楊冠瓊，羅植，劉雯雯

(1.北京師范大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;2.北京師范大學(xué)管理學(xué)院博士;3.北京師范大學(xué)管理學(xué)院碩士)

解決官員晉升錦標(biāo)賽問題促進(jìn)基本公共服務(wù)發(fā)展的對(duì)策

楊冠瓊1，羅植2，劉雯雯3

(1.北京師范大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;2.北京師范大學(xué)管理學(xué)院博士;3.北京師范大學(xué)管理學(xué)院碩士)

中國基本公共服務(wù)的供給不足與發(fā)展失衡主要源于由晉升錦標(biāo)賽這一制度安排所引發(fā)的一系列制度與機(jī)制問題。這些問題具有強(qiáng)大的、內(nèi)在的自我實(shí)施性(self-enforcing)因而具有不受沖擊的內(nèi)在穩(wěn)定性(robustness)。要想改變這一現(xiàn)象，只能從制度與機(jī)制角度出發(fā)，對(duì)相關(guān)體制與機(jī)制進(jìn)行改革從而改變公共政策決策者的行為激勵(lì)。從博弈論的角度來說，制度本身是博弈相關(guān)參與人在既定的收益函數(shù)下形成的納什均衡。因此，這些問題的解決必須從改變博弈參與人的收益函數(shù)的角度設(shè)置對(duì)策。晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)制度造成的外部效應(yīng)有許多，主要包括激勵(lì)的有偏性、短期行為及其逆向選擇、人為制造績(jī)效，以及退出競(jìng)賽等等(楊冠瓊，2011)。這些問題的解決對(duì)策可以從兩個(gè)層面考察。其一是在不改變晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)機(jī)制的前提下進(jìn)行改進(jìn)。其二是放棄或弱化晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制，從根本上解決基本公共服務(wù)供給不足的問題。

一、晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的改進(jìn)與完善

晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)確實(shí)起到了促進(jìn)作用。如果能夠通過改進(jìn)與完善該激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)與基本公共服務(wù)的有效供給，則是最佳的策略選擇。

1.改善“標(biāo)的”設(shè)置促進(jìn)基本公共服務(wù)的硬件供給

演化博弈論的結(jié)論告訴我們，在晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制作用下，地方政府在政策選擇的博弈中，其均衡結(jié)果會(huì)使得地方政府選擇相同發(fā)展政策。然而，由于升遷壓力的存在，這一相同政策自然就是晉升錦標(biāo)賽的“標(biāo)的”設(shè)置。當(dāng)把錦標(biāo)賽的“標(biāo)的”設(shè)置為GDP增長(zhǎng)率時(shí)，地方政府的政策選擇就是關(guān)注短期行為，而不關(guān)注具有長(zhǎng)期收益的基本公共服務(wù)的供給。當(dāng)然，這種“標(biāo)的”的設(shè)置也確實(shí)促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。因此，要想促進(jìn)基本公共服務(wù)的供給，令地方政府關(guān)注政府行為的長(zhǎng)期收益，最直接的對(duì)策就是改變晉升錦標(biāo)賽的“標(biāo)的”設(shè)置。將新的“標(biāo)的”設(shè)置為基本公共服務(wù)的供給與質(zhì)量，或者是加大基本公共服務(wù)供給與質(zhì)量的考核比重。這種做法同許多學(xué)者提出的“完善政府績(jī)效評(píng)估與考核機(jī)制”存在一定的相似之處。

這種“標(biāo)的”設(shè)置的變革從理論上來說看似可行。但具體操作起來并非如此。實(shí)現(xiàn)晉升錦標(biāo)賽的強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)，其前提條件之一就是“標(biāo)的”的設(shè)置需要做到從委托人和代理人的角度來看都是客觀的，且容易觀測(cè)與衡量，如GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收入、出口創(chuàng)匯量等等。如果“標(biāo)的”是由多個(gè)指標(biāo)綜合而成的，那么各個(gè)指標(biāo)的可觀測(cè)性最好是基本相同而且測(cè)量成本較低。當(dāng)一個(gè)指標(biāo)的主觀性與衡量成本相對(duì)于另一個(gè)指標(biāo)越大時(shí)，這個(gè)指標(biāo)最終的實(shí)際權(quán)重就會(huì)變得相對(duì)較小。如果人為地提高這種主觀性強(qiáng)且難以觀測(cè)與衡量的指標(biāo)權(quán)重，或者“標(biāo)的”的設(shè)置只考慮這種指標(biāo)時(shí)，晉升錦標(biāo)賽式的激勵(lì)機(jī)制會(huì)由于其前提條件的消失而失去作用，取而代之的可能是更嚴(yán)重的尋租與腐敗問題。

