郭曉慶 ，李文軍

（1.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，中國(guó)上海 200240；2.上海市閔行區(qū)人民檢察院，中國(guó)上海 201100）

審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)在金融危機(jī)中的重大更新

郭曉慶1，李文軍2

（1.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，中國(guó)上海 200240；2.上海市閔行區(qū)人民檢察院，中國(guó)上海 201100）

針對(duì)美國(guó)金融危機(jī)的全面深刻反思推動(dòng)了審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的再更新。審慎監(jiān)管存在價(jià)值得到極大強(qiáng)化，在價(jià)值導(dǎo)向上重新導(dǎo)向公共利益，并傾向于對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的優(yōu)先保護(hù)；在監(jiān)管策略上從偏重微觀監(jiān)管轉(zhuǎn)向強(qiáng)化宏觀監(jiān)管，努力實(shí)現(xiàn)宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。審慎監(jiān)管外部成本得到有效疏導(dǎo)。審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)平衡進(jìn)一步確立，并與金融立法及實(shí)踐形成積極互動(dòng)。

美國(guó)金融危機(jī)；反思；審慎監(jiān)管；理論基礎(chǔ)；更新

審慎監(jiān)管原則已然在世界金融監(jiān)管領(lǐng)域成為主導(dǎo)性原則。管中窺豹，可見一斑。《美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》早在1991年即以法律形式確立了審慎性監(jiān)管原則；澳大利亞于1998年頒行《澳大利亞審慎監(jiān)管局法》，并據(jù)此設(shè)立了澳大利亞審慎監(jiān)管局；英國(guó)《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》更是確立了審慎性監(jiān)管對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要價(jià)值；《巴塞爾協(xié)議》自從它的1988年版本實(shí)施以來，其審慎監(jiān)管思路已成為名副其實(shí)的國(guó)際銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和國(guó)際慣例，在加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管、防范國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮出了重要作用，可以說是銀行監(jiān)管領(lǐng)域的最高權(quán)威，引領(lǐng)著國(guó)際商業(yè)銀行監(jiān)管領(lǐng)域的思路、趨勢(shì)和方式方法；GATS（《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》）所規(guī)定的審慎例外條款則從另外的角度對(duì)審慎監(jiān)管這一監(jiān)管模式予以確認(rèn)。

審慎監(jiān)管的理論基礎(chǔ)決定審慎監(jiān)管的價(jià)值導(dǎo)向，審慎監(jiān)管的價(jià)值導(dǎo)向又決定審慎監(jiān)管立法的基本面貌及其具體實(shí)踐的可能結(jié)果。從而，審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的歷史演進(jìn)也就決定著審慎監(jiān)管立法和實(shí)踐的歷史演進(jìn)。審慎監(jiān)管的理論基礎(chǔ)導(dǎo)源于管制經(jīng)濟(jì)理論，管制經(jīng)濟(jì)理論的歷史演進(jìn)催生了審慎監(jiān)管理論的誕生，并推動(dòng)審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)不斷向前發(fā)展，而針對(duì) 2008年金融危機(jī)的全面深刻反思，再一次推動(dòng)審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的更新發(fā)展。

一、審慎監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

研究審慎監(jiān)管的理論基礎(chǔ)就要首先研究管制經(jīng)濟(jì)理論的歷史演進(jìn)。管制經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展可大致劃分為三個(gè)歷史階段：

第一階段從19世紀(jì)末期到20世紀(jì)40年代，標(biāo)志性理論成果是以帕累托和庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的公共利益理論。其核心理論在于：其一，市場(chǎng)機(jī)制在某些情況下并不總是有效——產(chǎn)生市場(chǎng)失靈，如果沒有外力加以干預(yù)和矯正，那么社會(huì)的總體經(jīng)濟(jì)福利將會(huì)遭到損害。從而，政府管制和干預(yù)作為市場(chǎng)機(jī)制的替代者出現(xiàn)，成為提高資源配置效率的方法之一——克服不完全競(jìng)爭(zhēng)、非均衡市場(chǎng)、市場(chǎng)缺位以及不希望看到的市場(chǎng)失靈；其二，“金融穩(wěn)定”的“公共性”使其表現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域——公共領(lǐng)域。提供金融服務(wù)、確保金融穩(wěn)定對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的所有參與者都有好處，因而應(yīng)由政府承擔(dān)此項(xiàng)職能。從而，管制可以提高公共利益及社會(huì)福利，政府是公共利益自然的和最好的代理者。

