許經(jīng)勇

(廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府職能轉(zhuǎn)變

許經(jīng)勇

(廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

當(dāng)前我國(guó)正面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的第二次轉(zhuǎn)型。如果說(shuō)第一次轉(zhuǎn)型是從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變;那么，第二次轉(zhuǎn)型則是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，以公平為準(zhǔn)則，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過(guò)程和各領(lǐng)域。把社會(huì)建設(shè)以及保障和改善民生放在更加突出的位置，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更廣泛惠及全體人民。而城鄉(xiāng)一體化則是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。與其相聯(lián)系，必須把政府職能的轉(zhuǎn)變提到重要的議事日程。政府職能不轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型就是一句空話(huà)。

一、我國(guó)當(dāng)前正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)第二次轉(zhuǎn)型的十字路口

中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放之前，我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要的作用。從中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的歷史趨勢(shì)看，至少應(yīng)當(dāng)包括兩次大的轉(zhuǎn)型與改革。第一次轉(zhuǎn)型與改革是1978年十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟的以市場(chǎng)取向?yàn)樘卣鞯慕?jīng)濟(jì)體制改革，其主題是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，目標(biāo)是建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)目前基本上建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，到2020年要建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制;第二次轉(zhuǎn)型與改革是從當(dāng)前到未來(lái)的30年左右，推進(jìn)包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制在內(nèi)的全面改革，其主題是實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展，也可以說(shuō)實(shí)現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展，目標(biāo)是形成有中國(guó)特色的科學(xué)發(fā)展方式。要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。與此同時(shí)，要把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域。如果說(shuō)以往的十一個(gè)五年計(jì)劃是把重心放在強(qiáng)國(guó)上，那么，從第十二個(gè)五年計(jì)劃起則把重心放在富民上。

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和促進(jìn)第二次經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型是相輔相成的。要把加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。要堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主攻方向，堅(jiān)持把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要支撐，堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，堅(jiān)持把改革開(kāi)放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，第二次轉(zhuǎn)型要比第一次轉(zhuǎn)型艱難得多，具有攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)的性質(zhì)。這是漸進(jìn)式改革演變到一定階段的必然反映。

經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)發(fā)展階段發(fā)生了深刻的變化，即從原來(lái)滿(mǎn)足人自身生存需要為主要目標(biāo)的生存型階段，跨入以追求人自身發(fā)展為主要目標(biāo)的發(fā)展型新階段。生存型階段，是中國(guó)改革發(fā)展的起步階段，在這個(gè)階段，人們追求的目標(biāo)是解決基本生存問(wèn)題，是以解決溫飽為主要目標(biāo)的發(fā)展過(guò)程。進(jìn)入發(fā)展階段以后，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還有待于不斷提高，但全社會(huì)大多數(shù)人的溫飽問(wèn)題已初步得到解決，發(fā)展的目標(biāo)逐漸聚焦于人的全面發(fā)展。在社會(huì)發(fā)展進(jìn)入發(fā)展型的新階段，廣大社會(huì)成員要求加快經(jīng)濟(jì)體制、政治體系、文化體制和社會(huì)體制的全面改革，使之與發(fā)展型階段的消費(fèi)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。胡錦濤總書(shū)記2010年9月6日，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的講話(huà)中，要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)，第一，繼續(xù)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，努力為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展探索新路;第二，繼續(xù)深化改革開(kāi)放，努力為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展提供制度保障和動(dòng)力源泉;等等。

二、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)第二次轉(zhuǎn)型相聯(lián)系的社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變

