鄒 雄，藍華生

（1,2.福州大學法學院，福建福州 350108）

環(huán)境污染責任適用范圍辨析──《侵權責任法》第八章解讀之一

鄒 雄1，藍華生2

（1,2.福州大學法學院，福建福州 350108）

《侵權責任法》第八章專章規(guī)定了“環(huán)境污染責任”，由于規(guī)定較為簡略且內(nèi)容含糊，引發(fā)了人們對“環(huán)境污染責任”適用范圍是否包括環(huán)境損害的爭論。從六個方面對觀點分歧的原因進行深入細致的法理分析后認為：《侵權責任法》第八章建立的“環(huán)境污染責任”制度僅適用于因污染而變壞了的環(huán)境介質(zhì)間接地對特定人的人身和財產(chǎn)造成損害的救濟，不適用于環(huán)境生態(tài)功能損害的救濟。至于環(huán)境介質(zhì)本身損害的救濟則適用《侵權責任法》中一般侵權的規(guī)則，也不能適用“環(huán)境污染責任”制度。

環(huán)境污染責任；適用范圍；法理辨析

《中華人民共和國侵權責任法》（以下簡稱《侵權責任法》）第八章專章規(guī)定了“環(huán)境污染責任”，體現(xiàn)了環(huán)境時代法律“綠化”的需求，具有進步意義。其中，環(huán)境污染責任適用無過錯責任（實質(zhì)為危險責任）歸責原則、不以行為違法性作為環(huán)境污染侵權責任的要件等，是對傳統(tǒng)侵權責任法的突破，具有重要的理論和實踐意義。但在肯定這些立法成就的同時，也有許多學者對《侵權責任法》有關環(huán)境侵權的立法提出了不少批評意見，尤其是在環(huán)境污染責任的適用范圍上理解不一，成了各類批評意見的源頭。為此，我們認為：有必要應用環(huán)境法學的研究成果，對環(huán)境污染責任的適用范圍進行認真辨析，從而推動我國環(huán)境侵權法律制度的進一步完善。

一、環(huán)境污染責任適用范圍的不同觀點

《侵權責任法》第65條是關于環(huán)境污染責任適用范圍的規(guī)定，由于該條規(guī)定較為簡略且內(nèi)容含糊，給人們理解和適用該條規(guī)定帶來了困難，尤其是環(huán)境污染造成的損害是否包括環(huán)境損害，引發(fā)了較大爭議。對此，主要有以下三種觀點：

（一）肯定說

這種觀點認為環(huán)境污染的損害包括環(huán)境損害。例如，有學者指出“將生態(tài)損害排除在環(huán)境侵權責任之外顯然欠妥”。該學者還例證指出，在《侵權責任法》(征求意見稿)中曾經(jīng)將生態(tài)損害納入，其第 65條曾規(guī)定“因污染生活、生態(tài)環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。法律規(guī)定不承擔責任或者減輕責任的，依照其規(guī)定”。在正式頒布的《侵權責任法》中，第65條雖改為“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”，但對其理解應為該“損害”包括環(huán)境生態(tài)損害在內(nèi)。[1]再如，作為制定《侵權責任法》的重要參與者楊立新教授，在其《侵權責任法條文背后的故事與難題》一書中也佐證了這種觀點，指出是張新寶教授在2008年9月的專家討論會上提出了環(huán)境污染責任的環(huán)境包括生態(tài)環(huán)境，立法接受了這種意見。2009年的法律草案曾經(jīng)進行明確規(guī)定，后來刪除了生態(tài)這個概念，不是否定這個意見，而是法律委員會認為環(huán)境本來就包括生態(tài)環(huán)境，是不需要規(guī)定的。因此，他認為在解釋第 65條的環(huán)境概念時，必須加上包括生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容，否則就是錯誤的。[2]還如，由奚曉明主編、最高人民法院侵權責任法研究小組編著的《〈侵權責任法〉條文理解與適用》一書，也持肯定說，認為環(huán)境污染的損害包括兩類：一是受害人因接觸被污染的環(huán)境而受到的人身傷害、死亡以及財產(chǎn)損失等后果，這屬于傳統(tǒng)民法保護的對象；二是環(huán)境權利的損害，即人們開發(fā)利用環(huán)境的不利影響，包括對環(huán)境私權和環(huán)境公權的侵害。[3]

