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略論我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的環(huán)境法律支持

2011-04-11 15:01程章威林夷
海峽法學(xué) 2011年1期
關(guān)鍵詞:執(zhí)法者環(huán)境保護(hù)文明

程章威 ,林夷

(1.福州大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,福建福州 350108;2.福建江夏學(xué)院基礎(chǔ)教學(xué)部,福建福州 350108)

略論我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中的環(huán)境法律支持

程章威1,林夷2

(1.福州大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,福建福州 350108;2.福建江夏學(xué)院基礎(chǔ)教學(xué)部,福建福州 350108)

生態(tài)文明建設(shè)作為我國(guó)當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)的一個(gè)重要環(huán)節(jié),其開(kāi)展需要環(huán)境法律的強(qiáng)力支持。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法律對(duì)生態(tài)文明建設(shè)起著一定的支持作用,但也存在著立法理念錯(cuò)位與落后、環(huán)境法律體系尚不完備、實(shí)踐中執(zhí)法效果不佳等弊端。因此,必須以生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值取向指導(dǎo)環(huán)境立法理念的更新,建立符合我國(guó)生態(tài)文明現(xiàn)狀的環(huán)境法律體系,提高實(shí)際執(zhí)行能力,實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。

生態(tài)文明建設(shè);環(huán)境法律支持;弊端;完善

生態(tài)文明被譽(yù)為人類(lèi)社會(huì)繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后的新型文明形態(tài),它強(qiáng)調(diào)人類(lèi)在改造客觀物質(zhì)世界的同時(shí),應(yīng)更加合理地看待人與自然及人與人之間的關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)就是在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下,改善和優(yōu)化人與自然、人與人的關(guān)系,建立良好生態(tài)運(yùn)行機(jī)制這一實(shí)踐活動(dòng)的過(guò)程。

法律制度作為社會(huì)的行為法則,一方面,賦予了全體社會(huì)成員應(yīng)有的權(quán)利,另一方面也對(duì)其行為起到約束和限制的作用。我們?cè)谶M(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中也需要法律制度的支持與保障,只有建立健全的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī),才能保證我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行。

一、我國(guó)環(huán)境法律在生態(tài)文明建設(shè)中的地位與作用

嚴(yán)密的環(huán)境法律能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)營(yíng)造良好的制度環(huán)境,健全的環(huán)境法律有助于形成正確的生態(tài)意識(shí);同時(shí),環(huán)境法律也能夠?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)實(shí)踐提供必要的司法保障。具體而言,環(huán)境法律對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的支持作用包括:

1.在制度的保障方面

我國(guó)憲法明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家的一項(xiàng)基本政策,并在憲法中確定了環(huán)境法律的重要地位。在憲法精神指導(dǎo)下制定的環(huán)境法律,對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境、阻礙我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)之行為的范圍與性質(zhì)做出了明確規(guī)定,確保生態(tài)文明建設(shè)有法可依,為其順利開(kāi)展提供了必要的制度保障。

2.在政府職能的規(guī)范方面

政府作為生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者,其環(huán)保職能的實(shí)現(xiàn)的恰當(dāng)與否直接關(guān)系到我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)能否有效、順利地開(kāi)展。通過(guò)法律手段能夠強(qiáng)化政府職能、規(guī)范政府行政行為,有利于指導(dǎo)政府制定科學(xué)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與政策,監(jiān)督政府公正嚴(yán)肅地開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法。

3.在經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)整方面

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)處于高速增長(zhǎng)階段,經(jīng)濟(jì)政策往往以發(fā)展為首要目標(biāo),對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了難以逆轉(zhuǎn)的損害。通過(guò)相關(guān)法律制定實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段的法制化,實(shí)施諸如排污收費(fèi)制度、生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制等手段,有利于健全宏觀調(diào)控機(jī)制,引導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.在所有權(quán)的確認(rèn)方面

我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義制度,從根本上決定了包括生態(tài)環(huán)境與自然資源在內(nèi)的全部“財(cái)產(chǎn)”以全民所有的形式存在。以法律的形式確定生態(tài)環(huán)境與自然資源所有權(quán)的全民共有,為確保生態(tài)環(huán)境利益遭受損害時(shí),公民作為所有權(quán)主體對(duì)其主張賠償?shù)臋?quán)利提供了必要的法律依據(jù)。

二、我國(guó)環(huán)境法律仍存在不利于生態(tài)文明建設(shè)的弊端

近年來(lái),我國(guó)在環(huán)境法律方面獲得了可喜的發(fā)展、取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,對(duì)生態(tài)文明建設(shè)起到了一定的支持作用。但我們也必須充分地認(rèn)識(shí)到其仍存在不足之處,表現(xiàn)為:

