卞建林

職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置與規(guī)制

卞建林

當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)高速增長的同時(shí)，貪污賄賂與瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪也呈現(xiàn)高發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)。職務(wù)犯罪不僅嚴(yán)重侵犯國家、社會(huì)和老百姓的利益，同時(shí)也嚴(yán)重?cái)牧斯珓?wù)員隊(duì)伍的聲譽(yù)，影響黨風(fēng)政紀(jì)建設(shè)和廉潔政府形象。因此需要充分認(rèn)識(shí)反腐倡廉的重要意義，進(jìn)一步加大對(duì)職務(wù)犯罪的查處力度。為此，一方面要研究如何有效整合職務(wù)犯罪偵查資源、科學(xué)配置職務(wù)犯罪偵查權(quán)；另一方面要研究如何加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制，保證職務(wù)犯罪偵查權(quán)正確恰當(dāng)行使。

一、我國職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置

職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置，主要是指職務(wù)犯罪偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)或部門享有和行使，研究的是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的歸屬，解決的是職務(wù)犯罪偵查與普通犯罪偵查管轄的分工。我國《人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)“對(duì)于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查”的規(guī)定，是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的基本法律授權(quán)。而《刑事訴訟法》第十八條關(guān)于職能管轄的規(guī)定，“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查?！雹賱t進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)直接偵查案件的范圍。但是，圍繞檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的適當(dāng)與否、利弊得失，并非不存在爭議或不同意見。有人認(rèn)為，職務(wù)犯罪偵查權(quán)屬于行政權(quán)范疇，應(yīng)當(dāng)將其配置給行政機(jī)關(guān)行使，提議將職務(wù)犯罪案件交給公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一偵查；也有人主張職務(wù)犯罪案件具有特殊性，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機(jī)關(guān)承擔(dān)職務(wù)犯罪的偵查職能，如主張將國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)更名為“廉政公署”，使之成為與公安、安全并立的偵查機(jī)關(guān)。近日，更有地方試圖突破現(xiàn)行法律規(guī)定，進(jìn)行所謂職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)的調(diào)整與偵查權(quán)重新配置的探索②。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國的政治體制與司法體制，根據(jù)我國的法律傳統(tǒng)和司法實(shí)踐，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查任務(wù)，具有法理的正當(dāng)性、體制的合理性、歷史的必然性和現(xiàn)實(shí)的必要性?；蛘哒f，“是我國現(xiàn)行憲政體制的必然要求，符合我國的司法傳統(tǒng)，符合職務(wù)犯罪偵查的基本規(guī)律，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪具有明顯的優(yōu)勢(shì)，也與其他國家職務(wù)犯罪偵查管轄的體制相吻合。”③現(xiàn)簡要論述如下：

（一）從歷史發(fā)展的角度，檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)源自古代御史監(jiān)察制度的傳統(tǒng)

眾所周知，我國檢察制度在淵源上與古代御史監(jiān)察制度有著一定的文化繼受與制度傳承關(guān)系。御史監(jiān)察制度是中國幾千年封建社會(huì)一直存在的一項(xiàng)十分重要而獨(dú)特的政治法律制度。據(jù)考察，御史的名稱最早見于《周禮》，主要是掌管記事的官職。到了戰(zhàn)國時(shí)期，御史在職司記史的同時(shí)，兼履監(jiān)察，開始具有監(jiān)督百官的職能。至秦漢，御史不僅是言官，還擔(dān)當(dāng)察官之職，御史組織分為中央和地方兩類，分別掌管對(duì)中央和地方官吏的糾察。于是，一種專門的監(jiān)督彈劾制度得以確立。其后雖辦事機(jī)構(gòu)與官職名稱數(shù)度更易，但是其“制監(jiān)百司，糾繩不法”或者說“肅正紀(jì)綱，糾彈百官”的基本職能未變，一直沿襲至清。御史制度糾察彈劾的對(duì)象主要是官員，糾察彈劾的重點(diǎn)是官員與職務(wù)關(guān)聯(lián)的違法犯罪行為，或貪贓枉法，或?yàn)E用職權(quán)，或褻瀆職責(zé)，等等。由此可見，我國自古以來便將職務(wù)犯罪看做是有別于普通犯罪的特殊犯罪，認(rèn)為官吏犯罪對(duì)國家和社會(huì)危害更大，具有特殊性，需要設(shè)置專門的機(jī)關(guān)進(jìn)行查處。在此意義上講，檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪，在我國具有悠久的歷史根源與制度傳統(tǒng)。