（二）否定說

這種觀點認為環(huán)境污染的損害不包括環(huán)境損害。例如，徐祥民教授認為，環(huán)境法學者曾經(jīng)對環(huán)境侵害和環(huán)境侵權做過認真的辨析，污染行為引起的損害包括人的利益損害和人的利益損害之外的環(huán)境損害，前者是侵權行為法上所說的環(huán)境侵權，而后者則是環(huán)境法所關心的環(huán)境侵害。他指出，按照《侵權責任法》第 2條的規(guī)定,只有“侵害民事權益”的行為，才“應當”依照該法“承擔侵權責任”，但該法具體規(guī)定的“民事權益”卻不包括所謂環(huán)境權。所以，即便理論上可以證成一種叫做環(huán)境權的權利，它也無法成為要求行為人依照《侵權責任法》承擔責任的根據(jù)，無法把該法第65條規(guī)定的侵權中的權解釋為環(huán)境權。當《侵權責任法》把“環(huán)境污染責任”與“高度危險責任”、“產(chǎn)品責任”、“物件損害責任”、“醫(yī)療損害責任”等排列在一起時，環(huán)境污染責任作為普通民事責任的性質(zhì)便表露無遺。[4]

（三）肯定內(nèi)涵但否定法律責任適用說

這種觀點認為，環(huán)境污染責任的環(huán)境包括生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，但環(huán)境污染的損害如果僅造成環(huán)境自身的損害，而沒有導致他人的人身、財產(chǎn)權益損害，則不能適用《侵權責任法》第八章，應當由環(huán)境保護法加以規(guī)制。例如，有學者指出《環(huán)境保護法》第2條的規(guī)定對環(huán)境的內(nèi)涵不限于生活環(huán)境，還包括生態(tài)環(huán)境。因此，將《侵權責任法》中的“環(huán)境污染”中的“環(huán)境”理解為包括對生態(tài)環(huán)境的損害才能與《環(huán)境保護法》的規(guī)定相一致，同時也和逐步擴大保護客體的世界各國侵權責任法的發(fā)展趨勢相適應。但如果從《侵權責任法》第1條至第3條的條文分析，不論是一般侵權責任還是各項特殊侵權責任，都是以侵權人侵害特定權利主體的民事權益為要件的，因此，“環(huán)境污染責任”應當是指行為人的行為造成生活環(huán)境或生態(tài)環(huán)境的污染導致他人的人身、財產(chǎn)權益損害而承擔的侵權責任。如果行為人的行為僅僅造成環(huán)境自身的污染或損害，則不應屬于《侵權責任法》環(huán)境污染責任調(diào)整的范圍，而應由環(huán)境保護法調(diào)整。[5]

二、環(huán)境污染責任適用范圍觀點分歧的法理分析

仔細研讀前引不同觀點的闡述，我們發(fā)現(xiàn)，觀點分歧源于各學者對一系列問題認識的不一致，這些問題包括：環(huán)境污染行為可能損害的對象以及環(huán)境損害的內(nèi)涵是什么？環(huán)境污染行為損害對象的法律救濟之道是什么？對環(huán)境污染行為損害對象進行救濟的性質(zhì)是公益救濟還是私益救濟？對環(huán)境污染行為損害對象主張救濟的主體及其權源依據(jù)是什么？公益救濟與私益救濟的法律規(guī)則有無差別？公法與私法可否融合及其對環(huán)境污染責任適用范圍的影響如何？因此，厘清這些問題是彌合分歧，走向統(tǒng)一的有效路徑。