1.立法理念的錯(cuò)位與落后

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》訂立于1989年,總則中的第1條將立法目的確定為:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展,制定本法?!比欢?,其出臺(tái)至今已有二十多年,并未進(jìn)行重大修改,當(dāng)時(shí)的立法目的和理念與我國(guó)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求已相差甚遠(yuǎn)。這種差距表現(xiàn)在:第一,《環(huán)境保護(hù)法》以“改善生活環(huán)境”、“保障人體健康”為目的而進(jìn)行“防止污染和其他公害”,在一定程度忽視了自然環(huán)境在人類(lèi)生存發(fā)展中的內(nèi)在價(jià)值與權(quán)利;第二,《環(huán)境保護(hù)法》將“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展”的發(fā)展優(yōu)先原則作為立法目的之一,在當(dāng)時(shí)表現(xiàn)為片面地以物質(zhì)的增長(zhǎng)作為發(fā)展的全部?jī)?nèi)容,往往造成生態(tài)自然的嚴(yán)重破壞。“先污染、后治理”發(fā)展模式下制定的環(huán)境法違背了當(dāng)前實(shí)行的可持續(xù)發(fā)展原則,遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值取向,其呈現(xiàn)出的歷史局限性有目共睹。

2.環(huán)境法律體系尚不完備

首先,從地位上看,我國(guó)憲法首先確定了《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中的基礎(chǔ)性地位。作為我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的基本法律,《環(huán)境保護(hù)法》理應(yīng)統(tǒng)領(lǐng)并指導(dǎo)相關(guān)環(huán)境法律的發(fā)展與完善,在法律效率上應(yīng)優(yōu)先于一般環(huán)境法律法規(guī)。然而在實(shí)踐中,《環(huán)境保護(hù)法》與各單行法在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中常出現(xiàn)并行管理的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮,形成執(zhí)法盲區(qū)或重復(fù)執(zhí)法的混亂局面,致使各環(huán)保部門(mén)之間產(chǎn)生權(quán)利沖突,嚴(yán)重?fù)p害法律的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

其次,從體系上看,我國(guó)部分環(huán)境法律法規(guī)實(shí)際內(nèi)容稍顯籠統(tǒng),缺乏實(shí)踐性與可操作性,對(duì)相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、地位的規(guī)范針對(duì)性不夠明確,在實(shí)踐過(guò)程中往往造成執(zhí)行漏洞。以大氣污染防治法為例,我國(guó)《大氣污染防治法》中,法律條文共計(jì)66條、1萬(wàn)余字,在內(nèi)容上以燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)船排放和廢氣、塵、惡臭的防治為主;而美國(guó)大氣污染防治的相關(guān)法律多達(dá)200多條、10萬(wàn)多字,從污染源頭、污染途徑到責(zé)任落實(shí)、損害后果承擔(dān)方面做出了較為全面的規(guī)定。二者相較而言,我國(guó)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)顯得過(guò)于寬泛,欠缺具體性。

最后,我國(guó)環(huán)境法律體系的不完備,表現(xiàn)為其他部門(mén)法律對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的支持力度不足。《刑法》與《民法通則》雖對(duì)破壞環(huán)境資源犯罪及民事主體享有的環(huán)境權(quán)利、義務(wù)及相應(yīng)民事責(zé)任等問(wèn)題做出了規(guī)定,即便如此,在司法實(shí)踐過(guò)程中,仍然出現(xiàn)措施不夠到位、部分環(huán)境權(quán)益受損時(shí)無(wú)法得到法律救濟(jì)等問(wèn)題。究其原因,一方面在于環(huán)境法律自身體系的不完善,另一方面也反映出幾大部門(mén)法律在環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)范有所欠缺,未能對(duì)環(huán)保事業(yè)起到理想的支持作用。

3.實(shí)踐中執(zhí)法效果不佳

當(dāng)前,我國(guó)在環(huán)境執(zhí)法上呈現(xiàn)執(zhí)法力度不足、執(zhí)法效果差強(qiáng)人意的局面。探析原因,可以歸結(jié)于以下幾點(diǎn):

(1)執(zhí)法重心的偏離,是我國(guó)環(huán)境法律實(shí)踐中執(zhí)行效果不佳的首要原因。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律多以“末端控制”為執(zhí)法重心,即只有當(dāng)環(huán)境損害行為造成的損害后果、達(dá)到法律法規(guī)所規(guī)定的規(guī)模后才進(jìn)行制裁。而破壞行為對(duì)自然環(huán)境所造成的損害往往是不可逆轉(zhuǎn)、難以修復(fù)的。

(2)執(zhí)法手段的單一,在一定程度上致使我國(guó)環(huán)境法律實(shí)踐執(zhí)行效果的不佳,主要表現(xiàn)為過(guò)分地強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)保工作中的行政強(qiáng)制管理行為。在國(guó)際上,許多國(guó)家在以行政處罰為主要手段的基礎(chǔ)上,配合以政策引導(dǎo)、技術(shù)支持、經(jīng)濟(jì)手段等多種方式輔助,起到了良好的效果,我們應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情加以學(xué)習(xí)和借鑒。