比較基本公共服務(wù)的供給與質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)績(jī)效的特征就不難發(fā)現(xiàn)，在多元政府績(jī)效評(píng)估與考核機(jī)制中，基本公共服務(wù)供給與質(zhì)量的指標(biāo)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的指標(biāo)具有顯著的主觀性強(qiáng)且難以觀測(cè)與衡量的問題。從基本公共服務(wù)軟件與硬件供給的兩個(gè)部分來看，硬件部分的衡量成本與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的相對(duì)接近，當(dāng)然，硬件的供給對(duì)基本公共服務(wù)供給質(zhì)量的貢獻(xiàn)與軟件部分也相去甚遠(yuǎn)。因此，改變“標(biāo)的”設(shè)置，完善多元政府績(jī)效評(píng)估與考核制度，在不改變晉升錦標(biāo)賽這一機(jī)制的前提下，僅僅對(duì)基本公共服務(wù)的硬件供給具有一定的激勵(lì)作用。

2.優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)改善基本公共服務(wù)的軟件供給

“標(biāo)的”設(shè)置的改進(jìn)只能解決基本公共服務(wù)的硬件供給，而更為重要的軟件部分，由于其指標(biāo)的主觀性與難以衡量性使其不能在“標(biāo)的”中發(fā)揮真正的激勵(lì)作用。因此，要在不改變晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)機(jī)制的前提下解決這一問題需要尋求別的路徑。在中國當(dāng)前分稅制的體制下，優(yōu)化中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)可以在一定程度上解決這一問題。

晉升錦標(biāo)賽使得地方政府存在激勵(lì)有偏性，很少關(guān)注基本公共服務(wù)的供給。但是，中央政府對(duì)于基本公共服務(wù)的供給不存在這一問題，因?yàn)樗麄兪菚x升錦標(biāo)賽中的“標(biāo)的”設(shè)定者與裁判者，他們更關(guān)注社會(huì)的和諧與發(fā)展。為了使地方政府加大基本公共服務(wù)的軟件支出，中央政府可以優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，減少一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，迫使地方政府將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于基本公共服務(wù)的軟件建設(shè)，從而改進(jìn)地方基本公共服務(wù)的供給與質(zhì)量。同時(shí)，還可以通過優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu)促進(jìn)基本公共服務(wù)供給的均等化。

目前，我國的轉(zhuǎn)移支付不論是地區(qū)分配結(jié)構(gòu)還是用途分配結(jié)構(gòu)都不利于基本公共服務(wù)的供給及均等化。馬拴友、于紅霞(2003)利用中國各地區(qū)的數(shù)據(jù)，分析了1994年到2001年的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的決定因素。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付的分配沒有考慮地理面積、人均GDP、投資率、人均財(cái)政收入、城市化、衛(wèi)生服務(wù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等因素，只考慮了人口、氣候、農(nóng)業(yè)大省、中小學(xué)生人數(shù)和民族因素。而且，人口和中小學(xué)生數(shù)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的影響存在相反的效應(yīng)，即人口和人均負(fù)擔(dān)學(xué)生人數(shù)多的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付反而較少。這說明，轉(zhuǎn)移支付的分配沒有充分考慮地區(qū)差異，不利于地區(qū)差異的縮小，也不利于基本公共服務(wù)的供給與均等化。從用途結(jié)構(gòu)上看，從1998年到2001年，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付的總額比重平均達(dá)62.1%，各種專項(xiàng)撥款補(bǔ)助只占20.1%。從趨勢(shì)上看，雖然稅收返還的比重不斷下降，但是專項(xiàng)撥款比重的上升并不明顯(馬拴友、于紅霞，2003)。雖然2008年專項(xiàng)撥款的比重達(dá)到了53.4%，但其中有關(guān)教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)的比重僅有13.65%(數(shù)據(jù)來自2009年的《中國財(cái)政年鑒》)。這樣的用途分配結(jié)構(gòu)顯然不利于基本公共服務(wù)軟件設(shè)施的建設(shè)。因此，在晉升錦標(biāo)賽的機(jī)制下，增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重，尤其是增加有關(guān)教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有利于基本公共服務(wù)的供給與均等化。

二、弱化晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的對(duì)策

雖然在晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的前提下通過改變“標(biāo)的”以及加大中央政府轉(zhuǎn)移支付能夠在一定程度上修正晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的負(fù)效應(yīng)，對(duì)于加強(qiáng)基本公共服務(wù)的有效供給與改進(jìn)其均等化水平，具有一定的積極作用。但是，由于這些問題來自于晉升錦標(biāo)賽這種激勵(lì)制度本身，因此在不改變這種激勵(lì)制度的前提下進(jìn)行的修補(bǔ)均具有一定的局限性，均不足以從根本上徹底解決基本公共服務(wù)供給與均等化問題。因此，要徹底解決這些嚴(yán)重問題就需要放棄或弱化晉升錦標(biāo)賽這種強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制。

