一些政策工具組合促其更快行動(dòng)”。[1]9月20日，總統(tǒng)奧巴馬(Obama)則公開(kāi)批評(píng)中國(guó)“未盡全力”解決人民幣問(wèn)題，并表示美國(guó)將先于世界貿(mào)易組織(WTO)對(duì)中國(guó)采取更多的制裁舉措。[2]那么，在人民幣匯率問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)會(huì)議員和政府官員揚(yáng)言報(bào)復(fù)我國(guó)的可能措施究竟有哪些？這些措施在法律上真有如其單方所宣稱(chēng)的勝算把握？以下筆者嘗試對(duì)這些問(wèn)題作些多視角的研究，并從中探尋我國(guó)的應(yīng)對(duì)之策，以期對(duì)我國(guó)今后在匯率上更好地應(yīng)對(duì)美方的法律挑戰(zhàn)，維護(hù)自身的合法權(quán)益有所裨益。

一、美國(guó)對(duì)人民幣匯率問(wèn)題可能采取的單邊法律行動(dòng)

（一）國(guó)會(huì)的專(zhuān)門(mén)立法

通過(guò)立法手段運(yùn)用關(guān)稅的方式限制外國(guó)不公平的貿(mào)易做法是美國(guó)國(guó)會(huì)歷來(lái)“維護(hù)”其本國(guó)重大利益的一慣伎倆。[3]人民幣匯率問(wèn)題亦不例外。自 2003年 2月中美人民幣匯率之爭(zhēng)開(kāi)始，美國(guó)國(guó)會(huì)的一些議員們就醉心于通過(guò)立法方式介入人民幣匯率政策，而且這種介入愈演愈烈。統(tǒng)計(jì)下來(lái)，這些法案中，影響較大的有三個(gè)：一是2003年9月5日，以舒默（Schumer）和格雷厄姆（Graham）為首的數(shù)名參議員提出的針對(duì)中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品征收27.5%匯率關(guān)稅的S.1586法案。①該法案在2005年4月6日參議院表決中曾以67對(duì)33票獲得通過(guò)；二是2007年6月13日，鮑卡斯（Baucus）和財(cái)經(jīng)委員會(huì)首席成員格拉斯利（Grassley）提出的用反傾銷(xiāo)方式救濟(jì)人民幣匯率失調(diào)的S.1607法案。該法案于同年的7月26日在參議院下屬的財(cái)經(jīng)委員會(huì)表決中以20對(duì)1票獲得通過(guò)；三是2007年6月 21日參議院銀行委員會(huì)主席多德（Dodd）和首席成員謝爾比（Shelby）共同提出的認(rèn)定中國(guó)為“匯率操縱國(guó)”的S.1677法案。該法案也于同年的8月1日在參議院下屬的銀行委員會(huì)表決中以17對(duì)4票獲得通過(guò)。

值得注意的是，雖然這些法案在過(guò)去的三屆國(guó)會(huì)任期內(nèi)均遭受慘敗，最終無(wú)一形成立法，但是2009年開(kāi)始上任的第111屆新國(guó)會(huì)，在人民幣匯率問(wèn)題上不但沒(méi)有“偃旗息鼓”，而且表現(xiàn)出較以往更為活躍與強(qiáng)勁的苗頭。很多議員如瑞安（Ryan）、舒默（Schumer）等又卷土重來(lái)，紛紛通過(guò)提案繼續(xù)拿人民幣說(shuō)事。典型的提案有：編號(hào)為H.R. 2378的《匯率改革公平促進(jìn)法案》、編號(hào)為S.1027的《2009年公平貿(mào)易改革貨幣法案》、編號(hào)為S.1254的2009年《貨幣匯率監(jiān)管改革法案》以及編號(hào)為 S.3134的 2010年《貨幣匯率監(jiān)管改革法案》。為得到更多民主黨和共和黨中間人士的接受，避免被指責(zé)有過(guò)多違反WTO協(xié)定之嫌，這些新法案都不同程度汲取了舊法案的失敗教訓(xùn)，在論證上更嚴(yán)密，目標(biāo)更集中，基本都直陳修改美國(guó)貿(mào)易法，賦予政府更大權(quán)限以對(duì)從“匯率低估”國(guó)家進(jìn)口的商品征收反傾銷(xiāo)與反補(bǔ)貼稅。這其中，眾議員瑞安（Ryan）提議的《匯率改革公平促進(jìn)法案》呼聲最高：該法案已于2010年9月29日在眾議院以348對(duì)79獲得高票通過(guò)，目前正進(jìn)入下一步的參議院表決程序，被業(yè)界認(rèn)為是美國(guó)國(guó)會(huì)至今在人民幣匯率問(wèn)題上對(duì)中國(guó)發(fā)出的最為強(qiáng)硬的信號(hào)。[4]

毋庸置疑，由民主黨主政的美國(guó)新一屆政府和國(guó)會(huì)將在貿(mào)易政策上主張“公平貿(mào)易”而非單純“自由貿(mào)易”，再加上危機(jī)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇尚需時(shí)日，美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的可能性大大增加。一旦上述提及的《匯率改革公平促進(jìn)法案》果真被參議院通過(guò)成為法律，則我國(guó)今后出口至美國(guó)的各種產(chǎn)品將面臨著美國(guó)單方面對(duì)人民幣匯率“低估”認(rèn)定而課以中國(guó)的“匯率關(guān)稅、反傾銷(xiāo)稅或反補(bǔ)貼稅”等各種懲罰性措施。中美貿(mào)易戰(zhàn)必將因此一觸即發(fā)。