(3)管理與監(jiān)督體制的不健全,影響我國(guó)環(huán)境法律實(shí)踐中執(zhí)行的公正性。部分地區(qū)環(huán)保部門(mén)尚未完全獨(dú)立,受制于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén),這就無(wú)法保證中央部署的環(huán)境保護(hù)工作的有效開(kāi)展。同時(shí),由于環(huán)境監(jiān)督制度的不完備,監(jiān)督機(jī)制難以真正開(kāi)展實(shí)施,政府環(huán)境職能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在較大的彈性與自由,嚴(yán)重影響到環(huán)境法律的執(zhí)行效果。

三、完善環(huán)境法律制度建設(shè),促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展

認(rèn)識(shí)到環(huán)境法律在生態(tài)文明建設(shè)中的不足之處,就要求我們應(yīng)該積極主動(dòng)地完善環(huán)境法律制度建設(shè),以更好地支持生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展,具體建議如下:

1.以生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值取向指導(dǎo)環(huán)境立法理念的更新

(1)以尊重生態(tài)自然作為環(huán)境法律立法理念的核心。我們必須從根本上承認(rèn)自然的主體性并確定自然界中全部生物所享有的生存與發(fā)展的權(quán)利。以尊重生態(tài)自然作為環(huán)境法律立法理念,需要我們?cè)谟喠h(huán)境法律時(shí)將自然的權(quán)利納入立法范圍,以法律的形式加以確定,從而維護(hù)自然的利益。

(2)以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌社會(huì)公平公正、樹(shù)立公民的生態(tài)道德觀為環(huán)境法律立法的出發(fā)點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)摒棄以往先發(fā)展、后治理的發(fā)展模式下的立法思想,將立法重心由現(xiàn)行的“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”向“預(yù)防優(yōu)先”傾斜,[1]樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展模式下的立法理念;在環(huán)境立法上以公平公正原則為指導(dǎo),保證全體社會(huì)成員共享良好的生態(tài)環(huán)境。同時(shí),我們?cè)诹⒎〞r(shí)還應(yīng)以德治完善法治,以法治促進(jìn)德治,形成正確的生態(tài)倫理觀念以支持生態(tài)文明建設(shè)的開(kāi)展。

(3)以服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)作為環(huán)境立法的最終目標(biāo)。環(huán)境法律服務(wù)生態(tài)文明建設(shè),首先就必須以憲法確定生態(tài)文明建設(shè)的重要地位。憲法作為國(guó)家的根本大法,具有其他任何法律無(wú)法比擬的最高權(quán)威性。將生態(tài)文明寫(xiě)入憲法,并將其提高到與物質(zhì)文明、政治文明與精神文明并列的高度,同時(shí)在憲法中將公民基本權(quán)利部分增加“環(huán)境權(quán)”的內(nèi)容。[2]

2.建立符合我國(guó)生態(tài)文明現(xiàn)狀的環(huán)境法律體系

當(dāng)前,我國(guó)環(huán)境法律體系中,《環(huán)境保護(hù)法》與各項(xiàng)單行法并行、權(quán)責(zé)混亂、施行過(guò)程易產(chǎn)生權(quán)限沖突的現(xiàn)象較為普遍。《環(huán)境保護(hù)法》作為綜合性基本法的規(guī)定過(guò)于粗疏,以至于人大常委會(huì)不得不頻繁立法、修法;各職能部門(mén)也競(jìng)相以“條例”或“辦法”之名發(fā)布有關(guān)環(huán)保的文件。一時(shí)間,環(huán)境立法惡性膨脹,連專(zhuān)門(mén)研究者都為之驚詫?zhuān)苍斐芍袊?guó)環(huán)境立法虛假的繁榮。[3]

筆者認(rèn)為,可以通過(guò)將包括《環(huán)境保護(hù)法》和其他相關(guān)法律共同管理的方式,以法典的形式出臺(tái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的部門(mén)法律,以此解決我國(guó)生態(tài)法律系統(tǒng)紊亂的問(wèn)題。我們應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境法典的法理依據(jù)、確認(rèn)立法目的,將現(xiàn)有雜亂的成文法分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行整合、修改與補(bǔ)充,形成統(tǒng)一、完善的環(huán)境法典,以實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境法律體系的科學(xué)化與系統(tǒng)化。

3.提高實(shí)際執(zhí)行能力,實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)

通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法者的環(huán)境法制觀念、落實(shí)生態(tài)責(zé)任機(jī)制、配合公力救濟(jì)等途徑,切實(shí)提高環(huán)境司法與執(zhí)法成效,提高環(huán)境法律實(shí)際執(zhí)行能力,保障生態(tài)文明建設(shè)的有序開(kāi)展。