第二階段從20世紀(jì)50年代中期到90年代，標(biāo)志性理論成果是管制的利益集團(tuán)論和管制“俘獲論”。其核心理論在于：其一，政府管制機(jī)構(gòu)能否像“公共利益論”所假定的那樣成為公眾利益的代表值得懷疑；其二，政府管制的社會(huì)成本收益分析表明大多數(shù)的政府管制是沒有效率的，甚至損害市場(chǎng)效率。[1]諾斯以美國(guó)為例指出：“我們故意建立起一個(gè)效率低下的政治制度，防止受到一個(gè)效率很高但想干壞事的政府的危害。”[2]其三，政府管制的供給需求分析和管制活動(dòng)的過程分析表明，管制因利益集團(tuán)的需要而產(chǎn)生，管制者與被管制者之間存在相互需要的利用關(guān)系，最終會(huì)使管制者被管制對(duì)象所“俘虜”，從而導(dǎo)致管制的異化。這就是溯源于“投票悖論”的“管制俘獲論”：管制機(jī)構(gòu)會(huì)逐漸被它所管制的行業(yè)控制和主導(dǎo)，被后者利用來給自己帶來更高的收入——管制機(jī)構(gòu)的生命循環(huán)開始于有力地保護(hù)消費(fèi)者，而終止于僵化地保護(hù)生產(chǎn)者；[3]其四，由于知識(shí)和信息不完備的客觀存在、監(jiān)管手段的相對(duì)滯后、法制環(huán)境的不盡完善，政府監(jiān)管并非總是有效——政府失靈。而且政府及作為其代理者的公共機(jī)構(gòu)的理性有多大可靠性也很值得懷疑，“市場(chǎng)越界，政府很容易加以抵制；如果政府越界，市場(chǎng)就無能為力?！盵4]因?yàn)椤拌铗埐贿d”本就是行政權(quán)力的本質(zhì)屬性——即使受到法律的嚴(yán)格規(guī)制：“……行政權(quán)力是最桀驁不馴的，因?yàn)樗俏ㄒ徊恍枰柚绦蚓湍苄惺沟臋?quán)力，所以它有極大的隨意性和廣闊的空間?！盵5]從而，管制不但不能提高公共利益及社會(huì)福利，反而可能適得其反，政府應(yīng)當(dāng)置身事外，實(shí)行金融自由化。

第三階段從20世紀(jì)80年代開始跨越世紀(jì)之交并一直延伸至2008年美國(guó)金融危機(jī)，標(biāo)志性理論成果是信息不對(duì)稱理論、法律的不完備性理論及對(duì)政府管制的必要性的分析。其核心理論在于：其一，以信息不對(duì)稱理論證明市場(chǎng)失靈普遍存在，推導(dǎo)出政府管制經(jīng)濟(jì)的必要性。[6]約瑟夫·斯蒂格利茨就此指出：不應(yīng)去尋求立即放松金融管制，而應(yīng)去努力領(lǐng)會(huì)政府在金融市場(chǎng)中所扮演的關(guān)鍵角色；[7]其二，法律的內(nèi)在不完備性理論，從制度結(jié)構(gòu)完善的角度，論證了政府監(jiān)管在優(yōu)化執(zhí)法權(quán)和立法權(quán)配置上特有的功能和作用，以及導(dǎo)入政府監(jiān)管的條件，[8]較好地解釋了金融市場(chǎng)的政府監(jiān)管和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中“監(jiān)管型政府崛起”的現(xiàn)象；其三，就監(jiān)管對(duì)金融自由化的作用而言，有關(guān)金融規(guī)制和監(jiān)管的長(zhǎng)期研究所形成的普遍共識(shí)則是：糾正市場(chǎng)失靈和金融業(yè)外部效應(yīng)需要規(guī)制政策，認(rèn)為金融自由化所能帶來的利益必須以國(guó)內(nèi)存在合適的監(jiān)管和規(guī)制機(jī)制為基礎(chǔ)和條件。從而，管制不必然提高公共利益及社會(huì)福利，但也未必適得其反，關(guān)鍵在于政府作用如何發(fā)揮。