（二）反傾銷(xiāo)調(diào)查

美國(guó)應(yīng)用反傾銷(xiāo)法以確保海外進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格公平的實(shí)踐已有近百年的歷史。今天的美國(guó)反傾銷(xiāo)法主要集中在《1930年關(guān)稅法》。該法規(guī)定，傾銷(xiāo)是以低于公平價(jià)值（Fair value）的價(jià)格進(jìn)行銷(xiāo)售或潛在銷(xiāo)售。美國(guó)商務(wù)部（Department of Commerce，DOC）和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（International Trade Commission，ITC）共同負(fù)責(zé)對(duì)外國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)調(diào)查。其中，商務(wù)部調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品是否低于正常價(jià)值(Normal value)銷(xiāo)售及傾銷(xiāo)幅度大小；②國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品是否對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)?yè)p害及損害大小。由于正常價(jià)值是一種擬制的公平市場(chǎng)價(jià)格，因此在針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)個(gè)案調(diào)查中，美國(guó)商務(wù)部完全可通過(guò)人為抬高從中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品正常價(jià)值的方法以實(shí)現(xiàn)報(bào)復(fù)人民幣匯率的目的。概言之，商務(wù)部實(shí)現(xiàn)這種目的的主要行徑有二：一是以其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)?shù)娜嗣駧艆R率水平計(jì)算進(jìn)口產(chǎn)品的制造成本、一般和管理費(fèi)用，利潤(rùn)及包裝運(yùn)輸費(fèi)用等，繼而確定令其“滿(mǎn)意”的“較高”的推定價(jià)值；③二是如果無(wú)法從檔案或當(dāng)事方提供的材料中獲取推定價(jià)值信息時(shí)，可徑直使用“可獲最佳信息”規(guī)則(Best Information Available Rule，BIA)，依照其國(guó)內(nèi)申訴方提供的人民幣匯率被嚴(yán)重“低估”等信息，同樣以其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)?shù)娜嗣駧艆R率水平重新計(jì)算中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品的正常價(jià)值和傾銷(xiāo)幅度。需要指出的是，“可獲最佳信息”規(guī)則的適用不僅僅限于上述情形。一旦商務(wù)部在發(fā)現(xiàn)當(dāng)事方?jīng)]有盡其所能提供所需的信息，亦可以通過(guò)美國(guó)反傾銷(xiāo)法上的“不利推定”（adverse inferences）原則推定該當(dāng)事方同意其使用“可獲最佳信息”確定進(jìn)口產(chǎn)品的正常價(jià)值。

可見(jiàn)，僅憑傾銷(xiāo)產(chǎn)品推定價(jià)值確立的彈性空間和“可獲最佳信息”規(guī)則的適用，美國(guó)商務(wù)部是可做到提高個(gè)案產(chǎn)品傾銷(xiāo)概率與幅度，以將更多的來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品納入反傾銷(xiāo)大棒的打擊之列，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人民幣匯率“低估”的報(bào)復(fù)。

（三）反補(bǔ)貼調(diào)查

補(bǔ)貼（subsidy）是指一國(guó)的出口產(chǎn)品接受所在國(guó)政府的資助而對(duì)進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害之威脅的一種政府措施行為。作為反對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品不公平價(jià)格的又一可選措施，美國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查在程序上與反傾銷(xiāo)幾近相同。商務(wù)部負(fù)責(zé)評(píng)估損害申訴的有效性，確認(rèn)進(jìn)口產(chǎn)品是否給美國(guó)帶來(lái)實(shí)質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害之威脅，而國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)則決定進(jìn)口產(chǎn)品得到政府補(bǔ)貼的可能性。具體到人民幣匯率，早在 2006年，美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克就公開(kāi)聲稱(chēng)人民幣匯率被低估對(duì)中國(guó)的出口企業(yè)而言是一種實(shí)質(zhì)補(bǔ)貼。第110屆國(guó)會(huì)的眾議員瑞安（Ryan）在2007年1月31日也提出一個(gè)代號(hào)為H.R.782的人民幣反補(bǔ)貼法案，主張將人民幣匯率低估認(rèn)定為美國(guó)反補(bǔ)貼法律所規(guī)定的一種可訴補(bǔ)貼。2010年2月25日，美國(guó)國(guó)會(huì)15名參議員聯(lián)名上書(shū)，要求美國(guó)商務(wù)部將“人民幣匯率被低估的部分”視為補(bǔ)貼，并在銅版紙案中首先展開(kāi)調(diào)查。雖然3月2日，美國(guó)商務(wù)部宣布對(duì)中國(guó)輸美銅版紙征收初步反補(bǔ)貼關(guān)稅時(shí)并沒(méi)有將“人民幣匯率被低估”認(rèn)定為補(bǔ)貼項(xiàng)，但事后其下屬的國(guó)際貿(mào)易局新聞發(fā)言人已公開(kāi)表示：“商務(wù)部正在考慮將人民幣匯率操縱列入反補(bǔ)貼調(diào)查”。[5]看來(lái)，將“低估”的人民幣匯率糅入反補(bǔ)貼范疇，通過(guò)反補(bǔ)貼調(diào)查限制來(lái)自中國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品也是美國(guó)政府實(shí)現(xiàn)報(bào)復(fù)人民幣匯率政策的又一行徑。