(1)執(zhí)法者應(yīng)樹(shù)立科學(xué)的生態(tài)觀。要求執(zhí)法者充分認(rèn)識(shí)我國(guó)生態(tài)環(huán)境所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì),認(rèn)識(shí)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境的破壞、自然資源的流失、生態(tài)系統(tǒng)失衡對(duì)國(guó)家和社會(huì)所造成危害后果的嚴(yán)重性。同時(shí),執(zhí)法者還應(yīng)增強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的使命感、責(zé)任感與緊迫感,樹(shù)立科學(xué)的生態(tài)價(jià)值觀從事環(huán)境執(zhí)法工作,服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)。

執(zhí)法者還應(yīng)樹(shù)立嚴(yán)格的法治觀。一方面,執(zhí)法者必須嚴(yán)于律己,嚴(yán)格規(guī)范自己的執(zhí)法行為,在執(zhí)法過(guò)程中避免濫用公權(quán)、徇私舞弊的現(xiàn)象產(chǎn)生;另一方面,執(zhí)法者還必須熟悉相關(guān)環(huán)境法律,依法行政、秉公執(zhí)法,對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境資源、違反環(huán)境法律的行為嚴(yán)懲不貸,以提高環(huán)境執(zhí)法效率,加強(qiáng)環(huán)境法律威信。

(2)落實(shí)責(zé)任機(jī)制。要求執(zhí)法者明確自身職責(zé)范圍,在執(zhí)法過(guò)程中嚴(yán)格按照法律規(guī)定的政府職責(zé)與權(quán)限進(jìn)行執(zhí)法,增強(qiáng)執(zhí)法意識(shí),認(rèn)真開(kāi)展責(zé)任范圍內(nèi)的執(zhí)法工作,還要求執(zhí)法者加強(qiáng)服務(wù)意識(shí),以此建立全新的環(huán)境執(zhí)法行政理念,實(shí)現(xiàn)政府環(huán)保職能,落實(shí)執(zhí)法者責(zé)任機(jī)制。此外,還必須強(qiáng)化監(jiān)管力度,要求加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法者執(zhí)法過(guò)程中的監(jiān)督和管理力度。當(dāng)前,我國(guó)以全國(guó)人大環(huán)境資源委員會(huì)、環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)、人民檢察院等公立監(jiān)管部門(mén)為主,輔以社會(huì)輿論、公眾監(jiān)督等的監(jiān)督形式雖較易實(shí)現(xiàn)內(nèi)容上的多樣化,但監(jiān)管力度普遍不足。法律監(jiān)督的真正價(jià)值不是在于形式,而是在于力度。[4]

(3)多方參與配合公力救濟(jì)。一方面,通過(guò)法律賦予政府部門(mén)以外的環(huán)保組織和公民參與執(zhí)法的權(quán)利。除在環(huán)境法律中做出相關(guān)規(guī)定外,還應(yīng)通過(guò)民法、行政法等確認(rèn)公民的基本環(huán)境權(quán)并具體化、制度化,引導(dǎo)公民在環(huán)境利益遭受損害時(shí)通過(guò)法律手段提出訴訟等。另一方面,還必須加強(qiáng)公民法制宣傳教育,強(qiáng)化公民法治意識(shí),幫助公民樹(shù)立科學(xué)的生態(tài)法制觀念,鼓勵(lì)民眾切實(shí)參與到自然環(huán)境的保護(hù)之中、參與到環(huán)境法制的建設(shè)之中,為環(huán)境法律的順利施行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

綜上而言,我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)仍處于起步階段,任重道遠(yuǎn),需要我們以?xún)?yōu)良的環(huán)境法律制度作為其順利開(kāi)展的重要保障。我們必須明確生態(tài)文明建設(shè)深層次的理念與價(jià)值取向,指導(dǎo)環(huán)境法律制度的建立健全。唯此,我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)才能順利、有序地開(kāi)展,早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義生態(tài)化建設(shè)。

[1] 幸紅.可持續(xù)發(fā)展與我國(guó)的生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)分析[J].湖南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2002(3):43.

[2] 劉愛(ài)軍.以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)完善我國(guó)的環(huán)境立法[J].法治與社會(huì),2007(6):2.

[3] 屈振輝.中國(guó)環(huán)境法的法典化問(wèn)題研究[J].嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)),2004(1):120.

[4] 周柯.我國(guó)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)分析[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2000(6):106.

D922.6

A

1674-8557(2011)01-0063-04

2010-10-27

程章威(1985-),男,福建閩侯人,福州大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院;林夷(1978-),男,福建福州人,福建江夏學(xué)院基礎(chǔ)教學(xué)部講師。

張 韓)

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