（二）從比較考察的角度，檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)是多數(shù)國家的制度和實(shí)踐

盡管當(dāng)代各國司法體制不盡相同，關(guān)于刑事偵查權(quán)的配置和案件管轄權(quán)的分工存在差異，但總體說來，檢察機(jī)關(guān)享有和行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)是大多數(shù)國家的普遍做法。在大陸法系國家，一般實(shí)行檢警一體化，檢察機(jī)關(guān)享有一般偵查權(quán)與指揮偵查權(quán)，但在司法實(shí)務(wù)中，因人力和能力限制，檢察機(jī)關(guān)通常只對(duì)公職人員職務(wù)犯罪和白領(lǐng)犯罪、商業(yè)犯罪等刑事案件直接進(jìn)行偵查。具有大陸法系背景的一些東亞國家或地區(qū)，如日本、韓國以及我國的臺(tái)灣地區(qū)等，查處公職人員或公務(wù)人員職務(wù)犯罪更是檢察機(jī)關(guān)的重要職能和普遍實(shí)踐。在英美法系國家，刑事偵查權(quán)的配置比較分散，而且沒有嚴(yán)格的職務(wù)犯罪的概念和分類，公職人員利用職權(quán)所實(shí)施的犯罪存在于各類犯罪之中，分別由不同的偵查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)偵查。但檢察機(jī)關(guān)主持或參與對(duì)職務(wù)犯罪以及白領(lǐng)犯罪、商業(yè)犯罪的調(diào)查也是通常的做法④。聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》也認(rèn)可和強(qiáng)調(diào)檢察官在偵查職務(wù)犯罪中的積極作用，其第15條規(guī)定：“檢察官應(yīng)適當(dāng)注意對(duì)公務(wù)人員所犯的罪行，特別是對(duì)貪污腐化，濫用權(quán)力，嚴(yán)重侵犯人權(quán)，國際法公認(rèn)的其它罪行的起訴，和依照法律授權(quán)或當(dāng)?shù)貞T例對(duì)這種罪行的調(diào)查?！?/p>

（三）從法律定位的角度，檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)是履行法律監(jiān)督職能的要求

法律之所以規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)行使對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，是由我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和職務(wù)犯罪的特點(diǎn)所決定的?！稇椃ā返谝话俣艞l和《人民檢察院組織法》第一條均規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睓z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要保證國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，而國家法律是通過國家機(jī)關(guān)及其工作人員履行法定職責(zé)的活動(dòng)來實(shí)施的。國家工作人員的職務(wù)行為是運(yùn)用法律賦予的國家權(quán)力管理公共事務(wù)的行為，也是依據(jù)法律行使職權(quán)的行為。如果國家工作人員在行使法定職權(quán)、履行法定職責(zé)的過程中利用或?yàn)E用法律賦予的職權(quán)，侵吞國家財(cái)產(chǎn)，損害國家利益，或者侵害公民合法權(quán)利造成犯罪，其直接危害的首先是國家法律的正確實(shí)施，或者說職務(wù)犯罪的本質(zhì)特征是妨礙或破壞了國家法律的正確實(shí)施，因此檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查，是為了履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能。

（四）從職權(quán)運(yùn)行的角度，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位與一體化體制是實(shí)施職務(wù)犯罪偵查的保障