（四）“301條款”調(diào)查

“301條款”源自美國(guó)《1974年貿(mào)易法》的第301條，其核心內(nèi)容是：如果外國(guó)的某項(xiàng)立法或政策措施被美國(guó)貿(mào)易代表單方確認(rèn)為“不公平”、“不合理”或“不公正”，并損害或限制了美國(guó)的商業(yè)利益，則貿(mào)易代表有權(quán)發(fā)起301條款調(diào)查，憑借美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的強(qiáng)勢(shì)，決定采取各種單邊性、強(qiáng)制性的報(bào)復(fù)措施迫使對(duì)方取消上述立法或政策措施。[6]盡管自2003年中美人民幣匯率紛爭(zhēng)以來(lái)，美國(guó)貿(mào)易代表已經(jīng)連續(xù)四次拒絕了某些國(guó)會(huì)議員和制造業(yè)組織對(duì)中國(guó)人民幣匯率的“301條款”調(diào)查的申請(qǐng)，然作為總統(tǒng)任命的具特命全權(quán)大使銜，其態(tài)度無(wú)疑同美國(guó)總統(tǒng)一樣搖擺不定，因此不排除美國(guó)貿(mào)易代表今后同總統(tǒng)一樣迫于美國(guó)國(guó)會(huì)和國(guó)內(nèi)制造業(yè)的壓力，或出于進(jìn)一步政治施壓的目的，就人民幣匯率發(fā)起“301條款”調(diào)查。

二、美國(guó)對(duì)人民幣匯率問(wèn)題可能采取的多邊法律行動(dòng)

除了上述可能的單邊主義法律行動(dòng)，美國(guó)國(guó)內(nèi)通過(guò)國(guó)際組織解決人民幣匯率被低估的呼聲也是由來(lái)已久。早在2004年9月9日，美國(guó)中國(guó)貨幣聯(lián)盟（China Currency Coalition）就呼吁美國(guó)政府通過(guò)IMF和WTO向中國(guó)施壓，并寄望WTO做出關(guān)于人民幣匯率機(jī)制違反WTO協(xié)定的判決。2007年11月11日，美國(guó)國(guó)會(huì)下屬的美中經(jīng)濟(jì)與安全審議委員會(huì)（U.S-China Economic and Security Review Commission）也敦促貿(mào)易代表就人民幣匯率政策向WTO起訴，迫使中國(guó)改變匯率政策。2009年5月13日，國(guó)會(huì)兩黨44位議員新提的《2009年公平貿(mào)易貨幣改革法案》也鼓動(dòng)奧巴馬政府向WTO狀告中國(guó)政府以解決人民幣匯率被低估的問(wèn)題。概言之，美國(guó)對(duì)人民幣匯率問(wèn)題可能采取的多邊法律行動(dòng)有：

（一）向IMF申訴

匯率政策，作為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)外匯政策的一部分，傳統(tǒng)上屬于IMF管轄的事項(xiàng)范圍。1944年 IMF協(xié)定第 4條確立了各成員國(guó)所應(yīng)遵循的國(guó)際匯率安排義務(wù)，即成員國(guó)應(yīng)“避免操縱匯率或國(guó)際貨幣制度以阻止國(guó)際收支的有效調(diào)整或獲得對(duì)其他成員國(guó)的不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。由于人民幣匯率事實(shí)上釘住美元，在美元匯率持續(xù)多年走低，中國(guó)國(guó)際收支持續(xù)順差和外匯儲(chǔ)備連年攀升的情況下，中國(guó)政府卻不讓人民幣迅速升值，這在美國(guó)國(guó)內(nèi)很多人看來(lái)是一種“故意操縱人民幣匯率以獲得出口優(yōu)勢(shì)”的不公平行為，加之IMF 2007年6月15日新近通過(guò)的《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《決定》）這一法律文件，將“匯率操縱”與“匯率嚴(yán)重失衡”相聯(lián)系，進(jìn)一步擴(kuò)充了 IMF及以美國(guó)為首西方成員國(guó)在人民幣匯率政策上的話(huà)語(yǔ)權(quán)。這些都使得美國(guó)在匯率爭(zhēng)端初期極有可能通過(guò)向IMF申訴，利用自己在IMF的影響力和控制力促其做出關(guān)于中國(guó)操縱人民幣匯率的認(rèn)定。因?yàn)閼{籍此一法律行動(dòng)，美國(guó)不僅可利用 IMF的監(jiān)督機(jī)制向人民幣匯率政策進(jìn)行多邊施壓，而且能為下一步狀告WTO的實(shí)質(zhì)行動(dòng)提供“勝訴”保證。

（二）向WTO起訴

相比IMF匯率監(jiān)督機(jī)制的軟法性特征，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)疑要強(qiáng)硬得多。如果能使WTO也做出中國(guó)操縱匯率或人民幣匯率構(gòu)成政府補(bǔ)貼的裁定，則美國(guó)就可借助WTO對(duì)中國(guó)實(shí)施更強(qiáng)有力的多邊報(bào)復(fù)，限期要求中國(guó)政府修改國(guó)內(nèi)匯率立法或調(diào)整人民幣匯率政策。正是基于這一“如意算盤(pán)”，美國(guó)國(guó)內(nèi)的一些利益集團(tuán)始終強(qiáng)烈要求政府不惜一切代價(jià)就人民幣匯率問(wèn)題向 WTO提起訴訟，所持最大理由是中國(guó)政府違反 GATT1994第 15條第 4款，即“通過(guò)外匯措施使得WTO協(xié)定有關(guān)條款的意圖無(wú)效”。[7]由于 WTO協(xié)定允許一成員方可以就其他成員的任何措施提起爭(zhēng)端解決，而無(wú)論該措施是否直接屬于協(xié)定調(diào)整的范圍。④并且，WTO沒(méi)有所謂的立案庭，根據(jù)反向一致原則，即便其他成員對(duì)于起訴方提起的磋商請(qǐng)求或者設(shè)立專(zhuān)家組的請(qǐng)求有疑義，也無(wú)法妨礙專(zhuān)家組的成立。由此可見(jiàn)，從WTO協(xié)定文本分析看，美國(guó)向WTO起訴，尋求解決與中國(guó)在人民幣匯率問(wèn)題上的爭(zhēng)端并無(wú)程序障礙。