管制經(jīng)濟(jì)理論一百多年的歷史演進(jìn)始終圍繞政府機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)的正反兩方面作用展開，表明了人們對(duì)經(jīng)濟(jì)管制的理論認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)由正面到反面再到綜合正反兩方面因素的“合”的過程。首先是把政府機(jī)構(gòu)看作是“公共利益的代表”，可以對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行合理的管制，從而提高社會(huì)的福利水平；其后是對(duì)前述管制“公共利益論”的反對(duì)，把政府看成是政治市場(chǎng)上的“經(jīng)濟(jì)人”，把政府監(jiān)管動(dòng)因絕對(duì)地視為是對(duì)利益集團(tuán)要求的回應(yīng)和結(jié)果，發(fā)展出管制的利益集團(tuán)理論和管制“俘獲論”，對(duì)政府監(jiān)管的合理性和效果加以全盤否定；再后來，信息不對(duì)稱及信息不完全理論、法律的不完備性理論又從新的角度論證了政府監(jiān)管的必要性和重要性，對(duì)政府監(jiān)管的原因給出了新的解釋。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，有關(guān)政府監(jiān)管必要性的理論并不否認(rèn)政府管制中存在“俘獲”問題和腐敗問題，只是認(rèn)為“俘獲”問題和腐敗問題并不足以構(gòu)成對(duì)政府監(jiān)管的根本否定。

管制經(jīng)濟(jì)理論百多年來發(fā)展的重大成果之一即是孕育并在20世紀(jì)80年代催生了審慎監(jiān)管理論。審慎監(jiān)管理論作為激勵(lì)相容的監(jiān)管模式，是管制經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展的最新階段，它最重要的特征在于“衡平”：衡平監(jiān)管的存在價(jià)值和外部成本；衡平金融監(jiān)管與金融自由化；衡平宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管?？偠灾?，審慎監(jiān)管理論導(dǎo)源于管制經(jīng)濟(jì)理論，其核心理論是：必要的政府監(jiān)管應(yīng)有限制地發(fā)揮自身作用——也即審慎地實(shí)施金融監(jiān)管——以圖衡平其中充滿矛盾的各種因素。其理論基礎(chǔ)主要在于：1、行政監(jiān)管的存在價(jià)值論。主要包括以帕累托和庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的公共利益理論、斯蒂格勒的公共選擇理論——行政監(jiān)管作為一種制度供給的供求理論、信息不完備不對(duì)稱理論、法律的不完備性理論等；2、行政監(jiān)管的外部成本論。主要包括俘獲論、尋租論等。存在價(jià)值論和外部成本論從不同角度分析金融監(jiān)管的不同影響，從而得出針對(duì)監(jiān)管的“正”、“反”兩方面結(jié)論。正因?yàn)槭菑牟煌嵌人鞯姆治?，任何一種理論也就不可能完整描繪出監(jiān)管所具備的本質(zhì)屬性和應(yīng)有價(jià)值。審慎監(jiān)管力圖衡平上述兩類基礎(chǔ)理論：既不否認(rèn)行政監(jiān)管的存在價(jià)值，同時(shí)又能夠清醒、客觀地認(rèn)識(shí)其存在的外部性成本。

二、對(duì)金融危機(jī)的全面深刻反思推動(dòng)審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的再更新

金融危機(jī)的中心在美國(guó)，反思同樣集中于美國(guó)。2008年金融危機(jī)爆發(fā)至今，美國(guó)對(duì)其審慎監(jiān)管立法及實(shí)踐進(jìn)行了全面深刻反思。反思包括審慎監(jiān)管的幾乎所有方面：消費(fèi)者保護(hù)、監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、銀行“大而不倒”、高管薪酬及企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、投資者保護(hù)、衍生產(chǎn)品監(jiān)管、對(duì)沖基金等的機(jī)構(gòu)監(jiān)管等等。其中，如何有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)是反思的兩大核心領(lǐng)域。其一，必須建立新的監(jiān)管框架有效防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。自次貸危機(jī)爆發(fā)，美國(guó)迄今共計(jì)有近兩百家銀行倒閉，其中不乏雷曼兄弟這樣歷史悠久的巨無霸，“大而不倒”已成歷史，那么如何防止“大而不倒”的超級(jí)銀行經(jīng)營(yíng)失敗而引發(fā)新的系統(tǒng)性危機(jī)，就成為反思的重中之重；其二，次貸危機(jī)的根源即是過度舉債造成的信用風(fēng)險(xiǎn)，如何保護(hù)消費(fèi)者免受欺詐、保證充分的信息披露，是將來有效防止類似危機(jī)重演的關(guān)鍵。