職務(wù)犯罪是由國家工作人員實(shí)施的與職務(wù)密切關(guān)聯(lián)的犯罪行為，具有明顯的特點(diǎn)。首先，職務(wù)犯罪是一種權(quán)力型犯罪，犯罪分子往往身居高位，手握公權(quán)，資源豐厚，關(guān)系網(wǎng)復(fù)雜，具有對(duì)抗、干擾或妨礙偵查工作進(jìn)行的條件和能力。其次，職務(wù)犯罪是一種智能型犯罪，通常隱蔽性強(qiáng)，犯罪手段狡猾，給證據(jù)的收集與核查造成很大困難。為保證職務(wù)犯罪偵查任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)，偵查主體必須具備一定的身份保障、地位保障和職權(quán)保障。我國檢察機(jī)關(guān)的憲法地位以及獨(dú)立行使檢察權(quán)的職權(quán)行使原則，能夠使檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于職務(wù)犯罪的偵查對(duì)象，可以有效排除偵查中可能遇到的來自偵查對(duì)象或其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人的干擾和干涉。檢察機(jī)關(guān)實(shí)行一體化體制，上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可以在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部充分整合偵查資源，統(tǒng)一配備偵查力量，能夠?yàn)槁殑?wù)犯罪偵查提供體制和機(jī)制保障，有效排除因地方保護(hù)或不當(dāng)干涉對(duì)偵查活動(dòng)可能產(chǎn)生的阻力或阻撓。

（五）從司法實(shí)踐的角度，檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有悠久傳統(tǒng)和豐富經(jīng)驗(yàn)

檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)職務(wù)犯罪案件的偵查，是我國的一貫做法。早在新民主主義革命時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)便承擔(dān)了查辦貪污、行賄、浪費(fèi)公款、瀆職等犯罪行為的職責(zé)。新中國成立后，國家更以法律制度的形式，把職務(wù)犯罪的偵查權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，并逐步建立了健全職務(wù)犯罪偵查體制。1951年審議通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級(jí)地方檢察署組織通則》便要求，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管轄和偵查政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員的貪污等職務(wù)犯罪。1979年我國制定的第一部《刑事訴訟法》明確規(guī)定：“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴?！?996年《刑事訴訟法》修改，繼續(xù)保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)，只是在具體案件管轄范圍上作了一些調(diào)整，使檢察機(jī)關(guān)直接偵查的案件對(duì)象更符合其承擔(dān)的法律監(jiān)督職能。我國司法制度發(fā)展變遷的歷史表明，職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，作為監(jiān)督國家工作人員依法、規(guī)范、恰當(dāng)行使職權(quán)的有效手段，一直由承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院行使。同時(shí)，人民檢察院在偵查職務(wù)犯罪的長期實(shí)踐中，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)能力，培養(yǎng)人才，鍛煉隊(duì)伍，改進(jìn)工作，健全制度，因此具有其他任何機(jī)關(guān)都無可比擬的優(yōu)勢(shì)和條件。

關(guān)于由檢察機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的幾種觀點(diǎn)，雖然其立論和論證有其可取之處，但總體而言，既不符合我國國情，也不符合職務(wù)犯罪偵查規(guī)律?！肮舱f”忽略了職務(wù)犯罪與普通刑事犯罪在犯罪性質(zhì)和發(fā)生機(jī)理上的區(qū)別，也忽略了職務(wù)犯罪偵查與普通刑事犯罪偵查在偵查能力和偵查阻力方面的差異。公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)、政府部門，而行政機(jī)關(guān)的組織原則與領(lǐng)導(dǎo)體制是首長負(fù)責(zé)，上命下從，職務(wù)犯罪的主體是國家機(jī)關(guān)工作人員，絕大多數(shù)為手握重權(quán)的行政官員，因此由作為行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查，必然會(huì)面臨來自行政方面的干涉和阻礙。從我國的反腐實(shí)踐來看，當(dāng)查處一些重要官員案件時(shí)，有些公安人員喪失立場甚至淪為涉案官員的反偵查力量，此類案例絕非個(gè)別?！傲鹫f”則簡單比照某些國家和地區(qū)的做法，脫離了我國憲政體制所確定的“一府兩院”政權(quán)架構(gòu)和權(quán)力制衡機(jī)制，忽略了我國檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。何況，“另起爐灶”會(huì)產(chǎn)生巨大的制度成本，造成極大的人力、財(cái)力浪費(fèi)，而且最終不能免除或克服與公安機(jī)關(guān)相同的體制障礙。至于某些地方正在試圖推行的“三局合署辦公”甚至“審計(jì)、監(jiān)察、反貪合一，與紀(jì)委合署辦公”的所謂改革，完全超越了我國政權(quán)組織架構(gòu)，違反了憲法和法律規(guī)定，混淆了執(zhí)政黨內(nèi)的紀(jì)律檢查、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)的偵查之間的分工與區(qū)別，更不是一個(gè)地方政府可以或者所能進(jìn)行的改革。