三、對(duì)美國(guó)可能采取的單邊法律行動(dòng)之評(píng)析

首先，在針對(duì)人民幣匯率的四種單邊主義報(bào)復(fù)措施中，攻擊性最強(qiáng)的當(dāng)屬“301條款調(diào)查”。一旦美國(guó)通過(guò)這一霸權(quán)主義行徑對(duì)人民幣匯率施壓，立馬會(huì)引發(fā)“羊群效應(yīng)”，使日本、歐盟以及東南亞一些國(guó)家一擁而上，采取類(lèi)似措施對(duì)人民幣匯率制度施加影響，逼迫人民幣升值。無(wú)疑，這種情形對(duì)我國(guó)最為不利。然而，在筆者看來(lái)，這恰恰又是美國(guó)最不可能采取的報(bào)復(fù)措施。究其原因，美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到“目前展開(kāi)301條款調(diào)查對(duì)其處理人民幣匯率問(wèn)題不僅為時(shí)過(guò)早，沒(méi)有幫助，而且這一措施的施行在今天將背負(fù)極高的成本”。[8]因?yàn)樵缭谏鲜兰o(jì)末，“301條款”的合法性在 WTO內(nèi)就遭到歐共體和日本等 16個(gè)成員國(guó)的指控和挑戰(zhàn)，雖然美國(guó)最終并沒(méi)有敗訴，但WTO專(zhuān)家組對(duì)其繼續(xù)肆意啟動(dòng)“301條款”的調(diào)查程序敲響了警鐘。⑤不難預(yù)見(jiàn)，“301條款”在今后更多是美國(guó)作為用以威脅和壓服外國(guó)貿(mào)易對(duì)手的一支“達(dá)摩克利斯懸劍”，在尚有其他報(bào)復(fù)措施可供選擇情形下，不到緊要關(guān)頭，美國(guó)絕不會(huì)將這支“懸劍”輕易放下。這也是美國(guó)貿(mào)易代表為何對(duì)其國(guó)內(nèi)相關(guān)反華組織多次“301條款調(diào)查”申請(qǐng)屢屢給予拒絕的原因所在。

其次，與“301條款調(diào)查”可由美國(guó)貿(mào)易代表單方徑直啟動(dòng)不同，有關(guān)人民幣匯率的法案則需經(jīng)國(guó)會(huì)參眾兩院交互通過(guò)后方可正式生效。如所周知，美國(guó)政治受利益集團(tuán)影響很大，尤其是國(guó)會(huì)的立法活動(dòng)常受院外利益集團(tuán)的策動(dòng)。就人民幣匯率而言，美國(guó)國(guó)內(nèi)素有兩大對(duì)立的利益集團(tuán)：一是以勞工組織和傳統(tǒng)制造業(yè)組織為代表，極力贊成國(guó)會(huì)以快車(chē)道形式通過(guò)立法加以報(bào)復(fù)；二是以美國(guó)跨國(guó)公司和總商會(huì)為代表，認(rèn)為任何報(bào)復(fù)性貿(mào)易行動(dòng)都是一種短視行為，只會(huì)破壞美中經(jīng)貿(mào)關(guān)系，損害美國(guó)在中國(guó)的其他重要經(jīng)濟(jì)利益，因而反對(duì)國(guó)會(huì)通過(guò)立法解決人民幣匯率問(wèn)題。鑒于這兩大利益集團(tuán)在此問(wèn)題上的勢(shì)均力敵，使得作為它們代理人的國(guó)會(huì)要真正以一邊倒的局面通過(guò)上述人民幣匯率的法案頗有難度。

再次，雖然較之“301條款調(diào)查”與國(guó)會(huì)的單邊立法，美國(guó)政府針對(duì)人民幣匯率提起反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查在程序上要簡(jiǎn)單、易行得多。但是，實(shí)體法上，這兩種措施的施行也非具備如美國(guó)單方所宣稱(chēng)的合法性依據(jù)與報(bào)復(fù)效果：