1.強(qiáng)化社會(huì)考核機(jī)制，發(fā)揮用手投票機(jī)制的作用

晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的有效性要求上級(jí)政府的人事權(quán)力必須集中，要求上級(jí)政府可以決定晉升和提拔的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)下級(jí)政府官員的績(jī)效決定升遷。由于信息不對(duì)稱的存在，使得地方政府掌握的地方信息要強(qiáng)于中央政府。因此，為了降低各種信息的獲取成本與監(jiān)督成本，晉升和提拔標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置就只能選擇客觀性強(qiáng)且容易衡量的指標(biāo)。這也是晉升錦標(biāo)賽機(jī)制引發(fā)各種嚴(yán)重問題的關(guān)鍵，即缺乏有效的，低成本的監(jiān)督機(jī)制。那么，打破以垂直監(jiān)督為主的機(jī)制，增加水平監(jiān)督機(jī)制(如媒體與公眾)，是徹底解決問題的對(duì)策之一。此時(shí)，晉升錦標(biāo)賽的強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制也將因此而失效。

中國地方政府官員的晉升、連任與輪換只由上級(jí)中央政府決定，而中央政府對(duì)于地方信息的了解程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如地方政府本身。中央政府要有效地監(jiān)督地方政府供給基本公共服務(wù)的水平，就需要付出巨大的信息獲取成本。與此相比，媒體與當(dāng)?shù)氐木用駥?duì)地方政府的了解程度要優(yōu)于中央政府，其監(jiān)督成本也顯著的低于中央政府，其監(jiān)督有效性也明顯強(qiáng)于中央政府。因此，要解決基本公共服務(wù)的供給問題，就應(yīng)該構(gòu)建歐茨(Oates)的用手投票機(jī)制，加強(qiáng)民主制度建設(shè)，增強(qiáng)公眾意愿的表達(dá)渠道，提高媒體與當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方政府行為的監(jiān)督作用。

如果當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)地方官員的績(jī)效考核具有決定性影響時(shí)，地方政府的政策選擇就不得不更多地考慮本地區(qū)的基本公共服務(wù)供給，滿足當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于各種基本公共服務(wù)的需求。當(dāng)然，民主建設(shè)并不一定要直接實(shí)現(xiàn)民主選舉，可以首先嘗試實(shí)施地方公共事務(wù)的民主決策機(jī)制，賦予地方居民特別是地方人大在基本公共服務(wù)事務(wù)上的否決權(quán)，以限制行政官員在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理過程中過度關(guān)注短期績(jī)效行為，從而有效提高基本公共服務(wù)的供給水平。

2.松動(dòng)戶籍制度，發(fā)揮公民“用腳投票”機(jī)制的作用

作為“用手投票”機(jī)制的一種互補(bǔ)性機(jī)制，“用腳投票”的機(jī)制也能夠在一定程度上強(qiáng)化橫向的水平監(jiān)督效應(yīng)。蒂博特(Tiebout，1956)建構(gòu)了一個(gè)地方政府行為模型，該模型表明，在分權(quán)體制下，居民可以通過搬遷居住地以“用腳投票”的方式促進(jìn)地方政府間在基本公共服務(wù)供給上的競(jìng)爭(zhēng)，提高基本公共服務(wù)的供給質(zhì)量。蒂博特認(rèn)為，人們通過在轄區(qū)間的自由流動(dòng)，選擇不同的稅收負(fù)擔(dān)與基本公共服務(wù)供給水平，可以使得自己的效用最大化。這就激勵(lì)不同轄區(qū)的官員不斷地降低本地區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)，同時(shí)提供更好的基本公共服務(wù)。

然而中國的戶籍制度限制了不同轄區(qū)間居民的流動(dòng)性，因而這種用腳投票的監(jiān)督機(jī)制也不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。存在戶籍制度的條件下，即使一個(gè)轄區(qū)內(nèi)的稅收負(fù)擔(dān)過重，基本公共服務(wù)供給水平相對(duì)較低，由于戶口的限制當(dāng)?shù)氐木用褚埠茈y離開這個(gè)地方，很難自由的選擇基本公共服務(wù)更好的轄區(qū)生活。地方政府官員也就可以更加放心的追逐著上級(jí)政府所設(shè)置的“標(biāo)的”。為了發(fā)揮蒂博特的用腳投票機(jī)制的作用，有必要對(duì)現(xiàn)有的戶籍制度做出一定的松動(dòng)性改革。如果在一定程度上放松戶籍制度，人口就可以自由流動(dòng)，那么地方政府將會(huì)考慮如何吸引重要的人力資本和其他的資源。在這種激勵(lì)機(jī)制存在的情況下，地方政府就會(huì)加強(qiáng)本地區(qū)的基本公共服務(wù)的供給與質(zhì)量，轄區(qū)內(nèi)的居民也可以享用到更高層次的公共服務(wù)，也可以逐漸顯現(xiàn)地方政府向公共服務(wù)型的政府轉(zhuǎn)變。