（一）環(huán)境污染行為可能損害的對象以及環(huán)境損害的內(nèi)涵

多年來，我們對環(huán)境法的理論研究，已經(jīng)認識：①環(huán)境污染行為可能損害的對象包括三類：環(huán)境生態(tài)功能、環(huán)境介質(zhì)（如水、土壤等）本身、因污染而變壞了的環(huán)境介質(zhì)又間接地損害到的特定人的人身和財產(chǎn)。其中，后兩類對象的存在比較明顯，無須贅述。所謂環(huán)境生態(tài)功能，是指通過土地、森林、水、大氣等組成的有機統(tǒng)一體——生態(tài)系統(tǒng)所表現(xiàn)出來的對環(huán)境污染、破壞與沖擊的容量，環(huán)境的舒適性，景觀優(yōu)美性等生態(tài)價值。這種生態(tài)功能不是通過實體形態(tài)為人類服務，而是以脫離其實物載體的一種相對獨立的功能形式存在并滿足于人類需要的?？梢?，前引不同觀點中的所謂“環(huán)境損害”包含了環(huán)境生態(tài)功能損害和環(huán)境介質(zhì)本身損害。

（二）環(huán)境污染行為損害對象的法律救濟之道

對這一問題的回答，其實就是要回答這些被損害對象是什么法律權利保護的客體以及這些法律權利歸屬哪個部門法調(diào)整？我們對環(huán)境法的理論研究，還認識到：①環(huán)境中的各環(huán)境介質(zhì)承載著兩種完全不同的資源——自然資源和環(huán)境資源。其中，作為自然資源的各環(huán)境介質(zhì)的物質(zhì)實體顯然是財產(chǎn)權的客體，不能同時又是環(huán)境權的客體，而作為環(huán)境資源的環(huán)境生態(tài)功能表現(xiàn)出的無形性、公益性、整體性、長遠性等顯著有別于各傳統(tǒng)法律權利客體的特點，使得環(huán)境生態(tài)功能恰恰需要全新類型的權利——環(huán)境權來保障，因而成為環(huán)境權的客體。因此，對環(huán)境生態(tài)功能的損害被稱為侵害環(huán)境權以別于環(huán)境侵權，該損害應通過實現(xiàn)環(huán)境權來救濟，歸屬環(huán)境法（兼具公、私法特征的社會法）調(diào)整；對環(huán)境介質(zhì)本身的損害應通過行使財產(chǎn)權來救濟，且由于該類損害的直接性特征而僅構成一般侵權，歸屬一般侵權法（傳統(tǒng)意義上的私法）調(diào)整；因污染而變壞了的環(huán)境介質(zhì)間接地對特定人的人身和財產(chǎn)的損害，應通過行使人身權、財產(chǎn)權來救濟，且由于該類損害的間接性特征而構成環(huán)境侵權，歸屬環(huán)境侵權法（傳統(tǒng)意義上的私法）調(diào)整。

（三）對環(huán)境污染行為損害對象進行救濟的性質(zhì)

這里所謂救濟的性質(zhì)，即指公益救濟還是私益救濟。環(huán)境生態(tài)功能只能為公眾共享，不可能一人獨享是顯然的，因此，對其損害的救濟屬于公益救濟也是顯然的。對于環(huán)境介質(zhì)本身損害的救濟性質(zhì)，則依該環(huán)境介質(zhì)財產(chǎn)權的歸屬不同而不同：該環(huán)境介質(zhì)財產(chǎn)權屬于全民，則屬于公益救濟；該環(huán)境介質(zhì)財產(chǎn)權屬于特定主體（含個人、組織或集體），則屬于私益救濟。因污染而變壞了的環(huán)境介質(zhì)又間接地損害到的特定人的人身和財產(chǎn)屬于該特定主體的私益是不言而喻的，對其損害的救濟屬于私益救濟也是不言而喻的。

（四）對環(huán)境污染行為損害對象主張救濟的主體及其權源依據(jù)