第一，就反傾銷(xiāo)調(diào)查而言，綜觀 WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)議》和各國(guó)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的反傾銷(xiāo)法，其均要求進(jìn)口國(guó)的主管機(jī)構(gòu)在裁定進(jìn)口產(chǎn)品是否構(gòu)成傾銷(xiāo)和造成實(shí)質(zhì)損害乃至傾銷(xiāo)幅度時(shí)，必須綜合考慮該產(chǎn)品生產(chǎn)銷(xiāo)售過(guò)程中的各種相關(guān)因素 。因此迄今為止，國(guó)際上沒(méi)有單純的以基于出口國(guó)的貨幣低估而對(duì)他國(guó)的進(jìn)口產(chǎn)品做一刀切的反傾銷(xiāo)裁定之先例。就算美國(guó)膽敢在人民幣匯率問(wèn)題上做出這樣的嘗試，則其合法性必為WTO協(xié)定所不容。退一步講，即使人民幣匯率低估真的構(gòu)成中國(guó)出口產(chǎn)品價(jià)格低廉的“罪魁禍?zhǔn)住保诿绹?guó)既有的反傾銷(xiāo)法框架內(nèi)，商務(wù)部和國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)每次也只能通過(guò)一對(duì)一立案方式對(duì)來(lái)自中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品展開(kāi)反傾銷(xiāo)調(diào)查。顯然，這種逐一逐個(gè)進(jìn)行排雷式的反傾銷(xiāo)報(bào)復(fù)措施，不僅成本高，周期長(zhǎng)，工作量大，容易遭至他方對(duì)等式報(bào)復(fù)，而且關(guān)鍵是無(wú)法有效地對(duì)中國(guó)的所有出口企業(yè)實(shí)現(xiàn)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”式的打擊，對(duì)人民幣匯率政策的倒逼效果相當(dāng)有限。慮及行政資源的有限性和國(guó)際聲譽(yù)機(jī)制的掣肘，筆者認(rèn)為，美國(guó)政府偶爾抓一兩個(gè)典型案例運(yùn)用反傾銷(xiāo)調(diào)查對(duì)中國(guó)產(chǎn)品“開(kāi)開(kāi)刀”似乎可以，但要真正全面鋪開(kāi)以報(bào)復(fù)人民幣匯率政策的可能性微乎其微。

第二，就反補(bǔ)貼調(diào)查而言，其不同于反傾銷(xiāo)，因其針對(duì)的是政府行為，一旦實(shí)施，影響面將不僅限于單個(gè)中國(guó)出口企業(yè)，還會(huì)波及整個(gè)出口企業(yè)群。并且，將人民幣匯率認(rèn)定為補(bǔ)貼可以起到“一石二鳥(niǎo)”的效果，既可借口公平競(jìng)爭(zhēng)的需要迫使中國(guó)被動(dòng)升值人民幣，又可避免對(duì)中國(guó)匯率政策的“硬碰撞”。正是反補(bǔ)貼調(diào)查較之反傾銷(xiāo)更具殺傷力的優(yōu)點(diǎn)，使其最近漸成為美國(guó)朝野上下某些反華利益集團(tuán)鼓吹報(bào)復(fù)人民幣匯率的新寵。然對(duì)中國(guó)目前的匯率政策是否構(gòu)成政府補(bǔ)貼，以WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》對(duì)補(bǔ)貼構(gòu)成三要件的界定來(lái)衡量，⑥國(guó)內(nèi)外主流學(xué)者普遍得出否定性的結(jié)論。歸納有三條：一是中國(guó)政府目前維持人民幣匯率的穩(wěn)定既沒(méi)有涉及政府和私人企業(yè)之間資金的直接或間接轉(zhuǎn)移，也沒(méi)有提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的服務(wù)，不構(gòu)成 “財(cái)政資助”；二是真正讓中國(guó)出口企業(yè)受益的根本是其廉價(jià)的國(guó)內(nèi)資源而非匯率的低估，人民幣匯率根本不滿(mǎn)足“利益授予”條件；三是人民幣匯率政策純屬中國(guó)政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的慣用措施之一，這種措施既非服務(wù)于以出口為導(dǎo)向的企業(yè)，也非有選擇地指向某一特殊領(lǐng)域或部門(mén)，而是適用于中國(guó)大陸境內(nèi)的所有居民和企業(yè)，不符合“專(zhuān)向性”之要求。以此觀之，在人民幣匯率政策安排與WTO法上界定的“補(bǔ)貼”根本無(wú)涉的情形下，美國(guó)要取道反補(bǔ)貼調(diào)查報(bào)復(fù)人民幣匯率無(wú)疑面臨著極大的法律障礙和法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、對(duì)美國(guó)可能采取的多邊法律行動(dòng)之評(píng)析

其一，美國(guó)向 IMF申訴未必能實(shí)現(xiàn)其報(bào)復(fù)人民幣匯率的意圖。如前所述，美國(guó)威脅要將人民幣匯率問(wèn)題提交IMF審查，無(wú)非意在想利用自己在IMF中的控制力唆使IMF先做出有關(guān)“中國(guó)政府操縱匯率”的認(rèn)定，然后再借助 IMF名正言順地“逼宮”中國(guó)政府調(diào)整人民幣匯率，或者保存作為下一步向WTO提起訴訟的證據(jù)。然而，要實(shí)現(xiàn)這種“良苦”用心對(duì)美國(guó)并非易事。因?yàn)镮MF協(xié)定并沒(méi)有對(duì) “匯率操縱”的認(rèn)定做出正面規(guī)定。雖然新《決定》在其附錄文件中試圖從主客觀要件對(duì)之做出補(bǔ)充，并引入“嚴(yán)重匯率失衡”作為認(rèn)定依據(jù)。⑦但要衡量“匯率嚴(yán)重失衡”就得面臨著一個(gè)不可逾越的技術(shù)困難，那就是“均衡匯率”標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算與確定問(wèn)題。對(duì)此，雖然世界上幣值決定理論和方法有幾十種，但迄今為止，尚無(wú)一種理論和方法被 IMF及其各成員國(guó)普遍接受為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。誠(chéng)如有學(xué)者所分析的，在缺乏匯率和資本自由的情況下，沒(méi)有人知道均衡匯率是多少，也沒(méi)有一個(gè)中心規(guī)劃者或IMF的經(jīng)濟(jì)學(xué)家擁有能夠準(zhǔn)確計(jì)算出“嚴(yán)重偏差”是多少的信息。[9]所以，美國(guó)口口聲聲指控人民幣被嚴(yán)重低估40%，繼而通過(guò)“匯率嚴(yán)重失衡”將其與中國(guó)政府操縱人民幣匯率相掛鉤，但這種40%的指標(biāo)究竟基于何種“均衡匯率”測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)以及這種標(biāo)準(zhǔn)的合理性如何都是令人生疑的。并且，依新《決定》確立的“疑罪從無(wú)”原則，除非IMF或其成員國(guó)沒(méi)有任何的質(zhì)疑，否則美國(guó)的上述認(rèn)定都不足為據(jù)。⑧然現(xiàn)實(shí)是，撇開(kāi)中國(guó)質(zhì)疑不談，就 IMF本身而言，其每年在與中國(guó)年度磋商報(bào)告中都不贊成將中國(guó)認(rèn)定為“貨幣操縱國(guó)”?？磥?lái)，在IMF既有的法律框架內(nèi)，美國(guó)意圖唆使IMF認(rèn)定中國(guó)政府操縱人民幣匯率，繼而利用IMF這一多邊途徑打壓人民幣匯率政策并不容易得逞。