二、我國檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)規(guī)制的探索與改革

在認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)正當(dāng)性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，由于我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行體制的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)和在刑事訴訟中承擔(dān)職能的交叉性特點(diǎn)，必須加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)范和制約，以保證檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確適當(dāng)行使。從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作；從訴訟職能上看，與公安機(jī)關(guān)承擔(dān)偵查職能，人民法院承擔(dān)審判職能不同，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)職能?！缎淌略V訟法》第三條規(guī)定：“檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)?！?996年《刑事訴訟法》修改新增的第八條還規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！睂?duì)于職務(wù)犯罪案件來說，實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)集立案偵查、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴和訴訟監(jiān)督諸項(xiàng)職能于一身。因此，如何在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)權(quán)力和職能科學(xué)分工，合理配置，達(dá)到不同權(quán)力和職能之間的相互制衡，如何在依法履行訴訟職能的同時(shí)發(fā)揮好訴訟監(jiān)督職能，如何在強(qiáng)化訴訟法律監(jiān)督的同時(shí)加強(qiáng)自身監(jiān)督，特別是對(duì)職務(wù)犯罪訴訟活動(dòng)的監(jiān)督，是檢察改革的重要任務(wù)，也是理論研究的重大課題。

從近年來的檢察實(shí)踐看，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)并高度重視這一問題，一直在努力探索、不斷改革，致力于在現(xiàn)行司法體制下和法定職權(quán)范圍內(nèi)妥善處理好這一問題。其努力和改革主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）實(shí)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同職能部門之間的分工和制約

2004年最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實(shí)行內(nèi)部制約的若干規(guī)定》，要求對(duì)貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等犯罪案件的受理、立案偵查、審查逮捕、審查起訴等工作由不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承辦，實(shí)行分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。同時(shí)，分管偵查工作的檢察長不得同時(shí)分管偵查監(jiān)督和公訴工作。具體來說，舉報(bào)中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理、管理貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件線索，并按照職能分工移送本院偵查部門或有管轄權(quán)的人民檢察院；偵查監(jiān)督部門對(duì)偵查部門、公訴部門申請(qǐng)逮捕、延長偵查羈押期限、重新計(jì)算偵查羈押期限進(jìn)行審查并提出意見，報(bào)檢察長或者檢察委員會(huì)決定；公訴部門認(rèn)為需要退回補(bǔ)充偵查的，可以退回偵查部門補(bǔ)充偵查；犯罪嫌疑人、被告人在押的，公訴部門應(yīng)當(dāng)將退回補(bǔ)充偵查的起止時(shí)限書面通知監(jiān)所檢察部門；此外，偵查監(jiān)督部門或者公訴部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對(duì)應(yīng)當(dāng)立案偵查、逮捕、起訴的案件不報(bào)請(qǐng)立案偵查、審查逮捕、審查起訴的，應(yīng)當(dāng)向偵查部門提出報(bào)請(qǐng)立案偵查、及時(shí)移送審查逮捕、審查起訴的建議。監(jiān)所檢察部門對(duì)偵查、偵查監(jiān)督、公訴部門在辦案中違反法定羈押期限的情況，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見；控告申訴部門對(duì)有關(guān)單位或者個(gè)人不服人民檢察院撤案、不起訴決定的申訴進(jìn)行復(fù)查后認(rèn)為決定確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)寫出復(fù)查意見，經(jīng)分管檢察長同意后，報(bào)檢察長或者檢察委員會(huì)決定。此外，職務(wù)犯罪偵查還存在財(cái)務(wù)部門、紀(jì)律檢查部門等檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約。