用手投票機(jī)制與用腳投票機(jī)制可將地方的監(jiān)督方式由原來的垂直監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐运奖O(jiān)督為主，破壞了晉升錦標(biāo)賽制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵條件，從而糾正了由晉升錦標(biāo)賽引發(fā)的各種嚴(yán)重問題。就基本公共服務(wù)供給不足這一問題來說，用手投票與用腳投票的機(jī)制確實(shí)是一種可供選擇的制度安排。

雖然松動(dòng)性改革戶籍制度能夠有效提高“用腳投票”機(jī)制對(duì)地方政府行為的影響，但在現(xiàn)存相關(guān)制度框架下卻會(huì)引發(fā)一系列新問題。其中最為主要的是，人們會(huì)蜂涌到基本公共服務(wù)較好的區(qū)域(如北京、上海、廣州等地)，從而使這些地方的人口數(shù)量超越其資源所能夠承載的人口總量。避免這種現(xiàn)象的發(fā)生需要設(shè)定相關(guān)的選擇機(jī)制。由于篇幅的限制，這里無法對(duì)相關(guān)的選擇機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)論述，但這是機(jī)制設(shè)計(jì)中，特別是中國相關(guān)制度改革中的一個(gè)重要問題，我們將在相關(guān)研究中加以詳細(xì)論述。

三、結(jié)論

上述分析表明，晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制在促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)也帶來了許多負(fù)面影響。這些負(fù)面影響造成了地方基本公共服務(wù)的供給不足。要解決這一問題可以從兩個(gè)層面做出對(duì)策。其一是在不改變晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的前提下進(jìn)行改進(jìn)。其二是從根本上打破晉升錦標(biāo)賽機(jī)制，重新從基本公共服務(wù)供給的角度設(shè)置新的激勵(lì)機(jī)制。

在不改變現(xiàn)有晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的情況下，通過改善“標(biāo)的”設(shè)置可以促進(jìn)基本公共服務(wù)的硬件供給，通過優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)可以改善基本公共服務(wù)的軟件供給。但是，這種在原有制度下進(jìn)行改善的對(duì)策，其有效性始終是相對(duì)有限。因?yàn)?，晉升錦標(biāo)賽引發(fā)的問題源于該制度本身。要想徹底解決基本公共服務(wù)供給不足的問題就應(yīng)放棄原有的激勵(lì)制度，增加媒體與地方公眾的監(jiān)督作用，轉(zhuǎn)變?cè)瓉硪源怪北O(jiān)督為主的監(jiān)督機(jī)制為以水平監(jiān)督為主的監(jiān)督機(jī)制。具體來說，就是通過加強(qiáng)民主建設(shè)與松動(dòng)戶籍制度，發(fā)揮用手投票與用腳投票機(jī)制的有效性，從而監(jiān)督地方政府官員的政策選擇。當(dāng)然，基本公共服務(wù)供給的激勵(lì)機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的問題，絕不是單個(gè)對(duì)策就可以解決的。其實(shí)，以上提到的四個(gè)對(duì)策之間存在著顯著的互補(bǔ)作用，任何一個(gè)對(duì)策的有效性均依賴于其他對(duì)策的存在與否。因此，要從根本上解決基本公共服務(wù)的供給問題，有效促進(jìn)基本公共服務(wù)水平的提高，需要設(shè)計(jì)一套具有互補(bǔ)性的機(jī)制，因而需要多個(gè)策略的同時(shí)運(yùn)用。

［1］Tiebout C.M.，1956，“A Pure Theory of Local Expenditures”，The Journal of Political Economy，64(5)，pp.416～424.

［2］馬拴友、于紅霞.轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟(jì)收斂［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2003，(3).

［3］榮華.地方政府公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新——北京市石景山區(qū)的實(shí)證研究［J］.中國行政管理，2009，(2).

［4)嚴(yán)榮.反公的悲劇與公共服務(wù)供給體系創(chuàng)新［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2007，(5).

［5］楊國棟、趙亮、沈榮華.推進(jìn)我國地方公共服務(wù)供給的基本思路［J］.安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2008，(2).

［6)張開云、張興杰、李倩.地方政府公共服務(wù)供給能力:影響因素與實(shí)現(xiàn)路徑［J］.中國行政管理，2010，(1).

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責(zé)任編輯:黃有泰