其二，美國(guó)向WTO起訴同樣難以實(shí)現(xiàn)其報(bào)復(fù)人民幣匯率政策的目的。雖然較之IMF“偏軟”的執(zhí)行規(guī)則，WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制要強(qiáng)硬得多。但問(wèn)題是，美國(guó)鼓吹起訴 WTO 的理由“破綻百出”，缺乏足夠的國(guó)際法律支持。⑨首先，GATT第15條第4款實(shí)際上是要求締約方在貿(mào)易措施和外匯措施上的相互協(xié)調(diào)，是一個(gè)平衡條款，且依GATT附件所作的補(bǔ)充解釋?zhuān)础叭魏吻址副緟f(xié)定任何條款文字的外匯行動(dòng)，如果在實(shí)際中不存在明顯偏離該條款的意圖，則不應(yīng)被視為違反該條款”⑩，而中國(guó)在雙邊、多邊貿(mào)易中擁有的順差以及發(fā)生這種順差的匯率體制，并沒(méi)有違背GATT第15條第 4款項(xiàng)下的義務(wù)規(guī)定，更談不上使 GATT的目的受挫。其次，GATT第 15條第2款要求WTO“在被提請(qǐng)審議或處理有關(guān)貨幣儲(chǔ)備、國(guó)際收支或外匯安排問(wèn)題的所有情況下”，應(yīng)接受IMF提供的關(guān)于外匯、貨幣儲(chǔ)備或國(guó)際收支的所有統(tǒng)計(jì)或其他事實(shí)的調(diào)查結(jié)果。這表明，在人民幣匯率爭(zhēng)議上，WTO最終還是要受制于IMF的相關(guān)調(diào)查結(jié)論和判斷，不能自行將外匯安排納入自己的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)加以解決。而前述分析再清楚不過(guò)，迄今為止，連 IMF這個(gè)“專(zhuān)業(yè)鑒定人”都不贊成中國(guó)政府存在“操縱人民幣匯率”問(wèn)題，那更遑論WTO了。就此而言，筆者斷言美國(guó)目前在WTO內(nèi)勝訴的可能性不大。

五、我國(guó)的因應(yīng)之策

以上種種論證表明，在美國(guó)宣稱(chēng)報(bào)復(fù)中國(guó)人民幣匯率的五種措施中，無(wú)論是單邊主義，抑或是多邊主義的法律行動(dòng)，一旦真正實(shí)施都無(wú)不面臨著報(bào)復(fù)效果不彰或合法性欠缺的問(wèn)題，而且操作不慎還會(huì)帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致更多的沖突，引發(fā)中美之間的經(jīng)濟(jì)對(duì)抗甚至決裂，到頭來(lái)對(duì)美國(guó)更為不利。因?yàn)橹忻廊嗣駧艆R率爭(zhēng)議不是純粹“法律性國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端”，而是非常典型的“政治性國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端”。對(duì)這種爭(zhēng)端的解決，徐崇利教授早就一針見(jiàn)血地指出，“即使美國(guó)真的訴諸WTO且WTO也如美國(guó)所愿裁決中國(guó)操縱匯率或人民幣匯率安排構(gòu)成政府補(bǔ)貼，那么將嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)的重大利益，這樣的裁決無(wú)論在法律上有多大理由，勢(shì)必為中國(guó)所拒絕”。[10]美國(guó)加利福尼亞大學(xué)專(zhuān)門(mén)研究中美經(jīng)貿(mào)問(wèn)題的專(zhuān)家索非亞（Sofia）博士認(rèn)為，“國(guó)家之間的貿(mào)易爭(zhēng)端通常比涉及的經(jīng)濟(jì)或法律考慮要復(fù)雜得多，在今天美國(guó)的貿(mào)易法不足以為其單邊挑戰(zhàn)中國(guó)人民幣匯率提供堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)的情形下，其報(bào)復(fù)中國(guó)的種種要求很難獲得IMF和WTO的支持。[10]這位博士對(duì)美國(guó)的種種報(bào)復(fù)措施進(jìn)一步研究后得出的結(jié)論是：“美國(guó)現(xiàn)在和今后可能繼續(xù)聲言反對(duì)中國(guó)的匯率政策，但不會(huì)采取任何實(shí)質(zhì)的行動(dòng)，因?yàn)槊绹?guó)深知僅憑法律行動(dòng)是不可能產(chǎn)生自己期待的結(jié)果出現(xiàn)……法律行動(dòng)充其量是作為促使中國(guó)直接與之磋商的一種手段”。[3]478看來(lái)，美國(guó)的這些法律行動(dòng)普遍“說(shuō)易行難”，遠(yuǎn)未有如其單方所宣稱(chēng)的勝算把握與報(bào)復(fù)效果。藉此，為使我國(guó)今后能更好地應(yīng)對(duì)美方在人民幣匯率問(wèn)題上的法律挑戰(zhàn)，維護(hù)自身的合法權(quán)益，筆者在此建言我國(guó)政府不妨采取如下幾點(diǎn)對(duì)策：