（二）強(qiáng)化上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約

2005年最高人民檢察院通過了《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定（試行）》和《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院對(duì)直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》，確立了職務(wù)犯罪偵查工作的“雙報(bào)備、雙報(bào)批”制度。根據(jù)這兩個(gè)規(guī)定，為了加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院辦理直接受理偵查案件工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督制約，提高辦案質(zhì)量，省級(jí)以下（含省級(jí)）人民檢察院辦理直接受理偵查案件，決定立案、逮捕的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案審查。省級(jí)以下（含省級(jí)）人民檢察院辦理直接受理偵查的案件，擬作撤銷案件、不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。2009年最高人民檢察院又發(fā)布了《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級(jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》，將職務(wù)犯罪偵查的逮捕決定權(quán)上提一級(jí)，以保障逮捕措施的正確適用。規(guī)定要求上一級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)審查并在必要時(shí)聽取委托律師提出的不應(yīng)當(dāng)逮捕的意見，此外還明確了上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門可以應(yīng)申請(qǐng)或主動(dòng)派員適時(shí)介入案件偵查。

（三）探索建立外部監(jiān)督機(jī)制

為了彌補(bǔ)對(duì)職務(wù)犯罪案件檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約之不足，檢察機(jī)關(guān)又努力探索人民監(jiān)督員制度，嘗試建立對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的外部監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)批準(zhǔn)，最高人民檢察院從2003年9月開始試點(diǎn)人民監(jiān)督員制度，制定了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》并在2004年進(jìn)行修訂。2005年頒布了《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施細(xì)則（試行）》。人民監(jiān)督員重點(diǎn)監(jiān)督犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴“三類案件”和超期羈押等“五種情形”。2010年10月，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定〉的通知》，標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度結(jié)束試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推行。全面推行人民監(jiān)督員制度后，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍統(tǒng)一調(diào)整為“七個(gè)方面”，并且人民監(jiān)督員的產(chǎn)生改為由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)選任。

三、我國職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制

盡管檢察機(jī)關(guān)在完善職務(wù)犯罪偵查體制、規(guī)范職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使方面做出很大努力，也取得了積極成果，但毋庸諱言，實(shí)踐中職務(wù)犯罪偵查仍存在不少問題。例如，有的檢察人員違反規(guī)定亂辦案，亂拉贊助，亂用強(qiáng)制措施，對(duì)犯罪嫌疑人體罰虐待，刑訊逼供，造成犯罪嫌疑人傷殘死亡等事故⑤。而理論上，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”以及如何才能有效監(jiān)督的問題一直都是爭議的話題。筆者認(rèn)為，為了切實(shí)加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制，可以從調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置、完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制，加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、強(qiáng)化外部制約和完善訴訟程序等方面著手，以努力構(gòu)建和完善有效可行的職務(wù)犯罪偵查權(quán)監(jiān)督制約體系。