前述已經(jīng)厘清：環(huán)境介質(zhì)財產(chǎn)權屬于特定主體的，則對其損害的救濟屬于私益救濟；因變壞了的環(huán)境介質(zhì)間接地損害特定人的人身和財產(chǎn)，對其損害的救濟也屬于私益救濟。因此，主張這兩類損害救濟的主體（即私益訴訟中的原告）當然都是該特定主體，其權源依據(jù)是人身權或財產(chǎn)權，對此無須贅述。這里需要討論的是前述兩類屬于公益救濟的情形：

環(huán)境介質(zhì)財產(chǎn)權屬于全民時，主張環(huán)境介質(zhì)本身損害救濟的適格主體是誰？其權源依據(jù)是什么？有學者認為：可以根據(jù)“公共信托理論”，全民將財產(chǎn)權委托給國家，國家再建立相關制度，賦予特定國家機關或組織作為主體（即公益訴訟中的原告）主張該類環(huán)境損害救濟。我們贊同這一理論。事實上，這一理論已為我國現(xiàn)行法律所確認。如《中華人民共和國憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！薄吨腥A人民共和國物權法》第45條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。”此外，一些外國和國際立法以及已經(jīng)發(fā)生的司法案例，也都是根據(jù)該理論限于對環(huán)境介質(zhì)本身損害進行救濟。

那么，主張環(huán)境生態(tài)功能損害救濟的適格主體及其權源依據(jù)是不是也可以當然地沿用“公共信托理論”來確定呢？我們認為不可。因為，如前所述，環(huán)境生態(tài)功能是環(huán)境權保護的客體而不是財產(chǎn)權保護的客體，對其損害應通過實現(xiàn)環(huán)境權來救濟。而環(huán)境權具有“第三代人權”的屬性，即作為“人權”的環(huán)境權具有評價、約束國家公權的功能。換言之，環(huán)境權與國家公權之間具有天然的對立成分。所以，公民享有的環(huán)境權是不能依“公共信托理論”渡讓給國家的。實現(xiàn)環(huán)境權的最主要方式（即環(huán)境權的核心權能）是參與權，即公民在“可能破壞環(huán)境生態(tài)功能”的事項范圍內(nèi)，憑據(jù)環(huán)境權可以參與到國家公權的運行中，鉗制公權可能為追求其他社會、經(jīng)濟目的而犧牲環(huán)境生態(tài)功能的行為，與國家一起維護良好的環(huán)境生態(tài)功能。環(huán)境權的這種實現(xiàn)機制體現(xiàn)了注重“事前救濟”的預防原則，畢竟環(huán)境生態(tài)功能一旦損害是難以逆轉的。當然，環(huán)境生態(tài)功能損害還是會不可避免地在現(xiàn)實中發(fā)生。此時，主張環(huán)境生態(tài)功能損害救濟的主體仍然是公民，其權源依據(jù)仍然是環(huán)境權，其終極救濟途徑為提起環(huán)境公益訴訟（含環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟）。

（五）公益救濟與私益救濟需要不同的法律規(guī)則

為便于說明問題，這里以終極救濟途徑——環(huán)境民事私益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟為例闡述兩類性質(zhì)救濟所需法律規(guī)則的主要不同：（1）救濟對象不同。前者為私益；后者為公益。為此，須有界定私益、公益的規(guī)則。②（2）原告主體不同。前者是人身、財產(chǎn)遭受侵害的具體當事人；后者是不特定公民，而且，還得設置公民委托如NGO機構起訴、訴訟中其他公民加入訴訟、不同公民就同一公益重復起訴等私益訴訟所沒有的處理規(guī)則。（3）救濟的財產(chǎn)結果及其歸屬不同。前者一般是賠償金，歸原告所有；后者一般是恢復環(huán)境生態(tài)功能的經(jīng)費，歸公民所有。為此，須設置判決對未參訴公民效力、未參訴公民意志表達、公共經(jīng)費管理機構等私益訴訟所沒有的規(guī)則。