首先，不為所困，在人民幣匯率交鋒中做到“知己知彼”，沉著應(yīng)對(duì)。隨著共和黨在2010年中期選舉勝出帶來(lái)的壓力，為賺取更多政治資本，博得更多“道中人”的青睞，以贏得兩年后的連任，奧巴馬民主黨政府必然在形式上要加大逼迫人民幣升值的力度。可以斷言，今后美國(guó)國(guó)內(nèi)揚(yáng)言報(bào)復(fù)人民幣匯率的呼聲勢(shì)必有增無(wú)減，但一如前述分析，其意義更多的在于造勢(shì)和促請(qǐng)我國(guó)當(dāng)局的注意?？梢钥隙ǖ氖牵谖磥?lái)可預(yù)見(jiàn)的較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)政府在人民幣匯率上是不會(huì)采取任何實(shí)質(zhì)的行動(dòng)，我們不必為其咄咄逼人的氣焰所蒙蔽和恫嚇，而應(yīng)靜觀其變，沉著應(yīng)對(duì)。

其次，從容不迫，“有理、有利、有節(jié)”地與美方展開(kāi)積極協(xié)商。作為一種政治性國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，協(xié)商無(wú)疑是中美雙方解決人民幣匯率問(wèn)題的首要之道。今天的我國(guó)，不僅堪稱(chēng)世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在國(guó)際社會(huì)的影響力舉足輕重，而且又是美國(guó)當(dāng)前最大的債權(quán)國(guó)，加之美國(guó)飽受此次金融危機(jī)的重創(chuàng)，其國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇包括其他如國(guó)際反恐、伊朗核問(wèn)題等方面都需要我國(guó)的通力配合與支持，故我國(guó)完全有能力通過(guò)協(xié)商與美方緩解人民幣的外部升值壓力。是故，我國(guó)應(yīng)通過(guò)繼續(xù)發(fā)展類(lèi)似中美雙邊戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)等會(huì)晤機(jī)制，積極與美方展開(kāi)協(xié)商：一方面“動(dòng)之以情”，闡明中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要性；另一方面“曉之以理”，揭示中美貿(mào)易逆差的根源所在，盡量減少美方的偏見(jiàn)及對(duì)人民幣升值的過(guò)高期望與依賴(lài)，為我國(guó)的匯率改革贏得足夠時(shí)間。

再次，據(jù)法力爭(zhēng)，重視法律方面的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，有備無(wú)患。雖然相對(duì)協(xié)商，法律在解決中美人民幣匯率爭(zhēng)端中扮演著第二位的作用，但其重要性仍不可小覷。因?yàn)閷?duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，試圖“繞開(kāi)國(guó)際法來(lái)創(chuàng)設(shè)或變更的努力是很難成功的”。[11]所以我國(guó)應(yīng)深入研究支持我國(guó)當(dāng)前人民幣匯率政策合法性的各種國(guó)際法依據(jù)，為今后在協(xié)商和訴訟中如何趨利避害整理出相應(yīng)的法律對(duì)策與思路。需要指出的是，如果這種對(duì)策與思路越充分，越完善，就會(huì)有助于在未來(lái)協(xié)商或訴訟中爭(zhēng)取獲得對(duì)我國(guó)越為有利的協(xié)商或裁決結(jié)果。

最后，循序漸進(jìn)，可控、有效地推動(dòng)人民幣匯率改革。雖然大量事實(shí)已經(jīng)證明，人民幣匯率并不是造成中美貿(mào)易逆差的根源，且美國(guó)關(guān)于人民幣匯率被嚴(yán)重低估40%的指控難以成立，但我國(guó)多年積累的龐大外匯儲(chǔ)備和依然強(qiáng)勁的雙順差格局給我國(guó)帶來(lái)的負(fù)面影響卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，我國(guó)經(jīng)濟(jì)回升且向好的基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已趨于平穩(wěn)之際，我國(guó)仍有必要進(jìn)一步推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革，在可控范圍內(nèi)繼續(xù)增加人民幣匯率的彈性空間。惟其如此，才能從根本上緩解目前人民幣單向升值的趨勢(shì)，袪除我國(guó)“操縱匯率”之嫌，避免人民幣匯率問(wèn)題被西方一些別有用心者進(jìn)一步“妖魔化”或“政治化”。

注釋?zhuān)?/p>

① 美國(guó)議員提出的法案每屆國(guó)會(huì)會(huì)進(jìn)行編號(hào)，眾議員提出的法案號(hào)碼前冠以H.R.，參議員提出的法案號(hào)碼前冠以S.。以下類(lèi)同。