經(jīng)過(guò)30多年的改革發(fā)展，全社會(huì)的需求結(jié)構(gòu)進(jìn)入戰(zhàn)略調(diào)整期。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:從生活必需品到耐用消費(fèi)品(家用電器、移動(dòng)電話(huà)、家具、汽車(chē)、房產(chǎn)等)的升級(jí)，從私人產(chǎn)品到公共產(chǎn)品(教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、保障、環(huán)保、食品安全等)的升級(jí)，從追求物的發(fā)展(產(chǎn)品生產(chǎn)量的增加)到追求人的自身發(fā)展的升級(jí)。當(dāng)中國(guó)進(jìn)入發(fā)展型階段，并不意味著中國(guó)已經(jīng)擺脫不發(fā)達(dá)階段，落后的社會(huì)生產(chǎn)力同人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要不相適應(yīng)。仍然是中國(guó)社會(huì)的主要矛盾。但也應(yīng)當(dāng)看到，隨著發(fā)展階段的變化，這一主要矛盾的表現(xiàn)形式也發(fā)生深刻的變化。呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的情況下，資源環(huán)境的壓力并不明顯，但經(jīng)過(guò)幾十年經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境約束的矛盾日益尖銳。我國(guó)絕大多數(shù)資源的人均占有量都明顯低于世界平均水平，但由于資源性產(chǎn)品價(jià)格水平偏低，環(huán)境成本更低，導(dǎo)致高耗能、高耗材產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)快，成為全球高載能、高載材產(chǎn)品生產(chǎn)基地，與我國(guó)能源資源匱乏和生態(tài)環(huán)境脆弱很不相適應(yīng)。二是公共性需求全面快速增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品(教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、保障、環(huán)保、食品安全等)短缺之間的矛盾日益尖銳。在初步解決溫飽、實(shí)現(xiàn)小康之后，人們的需求進(jìn)一步發(fā)生變化，由主要解決溫飽轉(zhuǎn)變?yōu)橐蠼鉀Q就業(yè)、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務(wù)教育、基本住房、社會(huì)保障、食品安全、環(huán)境保護(hù)，等等。如果公共產(chǎn)品短缺問(wèn)題得不到解決，不僅會(huì)降低人們對(duì)未來(lái)的預(yù)期，還會(huì)造成諸多的社會(huì)問(wèn)題。三是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與收入分配結(jié)構(gòu)不合理之間的矛盾日益尖銳。中國(guó)的基尼系數(shù)2001年已超過(guò)國(guó)際警戒線(xiàn)0．40，達(dá)到 0．42，2008 年又上升到0.47。如果我們還是以原有的改革思路和改革模式，來(lái)解決發(fā)展型新階段出現(xiàn)的新問(wèn)題，不僅難以使問(wèn)題得到有效的解決，還會(huì)使矛盾激化。例如效率優(yōu)先、兼顧公平的改革思路，在打破平均主義的改革初期不僅有效，也容易得到多數(shù)人的擁護(hù)，但放在今天不但會(huì)進(jìn)一步拉大收入分配差距，也不利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)，加劇產(chǎn)能過(guò)剩矛盾。也難以得到多數(shù)人的認(rèn)同。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，以公平和可持續(xù)發(fā)展為主題的第二次轉(zhuǎn)型與改革，反映了社會(huì)矛盾階段性變化的客觀趨勢(shì)。是體現(xiàn)多數(shù)人要求的改革，集中解決了多數(shù)人利益優(yōu)先的問(wèn)題，完全可以得到絕大多數(shù)人的擁護(hù)和支持。