美國(guó)最終將反思的成果通過立法制度化。這一立法就是《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，該法的主要內(nèi)容可概括為四個(gè)方面：注重宏觀審慎監(jiān)管、嚴(yán)格金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大監(jiān)管覆蓋范圍以及強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)監(jiān)管。該法的生效意味著銀行金融業(yè)自由化的黃金時(shí)期已經(jīng)終結(jié)，新監(jiān)管時(shí)代的帷幕已經(jīng)徐徐拉開，必將給美國(guó)及全球銀行金融市場(chǎng)帶來極為深遠(yuǎn)的影響。該法號(hào)稱自“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠(yuǎn)的金融監(jiān)管改革議案，反映了美國(guó)朝野從政府到國(guó)會(huì)、從法律界到學(xué)術(shù)界對(duì) 2008年以來金融危機(jī)的全面反思，有望在美國(guó)金融史上成為與“格拉斯-斯蒂格爾法案”(即《1933年銀行法案》)比肩的又一座金融監(jiān)管里程碑，而且可能為全球金融監(jiān)管改革樹立新標(biāo)尺。

美國(guó)的全面深刻反思推動(dòng)審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的再更新，而審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的再更新則推動(dòng)監(jiān)管立法及其實(shí)踐的深刻變革。此次對(duì)于審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的更新同樣圍繞監(jiān)管的存在價(jià)值論和外部成本論展開：對(duì)監(jiān)管的存在價(jià)值的進(jìn)一步深入分析并達(dá)成共識(shí)，有利于審慎監(jiān)管理論的更加科學(xué)化和合理化；對(duì)監(jiān)管的外部成本的排除和削弱，有助于審慎監(jiān)管理論更富于效率價(jià)值，從而更能體現(xiàn)其作為一種激勵(lì)相容監(jiān)管理論的本質(zhì)規(guī)定性。簡(jiǎn)而言之，存在價(jià)值和外部成本、金融監(jiān)管與金融自由化、宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管等充滿矛盾的各種因素將再次獲得新的衡平。

（一）審慎監(jiān)管存在價(jià)值得到極大強(qiáng)化

美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)之前，金融自由化長(zhǎng)期在美國(guó)乃至全世界范圍內(nèi)大行其道，甚至于在經(jīng)歷了1998年?yáng)|南亞金融危機(jī)之后，“金融監(jiān)管”與“金融自由化”的動(dòng)態(tài)平衡仍不可避免地偏向金融自由主義，而恰恰是“新自由主義孕育了當(dāng)前的國(guó)際金融危機(jī)”。[9]正所謂時(shí)移世易，美國(guó)金融危機(jī)的爆發(fā)一夕之間將這種平衡徹底打破，“經(jīng)濟(jì)自由主義的退縮”成為現(xiàn)實(shí)，金融監(jiān)管不再是討論該不該監(jiān)管的問題，而是究竟如何監(jiān)管的問題。[10]甚至于，“新自由主義必將衰于當(dāng)前這場(chǎng)國(guó)際金融危機(jī)……標(biāo)志著新自由主義經(jīng)濟(jì)理論、政策主張和思潮的全面衰落與終結(jié)?！盵11]針對(duì)美國(guó)金融危機(jī)的反思對(duì)于審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的最大推動(dòng)作用，就在于重新將金融監(jiān)管的存在價(jià)值極大強(qiáng)化，從而推動(dòng)審慎監(jiān)管的理論基礎(chǔ)更為趨向偏向監(jiān)管而非自由化的審慎性監(jiān)管。

1.存在價(jià)值之糾偏：重新導(dǎo)向公共利益，傾向?qū)οM(fèi)者權(quán)益的優(yōu)先保護(hù)