（六）公、私法的可融合性不足以使環(huán)境污染責任的適用范圍當然擴及環(huán)境損害

公法的私法化與私法的公法化已成為現(xiàn)代法的重要特征。這正表明公、私法界限的模糊，以及兩者之間的相互滲透與融合。如果說否定公、私法的劃分等于否定近代法制文明的成果的話，恪守公、私法劃分上的涇渭分明則是漠視現(xiàn)代文明的進步。[6]公法與私法劃分的理論是一種關于法律結構的理論，并非是實在法律部門本身。其基本價值在于給具體法律部門的構建以及法律體系的建立，提供一個科學的理論指導。這種理論上的指導乃是其生命力之所在，那種將公法、私法機械地套于某一具體法律之上的思維是錯誤的。因此，將由環(huán)境法（兼具公、私法特征的社會法）調(diào)整的、環(huán)境權保護的環(huán)境生態(tài)功能的損害救濟融入傳統(tǒng)上的私法——侵權責任法進行調(diào)整，在理論上是可行的。但是，需要強調(diào)的是，公、私法的融合并沒有改變公法和私法的性質(zhì)，也沒有消滅兩者在調(diào)整方式和手段等方面的區(qū)別。越是在公、私法融合的領域，公、私法劃分的理論越具有重要的指導作用，即須以公、私法的原則分別指導前述不同法律規(guī)則的制定。然而，《侵權責任法》第八章中顯然缺乏這些法律規(guī)則。正如前引否定說、肯定內(nèi)涵但否定法律責任適用說學者所感悟的那樣，從法律解釋的角度分析，《侵權責任法》第八章的制度設計也不適用于環(huán)境損害的救濟。可見，公、私法的可融合性不足以使環(huán)境污染責任的適用范圍當然擴及環(huán)境損害。

三、環(huán)境污染責任的適用范圍

前文從六個法理角度揭示了學者們對環(huán)境污染責任的適用范圍產(chǎn)生觀點分歧的深層認識原因，概括如下：環(huán)境污染行為可能損害的對象包括環(huán)境生態(tài)功能、環(huán)境介質(zhì)本身、因污染而變壞了的環(huán)境介質(zhì)又間接地損害到的特定人的人身和財產(chǎn)。其中，第三類損害構成環(huán)境侵權，適用環(huán)境污染責任③進行救濟，不存爭議。而第一類環(huán)境生態(tài)功能損害和第二類環(huán)境介質(zhì)本身損害就是分歧焦點——環(huán)境污染責任中的損害是否包括環(huán)境損害，所指向的所謂“環(huán)境損害”。環(huán)境生態(tài)功能是環(huán)境權保護的客體，對其損害構成侵害環(huán)境權而非環(huán)境侵權，應通過實現(xiàn)環(huán)境權來救濟，其救濟性質(zhì)是公益救濟，原本歸屬環(huán)境法調(diào)整。近代以來法律的發(fā)展，將由環(huán)境法調(diào)整的、環(huán)境權保護的環(huán)境生態(tài)功能的損害救濟融入傳統(tǒng)上的私法——侵權責任法進行調(diào)整，理論上是可行的。但是，公、私法的融合并沒有改變公法和私法的性質(zhì)，也沒有消滅兩者在調(diào)整方式和手段等方面的區(qū)別。在公、私法融合的領域，須以公、私法的原則分別指導公益救濟和私益救濟所需不同的法律規(guī)則，特別是界定私益、公益的規(guī)則。然而，《侵權責任法》第八章中缺乏這些法律規(guī)則。因此，對環(huán)境生態(tài)功能損害的救濟，不能適用《侵權責任法》第八章建立的環(huán)境污染責任制度。環(huán)境介質(zhì)本身是財產(chǎn)權保護的客體，對其損害應通過行使財產(chǎn)權來救濟，且由于該類損害的直接性特征僅構成一般侵權而非環(huán)境侵權，歸屬一般侵權法調(diào)整。因此，對環(huán)境介質(zhì)本身損害的救濟適用《侵權責任法》中的一般侵權規(guī)則也不適用第八章建立的環(huán)境污染責任制度。當環(huán)境介質(zhì)財產(chǎn)權屬于全民時，對其損害的救濟性質(zhì)是公益救濟，為此，還得解決主張救濟的適格主體及其權源依據(jù)問題?？梢愿鶕?jù)“公共信托理論”，全民將財產(chǎn)權委托給國家，國家再建立相關制度，賦予特定國家機關或組織作為主體主張該類環(huán)境損害救濟。④但是，這一“公共信托理論”卻不能當然地沿用來解決主張環(huán)境生態(tài)功能損害救濟的適格主體及其權源依據(jù)問題，主張環(huán)境生態(tài)功能損害救濟的主體仍然是公民，其權源依據(jù)仍然是環(huán)境權。在救濟環(huán)境生態(tài)功能損害的環(huán)境公益訴訟中，公民如何委托如NGO機構起訴、訴訟中其他公民如何加入訴訟、不同公民就同一公益重復起訴等私益訴訟所沒有的法律規(guī)則都有待研究解決。