（一）調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置，完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)多項(xiàng)職能，但這些職能性質(zhì)不同，目的不同，行使的方式和要求也不同。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的職能表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是訴訟職能，即公訴和偵查。人民檢察院作為唯一的公訴機(jī)關(guān)，代表國家統(tǒng)一行使公訴權(quán)，是公訴案件的控訴一方。同時(shí)依照法律規(guī)定，對(duì)于直接受理的案件進(jìn)行偵查，是這些案件的偵查機(jī)關(guān)。二是監(jiān)督職能，即訴訟監(jiān)督或司法監(jiān)督?！缎淌略V訟法》第八條明確規(guī)定：“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！比嗣駲z察院的訴訟監(jiān)督，是對(duì)刑事訴訟活動(dòng)的全過程、全方位監(jiān)督，既包括對(duì)國家專門機(jī)關(guān)職權(quán)行使活動(dòng)的監(jiān)督，也包括對(duì)當(dāng)事人和其他訴訟參與人訴訟活動(dòng)的監(jiān)督；既包括對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)、人民法院審判活動(dòng)、監(jiān)所等部門執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，也包括對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身所進(jìn)行的偵查活動(dòng)、審查起訴活動(dòng)的監(jiān)督。在職務(wù)犯罪案件的訴訟過程中，呈現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)同時(shí)身兼三任的典型樣態(tài)，因此找準(zhǔn)偵查、公訴、監(jiān)督各自的定位，厘清偵查、公訴、監(jiān)督之間的關(guān)系，合理區(qū)分權(quán)能，實(shí)行分工制衡，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)全面、正確地履行法律賦予的職責(zé)是至關(guān)重要的。特別是要強(qiáng)調(diào)，盡管檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查與其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)有關(guān)，但絕不能將職務(wù)犯罪偵查本身等同于法律監(jiān)督，特別是等同于《刑事訴訟法》第八條所規(guī)定的訴訟監(jiān)督意義上的法律監(jiān)督。職務(wù)犯罪偵查不是訴訟監(jiān)督，而是訴訟監(jiān)督的對(duì)象，職務(wù)犯罪偵查不是不需要訴訟監(jiān)督，而是應(yīng)成為訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)。為此，需要整合檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查資源，調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能配置，明確偵查、公訴、監(jiān)督的職權(quán)分工。建議建立統(tǒng)一的職務(wù)犯罪偵查部門，將舉報(bào)中心、立案中心、指揮中心都設(shè)在偵查部門之中，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)貪污賄賂案件、瀆職侵權(quán)案件以及侵犯公民人身自由、民主權(quán)利案件的偵查。建立統(tǒng)一的訴訟監(jiān)督部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)刑事訴訟包括檢察機(jī)關(guān)自身進(jìn)行的訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，其范圍包括刑事訴訟中的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、起訴監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督，也包括對(duì)所有擬采用逮捕強(qiáng)制措施的審查批準(zhǔn)或決定。在職務(wù)犯罪偵查部門與公訴部門之間，實(shí)行刑事訴訟法所規(guī)定的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則。而在職務(wù)犯罪偵查部門、公訴部門與訴訟監(jiān)督部門之間，則應(yīng)明確偵查和公訴部門應(yīng)當(dāng)接受訴訟監(jiān)督部門的監(jiān)督，而不是相互配合制約的關(guān)系。在職務(wù)犯罪的偵查過程中，凡需要適用拘留、逮捕等限制人身自由強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)V訟監(jiān)督部門審查批準(zhǔn)。在條件具備時(shí)，還應(yīng)率先將搜查、扣押、查封、凍結(jié)等涉及財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性偵查行為納入訴訟監(jiān)督部門審查批準(zhǔn)的范圍。

（二）大力推行職務(wù)犯罪偵查規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)格程序，健全制度，依法辦案

既然檢察機(jī)關(guān)依法承擔(dān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查的任務(wù)，那么在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部具體負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪案件偵查的部門就是偵查機(jī)關(guān)，對(duì)職務(wù)犯罪所進(jìn)行的偵查行為就是偵查活動(dòng)。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)有何意義呢？這就是說，不要總是有意刻意地將職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)相混淆，將職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)與法律監(jiān)督活動(dòng)相模糊。二者的屬性、目的、任務(wù)各不相同，相應(yīng)的活動(dòng)要求與制度安排也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。設(shè)在法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之中的偵查部門也是偵查機(jī)關(guān)，進(jìn)行的偵查行為也是偵查活動(dòng)，這是不存在任何疑義的。既是偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行的偵查活動(dòng)，就要嚴(yán)格依照刑事訴訟法對(duì)偵查活動(dòng)所規(guī)定的程序，遵循刑事訴訟的一般原理和規(guī)律，滿足現(xiàn)代法治對(duì)偵查活動(dòng)的要求。明確了這一點(diǎn)，就要把職務(wù)犯罪偵查程序的改革與完善放在重要位置，大力推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)格職務(wù)犯罪偵查行為的適用程序，嚴(yán)格強(qiáng)制措施的適用程序，嚴(yán)格訊問犯罪嫌疑人、詢問證人的程序，嚴(yán)格贓款贓物的查封凍結(jié)程序，從嚴(yán)治偵，依法辦案。特別是要將已經(jīng)確立的訊問犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像、非法證據(jù)排除等制度在偵查實(shí)踐中認(rèn)真加以貫徹，切實(shí)保證執(zhí)行。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制和監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，為了加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制，排除辦案過程中可能遇到的阻力或干擾，保證檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確恰當(dāng)行使，要進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督和指導(dǎo)。除堅(jiān)持和完善現(xiàn)行“雙報(bào)備、雙報(bào)批”制度和逮捕由上一級(jí)檢察院審查批準(zhǔn)制度外，還要探索建立有關(guān)的申訴制度、異議制度、調(diào)卷審查、定期巡查、介入偵查、指導(dǎo)偵查等制度，使得上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以充分了解下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦案的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正可能出現(xiàn)的問題，保證權(quán)利被侵害的犯罪嫌疑人及其他訴訟參與人能夠得到有效的救濟(jì)。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化外部監(jiān)督的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴訟程序的制約