如下觀點(diǎn)正獲得一致認(rèn)同：審慎監(jiān)管應(yīng)努力追求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，特別是消費(fèi)者、投資者、存款者權(quán)益的“適度保護(hù)”。[12]由于金融機(jī)構(gòu)的逐利本質(zhì)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為一種公共物品必須由政府提供，否則無法在公共利益與金融機(jī)構(gòu)利益之間求得衡平。美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)以來迄今為止發(fā)生的事實(shí)提供給我們的全都是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的反面案例，這也使得《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》將消費(fèi)者保護(hù)作為其著重推進(jìn)的七個(gè)方面改革措施之一。而其核心舉措即是創(chuàng)立消費(fèi)者金融保護(hù)署，①以保證美國(guó)消費(fèi)者在選擇使用住房按揭、信用卡和其他銀行金融產(chǎn)品時(shí)，得到清晰、準(zhǔn)確的信息，同時(shí)杜絕隱藏費(fèi)用、掠奪性條款和欺騙性的做法。該機(jī)構(gòu)設(shè)立在美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)內(nèi)，但保持獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，署長(zhǎng)由總統(tǒng)直接任命。由于消費(fèi)者保護(hù)涉及面很廣，該機(jī)構(gòu)可以監(jiān)管各類銀行和非銀行機(jī)構(gòu)，包括所有資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以上的信貸機(jī)構(gòu)和各類銀行中介，而且可以獨(dú)立制定監(jiān)管條例并監(jiān)督實(shí)施。[13]當(dāng)然，適當(dāng)衡量應(yīng)得到保護(hù)的消費(fèi)者權(quán)益水平仍然非常關(guān)鍵，因?yàn)樽鳛槿鮿?shì)群體的消費(fèi)者在某種情形下很容易被賦予過多的權(quán)益，這樣便會(huì)阻礙市場(chǎng)的革新，桎梏正常的市場(chǎng)發(fā)展。②

2.策略方法之梳理：從偏重微觀監(jiān)管到強(qiáng)化宏觀監(jiān)管，努力實(shí)現(xiàn)宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

加強(qiáng)宏觀風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，也即強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管，注重系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與管理，這是美國(guó)金融危機(jī)帶給人們的重大啟示。反思美國(guó)金融危機(jī)，各國(guó)的普遍共識(shí)是過度迷信于自我監(jiān)管（強(qiáng)調(diào)資本充足率），重視微觀個(gè)體機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，卻忽略了整體層面的宏觀審慎監(jiān)管，沒有意識(shí)到持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮并不必然能保證金融的穩(wěn)定。相反，由于金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)本身的經(jīng)濟(jì)周期效應(yīng)，往往導(dǎo)致不斷陷入繁榮、蕭條的往復(fù)循環(huán)。這就要求金融機(jī)構(gòu)的董事會(huì)、高級(jí)管理層特別是監(jiān)管者要具備逆經(jīng)濟(jì)周期的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)判斷能力，要始終警惕經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)易于積聚的特性，強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、特殊行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)（尤其是周期性較強(qiáng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)）以及集中度風(fēng)險(xiǎn)的壓力測(cè)試，注重防范和有效隔離跨境及跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。這些系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管理不能簡(jiǎn)單依賴金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理模型，它更依賴的是監(jiān)管層以及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)判斷，以及金融機(jī)構(gòu)對(duì)一系列風(fēng)險(xiǎn)管理原則、標(biāo)準(zhǔn)及風(fēng)險(xiǎn)管理底線的堅(jiān)守。[14]

（二）審慎監(jiān)管外部成本得到有效疏導(dǎo)

美國(guó)長(zhǎng)期以來形成了以多頭監(jiān)管為主要特征的監(jiān)管模式，加之金融創(chuàng)新風(fēng)起云涌、綜合性金融主體次第出現(xiàn)，導(dǎo)致監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存，進(jìn)而導(dǎo)致“監(jiān)管競(jìng)次”和“監(jiān)管套利”，[15]最終導(dǎo)致“監(jiān)管尋租”，這是監(jiān)管外部性成本的主要體現(xiàn)。從而，只有強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，才有可能排除和削弱監(jiān)管本身必然共生的外部性成本。美國(guó)對(duì)金融危機(jī)所進(jìn)行的全面深刻反思，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限及其之間的協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)監(jiān)管效果的關(guān)鍵作用，并使得《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》將建立新的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制作為其著重推進(jìn)的七個(gè)方面改革措施之一。其主要內(nèi)容包括：為改變多頭監(jiān)管下的“監(jiān)管重疊”和“監(jiān)管空白”痼疾，成立新的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)；該委員會(huì)由財(cái)政部牽頭，其成員包括10家監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的16名成員，主要職責(zé)在于識(shí)別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在此框架下，現(xiàn)有的貨幣監(jiān)理署和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理署合并，以監(jiān)管全國(guó)性的銀行機(jī)構(gòu)；由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管金融控股公司和一些地方銀行；同時(shí)保持聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司的監(jiān)管職能。