② 在確定是否存在低于公平價(jià)值銷(xiāo)售時(shí)，美國(guó)商務(wù)部采用了出口國(guó)市場(chǎng)或第三國(guó)市場(chǎng)上同類(lèi)產(chǎn)品的正常價(jià)值作為基準(zhǔn)。

③ 根據(jù)美國(guó)反傾銷(xiāo)法，推定價(jià)值通常由商品的制造成本、一般和管理費(fèi)用，利潤(rùn)及包裝運(yùn)輸費(fèi)用構(gòu)成。

④ 如依據(jù) GATT第 22條規(guī)定，如一締約方認(rèn)為，它在本協(xié)定項(xiàng)下直接或間接獲得的利益正在喪失或減損，或本協(xié)定任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)正在受到阻礙，則就可以提起爭(zhēng)端解決。

⑤ 雖然專(zhuān)家組此次沒(méi)有裁決“301條款”的違法性，但其報(bào)告最后所附的條件特別強(qiáng)調(diào)這一結(jié)論是建立在美國(guó)政府先前的承諾和保證基礎(chǔ)之上，一旦美國(guó)行政機(jī)構(gòu)或其他部門(mén)背棄或取消這些承諾和保證，則“301條款”將不再繼續(xù)有效。參見(jiàn)：徐崇利.“政治性國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端”的裁判解決[J].法商研究,2009(3)：116。

⑥ 根據(jù)WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（SCM）第3條規(guī)定，這三要件是：（1）政府或公共機(jī)關(guān)提供財(cái)政資助；（2）政府或公共機(jī)關(guān)的利益授予；（3）資助的專(zhuān)向性。

⑦ 從客觀要件看，所謂“操縱匯率”系指那些事實(shí)上已經(jīng)影響到匯率變動(dòng)的政策措施，這些政策措施既包括促使匯率變動(dòng)也包括阻礙匯率發(fā)生應(yīng)有變動(dòng)的措施。從主觀要件看，“操縱匯率”包括兩層意思，一是成員國(guó)采取的政策措施旨在（targeted at）影響匯率變動(dòng)；二是成員國(guó)有通過(guò)低估匯率造成“嚴(yán)重匯率失衡”的故意，并且成員方造成嚴(yán)重匯率失衡的目的在于擴(kuò)大凈出口。

⑧ 新《決定》要求，IMF及其成員國(guó)在匯率監(jiān)督中對(duì)一國(guó) “操縱匯率”主客觀要件存有合理懷疑，則IMF是不能做出不利于該成員國(guó)的認(rèn)定。

⑨ 美國(guó)國(guó)內(nèi)的一些勞工組織和傳統(tǒng)制造業(yè)組織普遍宣稱(chēng)中國(guó)的人民幣匯率政策違反了GATT第15條第4款，建議政府藉此向WTO起訴。

⑩ 參見(jiàn)GATT附件九：《注釋和補(bǔ)充規(guī)定》，第4款。

[1] 楊麗娟.美財(cái)長(zhǎng)指責(zé)人民幣升值速度慢，幅度太小[EB/OL].[2010-09-22].http://realtime.zaobao.com/2010/09/100916_05.shtml.

[2] 譚利婭.奧巴馬擬就人民幣問(wèn)題制裁中國(guó) 匯率之爭(zhēng)升級(jí)[EB/OL].[2010-09-21]http://news.qq.com/a/20100921/001159.htm.

[3] X.S.Lou.，Challenging China’s Fixed Exchange Rate Regime: An Analysis of U.S.Options[J]. Hastings Int’s & Comp.L.Rev,Vol28, pp.462. 2005.

[4] 王春龍.美眾議院籌款委員會(huì)挾特別關(guān)稅法案施壓中國(guó)[N].華夏時(shí)報(bào),2010-9-25(4).

[5] 周軒千.中美貿(mào)易關(guān)系緊張，“人民幣匯率反補(bǔ)貼稅”無(wú)理可據(jù)[N].上海金融報(bào),2010-3-5(3).

[6] 陳安.陳安論國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)(第一卷)[C].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2009:379.

[7] 陳斌彬.從國(guó)際法視角看我國(guó)當(dāng)前人民幣匯率政策的合法性[J].法律科學(xué),2005(5):27.

[8] 馮軍,高永富.評(píng)美國(guó)貿(mào)易代表對(duì)人民幣匯率調(diào)查申請(qǐng)的拒絕[J].世界經(jīng)濟(jì)研究,2008(10):23.

[9] 韓龍. IMF新決議的突破:雙邊匯率監(jiān)督范圍之厘定[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2007(6):45.

[10] 徐崇利.“政治性國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端”的裁判解決[J].法商研究,2009 (3):117.

[11] Mercurio,Byran&Leung,Celine,Sze Ning, Is China a Currency Manipulator: The Legitimacy of China’s Exchange Regime under theCurrent International Legal Framework. International Lawyer(ABA)Vol.43,Issue 3 ,Fall,2009,pp.1296.

F832.0

A

1674-8557（2011）01-0090-08

*本文系福建省2009年社科規(guī)劃項(xiàng)目《人民幣匯率爭(zhēng)議的國(guó)際法問(wèn)題》的階段性成果之一，項(xiàng)目編號(hào)為：2009C014。

2010-11-29

陳斌彬（1977- ），男，廣東汕頭人，法學(xué)博士，廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后流動(dòng)站博士后，華僑大學(xué)法學(xué)院副教授。

王魏紅）