要加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制，僅僅依靠檢察機(jī)關(guān)自身是不夠的，還要強(qiáng)化外部的監(jiān)督制約，特別是將現(xiàn)行刑事訴訟法已經(jīng)規(guī)定的程序和措施落到實(shí)處，發(fā)揮應(yīng)有的效用。簡要說來，以下幾個(gè)方面需要強(qiáng)化：

1.加強(qiáng)專門機(jī)關(guān)之間的制約監(jiān)督。例如，注意發(fā)揮公安機(jī)關(guān)看守部門對(duì)職務(wù)犯罪偵查的制約監(jiān)督作用，通過嚴(yán)格執(zhí)行看守所的提訊、還押手續(xù)，規(guī)范訊問的時(shí)間和地點(diǎn)，實(shí)行入所人員體檢制度等，監(jiān)督和督促偵查人員依法辦案，預(yù)防和減少違法訊問、侵犯犯罪嫌疑人人權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。要加大審判機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查取證合法性的審查力度，對(duì)于采用刑訊逼供等非法手段取得的犯罪嫌疑人、被告人供述，或者采用暴力、威脅取得的證人證言，經(jīng)依法確認(rèn)的堅(jiān)決予以排除；對(duì)于證據(jù)不足、不能認(rèn)定被告人有罪的，應(yīng)當(dāng)作出證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決。

2.發(fā)揮辯護(hù)律師對(duì)職務(wù)犯罪偵查的制約監(jiān)督作用。我國《刑事訴訟法》96年修改后明確規(guī)定，犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起，可以聘請(qǐng)律師為其提供法律幫助。律師可以為其提供法律咨詢、代理申訴、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘請(qǐng)的律師可以為其申請(qǐng)取保候?qū)?。受委托的律師有?quán)向偵查機(jī)關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以會(huì)見在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有關(guān)案件情況。2007年修改后的《律師法》更是對(duì)律師的會(huì)見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、閱卷權(quán)進(jìn)一步作出明確規(guī)定和保障。應(yīng)當(dāng)看到，律師在偵查階段介入刑事訴訟，既是對(duì)犯罪嫌疑人合法權(quán)益的保障，也是對(duì)偵查人員辦案行為的制約。職務(wù)犯罪的偵查同樣如此。但從《刑事訴訟法》實(shí)施的情況來看，關(guān)于律師在偵查期間介入的相關(guān)規(guī)定并未得到嚴(yán)格遵守，在職務(wù)犯罪案件的偵查過程中，律師會(huì)見難、調(diào)查難、閱卷難等問題仍不同程度地存在。應(yīng)當(dāng)更新訴訟觀念，糾正此類現(xiàn)象，保障辯護(hù)律師依法履行職務(wù)，注意發(fā)揮辯護(hù)律師對(duì)犯罪嫌疑人的權(quán)利保障作用和對(duì)偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力制約作用。