（三）審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)始終處于動(dòng)態(tài)平衡之中，并與金融立法及實(shí)踐形成積極互動(dòng)

作為審慎監(jiān)管的理論溯源，管制經(jīng)濟(jì)理論始終處于發(fā)展之中，是動(dòng)態(tài)平衡而非靜態(tài)平衡。從而，理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)監(jiān)管原因、監(jiān)管必要性及監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)仍然并必將持續(xù)存在激烈的爭(zhēng)論，如何看待政府在市場(chǎng)活動(dòng)中的作用可能將永遠(yuǎn)是一個(gè)不可能獲得完全解決的理論問題，在世界金融市場(chǎng)發(fā)展水平存在巨大差距的現(xiàn)實(shí)背景下尤為明顯。這在美國(guó)金融危機(jī)的反思及其對(duì)審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的推動(dòng)中得到了現(xiàn)實(shí)印證。

美國(guó)的反思及其立法充分表明，必要的政府監(jiān)管如何有限制卻又有效地發(fā)揮自身作用，最終衡平監(jiān)管和自由化這對(duì)充滿矛盾的兩極，始終是在動(dòng)態(tài)地發(fā)生變化，在必要的時(shí)候甚至還可能矯枉過正，在某一歷史時(shí)期過于偏重管制或過于放任自由化。我們必須理性地看待這樣的歷史過程，清醒且充分認(rèn)識(shí)到審慎和衡平是一種基于特定歷史時(shí)期的審慎和衡平，是體現(xiàn)不同時(shí)代的時(shí)代價(jià)值的審慎和衡平，其根本目的在于提高系統(tǒng)的穩(wěn)定性和運(yùn)行活力，而并非簡(jiǎn)單地在穩(wěn)定和效率之間尋求平衡，最終目標(biāo)依然是要盡量提高金融市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期貢獻(xiàn)的效率，而其最終核心就是恢復(fù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定、控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。只有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，我們才能把美國(guó)當(dāng)前的反思和立法看作是歷史長(zhǎng)河中非常正常的時(shí)代產(chǎn)物，才能通過我們的立法對(duì)此作出正確的適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，進(jìn)而引導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐在正確的道路上前進(jìn)。

三、審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的更新對(duì)中國(guó)金融監(jiān)管的影響

審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的更新必然對(duì)中國(guó)金融監(jiān)管、對(duì)中國(guó)金融審慎監(jiān)管法律規(guī)范體系的構(gòu)建產(chǎn)生直接的和深遠(yuǎn)的影響。其一，毋庸置疑，審慎監(jiān)管原則作為一項(xiàng)法定監(jiān)管原則已然成為中國(guó)整個(gè)金融領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性監(jiān)管原則。銀監(jiān)會(huì)主席劉明康指出：要“建立結(jié)構(gòu)完整、層次清晰的銀行審慎監(jiān)管法規(guī)體系。”[16]證監(jiān)會(huì)主席尚福林指出：“加強(qiáng)和改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管，及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)……必須積極探索和加強(qiáng)資本市場(chǎng)宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合的有效途徑，更好地防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。”[17]保監(jiān)會(huì)主席吳定富指出：“……加強(qiáng)‘宏觀協(xié)調(diào)、微觀分工’，完善保險(xiǎn)審慎監(jiān)管體系。宏觀審慎監(jiān)管上應(yīng)增強(qiáng)多個(gè)監(jiān)管主體和政策的協(xié)調(diào)。微觀監(jiān)管上提高監(jiān)管的專業(yè)化程度?！盵18]中國(guó)金融監(jiān)管法律文件關(guān)于“審慎監(jiān)管”的直接規(guī)定以及各監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的相關(guān)論述充分表明，“審慎監(jiān)管”已經(jīng)在中國(guó)金融監(jiān)管立法中獲得了支配性地位，成為中國(guó)金融監(jiān)管首要原則。