綜上，《侵權責任法》第八章建立的“環(huán)境污染責任”制度僅適用于因污染而變壞了的環(huán)境介質(zhì)間接地對特定人的人身和財產(chǎn)造成損害的救濟，不適用于環(huán)境生態(tài)功能損害的救濟。至于環(huán)境介質(zhì)本身損害的救濟則適用《侵權責任法》中一般侵權的規(guī)則，也不適用第八章建立的“環(huán)境污染責任”制度。理論不清，則立法不濟；立法不濟，則司法必亂。在當前的認識和立法狀況下，輕率、魯莽地將“環(huán)境污染責任”的適用范圍擴大到全部的所謂環(huán)境損害救濟中，并非明智。

注釋：

① 詳細論證參見鄒雄.論環(huán)境權的概念[J].現(xiàn)代法學，2008（5）：38-49.鄒雄.論環(huán)境侵權[J].貴州師范大學學報（社科版），2006（1）：17-21.

② 在環(huán)境侵權制度中，界定公益、私益的規(guī)則，其實就是要界定環(huán)境侵權、侵害環(huán)境權等概念。

③ 《侵權責任法》第八章的“環(huán)境污染責任”實為環(huán)境侵權責任制度，但環(huán)境侵權行為不限于污染行為，所以，“環(huán)境污染責任”是一個不完整的環(huán)境侵權責任制度。這次立法沒有使用并界定“環(huán)境侵權”概念是一大缺陷。

④ 如《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”但該條將“生態(tài)”也囊括其中，值得商榷。另外，《侵權責任法》尚無此制度，是一缺陷。

[1] 王世進,曾祥生.侵權責任法與環(huán)境法的對話:環(huán)境侵權責任最新發(fā)展[J].武漢大學學報,2010(3):404.

[2] 楊立新.侵權責任法條文背后的故事與難題[M].北京:法律出版社,2011:215.

[3] 奚曉明.《侵權責任法》條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社,2010:457.

[4] 徐祥民.環(huán)境污染責任解析[J].法學論壇,2010(2):17.

[5] 高飛.論環(huán)境污染責任的適用范圍[J].法商研究,2010(6):40.

[6] 周林彬.市場經(jīng)濟法[M].蘭州:蘭州大學出版社,1994:43.

D922.68

A

1674-8557（2011）01-0010-06

2011-03-02

鄒雄（1963-），男，福建福州人，福州大學法學院院長，教授，博士生導師，中國環(huán)境科學學會環(huán)境法分會副會長，中國法學會環(huán)境資源法研究會常務理事；藍華生（1973-），男，福建上杭人，福州大學法學院2009級環(huán)境法學博士研究生。

張 韓）