3.健全和完善人民監(jiān)督員制度，切實(shí)發(fā)揮人民監(jiān)督員對(duì)職務(wù)犯罪偵查的制約監(jiān)督作用。應(yīng)當(dāng)看到，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行人民監(jiān)督員制度，是為了提高檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件的查辦質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的外部制約，也是實(shí)現(xiàn)人民參與司法、發(fā)揚(yáng)司法民主的制度創(chuàng)新。從試點(diǎn)的情況來看，對(duì)規(guī)制檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使，防止職務(wù)犯罪辦案過程中的錯(cuò)誤或偏差，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法，起到了積極意義。2010年10月，最高人民檢察院部署在檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度，下發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。我們期待，隨著這項(xiàng)制度的全面推行，能夠在規(guī)范檢察機(jī)關(guān)辦案、制約職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使方面，發(fā)揮更大的作用。但是應(yīng)當(dāng)看到，人民監(jiān)督員制度是由檢察機(jī)關(guān)自行設(shè)立和開展試點(diǎn)的，這就決定了人民監(jiān)督員制度具有某種檢察機(jī)關(guān)“體制內(nèi)監(jiān)督”的色彩。所謂“體制內(nèi)”，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是人民監(jiān)督員的產(chǎn)生由檢察機(jī)關(guān)選任。二是檢察機(jī)關(guān)交給人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，不再經(jīng)過其他司法機(jī)關(guān)和訴訟程序，完全由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部（包括上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)核）作出決定。三是人民監(jiān)督員盡管具有信息知悉權(quán)、評(píng)議糾錯(cuò)權(quán)、啟動(dòng)糾錯(cuò)程序等程序性權(quán)利，但所作出的決定并不具有確定的法律效力，只能啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序。四是人民監(jiān)督員活動(dòng)的開展離不開檢察機(jī)關(guān)的組織和管理。根據(jù)權(quán)力制約的原理，如果是一種外部監(jiān)督措施，這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性和權(quán)威性的特征。從該制度的發(fā)展趨勢(shì)來看，應(yīng)該是由檢察機(jī)關(guān)之外的一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)的一種“體外”制度，以專司監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)“體內(nèi)”決定之責(zé)。正如有專家指出的那樣，“檢察機(jī)關(guān)自己把人民監(jiān)督員制度建立起來后，要逐步變成一種對(duì)檢察機(jī)關(guān)的‘體外’監(jiān)督?！雹奕蘸?，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、培訓(xùn)、履職以及監(jiān)督效力、經(jīng)費(fèi)來源、保障機(jī)制等，都要遵循這樣的思路加以改革和完善，以便真正發(fā)揮對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的外部制約監(jiān)督作用。

注釋：

①見《中華人民共和國刑事訴訟法》第十八條【職能管轄】。另需注意的是，修訂后的刑法已將瀆職罪的主體修改為國家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)這一修改，人民檢察院管轄的“瀆職犯罪”，是指刑法分則第九章規(guī)定的瀆職罪。另外，刑法分則第四章第二百四十八條規(guī)定的監(jiān)管人員毆打、體罰、虐待被監(jiān)管人員罪，由人民檢察院管轄。

②據(jù)《南方都市報(bào)》2011年1月29日?qǐng)?bào)道，廣東省某市醞量將反貪局和瀆職侵權(quán)局從檢察機(jī)關(guān)分離出來，新組建市監(jiān)察審計(jì)和反貪局，與市紀(jì)委合署辦公。新聞鏈接 http：//nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2011-01/29/content 19700046.htm。

③⑤朱孝清，等：《我國職務(wù)犯罪偵查體制改革研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2008年版，第3、263頁。

④劉計(jì)劃、高通：《組建職務(wù)犯罪專門偵查機(jī)構(gòu)的設(shè)想》，《法學(xué)論壇》2008年第4期。

⑥孫謙：《要著重解決檢察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力的保障機(jī)制問題》，載于《檢察日?qǐng)?bào)》2004年7月20日。

2011-05-10

卞建林，男，江蘇泰興人，中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師。