其二，當(dāng)我們回過頭來觀察審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的更新對(duì)中國(guó)金融審慎監(jiān)管的影響和價(jià)值時(shí)，沒有人會(huì)感到驚奇，美國(guó)金融危機(jī)之下的中國(guó)呈現(xiàn)出的是完全不同的另一番景象，進(jìn)而引發(fā)我們完全不同的反思。一方面，如同 1997年亞洲金融危機(jī)一樣，中國(guó)金融業(yè)在美國(guó)金融危機(jī)中沒有發(fā)生危機(jī)，這并非因?yàn)槲覀兊膶徤鞅O(jiān)管做的有多好，而是仍然源于我們金融市場(chǎng)開放不足。那么我們的反思或者說思考就必然包括兩個(gè)方面：一是中國(guó)金融業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力究竟如何；二是中國(guó)政府對(duì)金融業(yè)的審慎監(jiān)管究竟處于什么樣的水平。如果在中國(guó)這個(gè)相對(duì)封閉的金融市場(chǎng)爆發(fā)同樣程度的危機(jī)，我們的監(jiān)管能力究竟能否跟上現(xiàn)實(shí)的需要。另一方面，盡管中國(guó)金融業(yè)本身沒有發(fā)生危機(jī)，但絕不意味著中國(guó)能夠置身事外、獨(dú)善其身。恰恰相反，中國(guó)在美國(guó)金融危機(jī)中可謂損失慘重，首當(dāng)其沖的就是中國(guó)政府所持有的巨額美元外匯儲(chǔ)備因?yàn)槊涝獏R率貶值、投資收益降低等因素的影響而嚴(yán)重縮水。這充分說明我們?cè)诮鹑谕顿Y上遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上安全和穩(wěn)健，在海外投資決策機(jī)制上需要完善的地方還有很多。所以，我國(guó)對(duì)審慎監(jiān)管的反思主要還不是監(jiān)管與自由化之間的矛盾衡平，而是如何盡快構(gòu)建審慎監(jiān)管體系的問題。如此才有條件提升中國(guó)在世界金融領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和影響力，當(dāng)此世界金融“千年未有之大變局”之際，為中國(guó)在未來世界金融秩序的洗牌中爭(zhēng)得有利之地，改變中國(guó)金融積弱之現(xiàn)狀。從這個(gè)角度來看，審慎監(jiān)管理論基礎(chǔ)的更新必將為我國(guó)審慎監(jiān)管理論及其立法和實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作提供非常有益的借鑒。

注釋：

① 根據(jù)《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》的規(guī)定，美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)署將成為新成立的機(jī)構(gòu)中最強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一。因?yàn)橄M(fèi)者金融涉及幾乎所有信貸機(jī)構(gòu)和各種金融中介，而且包括房屋按揭、車貸、信用卡貸款、各種消費(fèi)者保險(xiǎn)等各種金融產(chǎn)品，所以未來消費(fèi)者金融保護(hù)署將成為混業(yè)監(jiān)管格局中的主力之一。

② 受保護(hù)與受限制往往是共生的，《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》無疑再次佐證了這一點(diǎn)。該法的頒行往往被解讀為：美國(guó)的消費(fèi)者是監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外最大的贏家，因?yàn)樗麄儗⑹艿礁娴谋O(jiān)管保護(hù)，類似于住房按揭和信用卡貸款中的詐欺行為將受到嚴(yán)厲懲罰。但相反的評(píng)論認(rèn)為：這對(duì)于消費(fèi)者而言未必盡是福音，因?yàn)樾刨J審查將更嚴(yán)，貸款可得性將更低，消費(fèi)者將負(fù)擔(dān)更高的成本，面臨更少的選擇。推而廣之，金融機(jī)構(gòu)杠桿率的降低，可能造成信貸增長(zhǎng)的持續(xù)低迷，這對(duì)于消費(fèi)驅(qū)動(dòng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，可能意味著更低的增長(zhǎng)速度和更長(zhǎng)的復(fù)蘇時(shí)間。

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A

1674-8557（2011）01-0084-06

2010-11-03

郭曉慶（1977-），男，山西絳縣人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院2006級(jí)國(guó)際法專業(yè)博士研究生；李文軍（1972-），男，上海奉賢人，上海市閔行區(qū)人民檢察院研究室主任。

張 韓）