三、城市化與城鄉(xiāng)一體化是從生存型步入發(fā)展型的重要載體

當(dāng)中國(guó)從生存型階段步入發(fā)展型階段，城市化是一個(gè)重要載體。因?yàn)槌鞘械谋举|(zhì)是人類(lèi)為滿(mǎn)足自身生存與發(fā)展需要而創(chuàng)造的人工環(huán)境?，F(xiàn)代城市與傳統(tǒng)農(nóng)村不同，不能僅限于滿(mǎn)足人的生存需要，還要具備滿(mǎn)足人的發(fā)展需要的各種條件和環(huán)境。人們之所以渴望到城市居住，就是因?yàn)槌鞘锌梢愿嗟貪M(mǎn)足人的發(fā)展需要。更確切地說(shuō)，人類(lèi)找到了能夠滿(mǎn)足自身發(fā)展需要的聚居形式，即城市。但不能說(shuō)農(nóng)村就絕對(duì)不能滿(mǎn)足人的發(fā)展需要，這就涉及到狹義城市化與廣義城市化以及有形城市化與無(wú)形城市化的問(wèn)題。需要特別指出的是，城市化不僅僅是一個(gè)鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過(guò)程，而且是一個(gè)城市文明不斷發(fā)展并向廣大農(nóng)村滲透?jìng)鞑サ倪^(guò)程，是由落后的農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)代化城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施為標(biāo)志的現(xiàn)代城市文明的過(guò)程;是對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民從思維方式、生活方式、行為方式、價(jià)值觀念、文化素質(zhì)全面改善和提升的過(guò)程。即有形城市化帶動(dòng)農(nóng)村無(wú)形城市化。具體表現(xiàn)在農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式、思想觀念慢慢被城市潛移默化。例如打破傳統(tǒng)的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，使用家用電器，等等。城市化有著很大的潛力，城市化主導(dǎo)著人類(lèi)的未來(lái)。當(dāng)城市化率不足30%，城市文明是自我封閉的;當(dāng)城市化率超過(guò)30%，城市文明開(kāi)始向農(nóng)村擴(kuò)散;當(dāng)城市化率達(dá)到50%，城市文明覆蓋率達(dá)到70%;當(dāng)城市化率達(dá)到70%，城市文明覆蓋率達(dá)到95%以上。人的發(fā)展是和城市化相輔相成的。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，傳統(tǒng)的城市化模式是不可持續(xù)的，進(jìn)入發(fā)展型新階段，不能再把城市化建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的基礎(chǔ)上。因?yàn)榘l(fā)展型階段是以公平與可持續(xù)為特征的，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重大障礙。工業(yè)化、城市化、國(guó)際化進(jìn)程的加快，與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制之間的矛盾越來(lái)越尖銳，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差別持續(xù)擴(kuò)大，突出表現(xiàn)在以農(nóng)民工為載體的勞動(dòng)力價(jià)格剪刀差和以農(nóng)民集體所有的土地為載體的土地價(jià)格剪刀，導(dǎo)致廣大農(nóng)民無(wú)法與城市居民共享工業(yè)化、城市化的成果，是不公平的、不可持續(xù)的。以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制為重點(diǎn)，形成城市化與城鄉(xiāng)一體化齊頭并進(jìn)的發(fā)展新格局，便成為實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略需要。這就不難理解，科學(xué)發(fā)展觀為什么要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個(gè)統(tǒng)籌”之首。

中國(guó)由生存型階段向發(fā)展型階段轉(zhuǎn)變，也就是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向城鄉(xiāng)一體化的重要階段。在未來(lái)的若干年，城鄉(xiāng)一體化對(duì)中國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的全局性、深刻性開(kāi)始全面凸顯。城鄉(xiāng)一體化過(guò)程，是城鄉(xiāng)融合過(guò)程、城鄉(xiāng)差別縮小過(guò)程;城鄉(xiāng)一體化過(guò)程，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破除過(guò)程。建立城鄉(xiāng)一體化新格局已成為中國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)一體化對(duì)城市化進(jìn)程有著決定性的影響:一是城鄉(xiāng)一體化矯正包括農(nóng)民工、城中村、小產(chǎn)權(quán)房在內(nèi)的“半城市化”和加快城市化;二是以城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造高質(zhì)量的城市化;三是以城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)公平和可持續(xù)的城市化。城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，是促進(jìn)廣大農(nóng)民自身的發(fā)展和公平的發(fā)展，其實(shí)質(zhì)在于消除農(nóng)村居民與城市居民之間地位、身份、權(quán)利、義務(wù)的不平等，承認(rèn)和保障農(nóng)村居民享受與城市居民同等的權(quán)利。要防止城鎮(zhèn)化異化為簡(jiǎn)單的城區(qū)擴(kuò)大以及對(duì)農(nóng)村資源的擠占，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。城市化是從效率的角度考慮，是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然要求，城鄉(xiāng)一體化更多的是從公平與可持續(xù)的角度考慮，發(fā)展到一定階段成為效率的約束條件。離開(kāi)公平與可持續(xù)原則的城市化是沒(méi)有生命力的，讓廣大農(nóng)民和城市居民一樣公平分享發(fā)展成果，不僅僅是建設(shè)和諧社會(huì)的重要條件，也是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

值得引起我們深思的是，我國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了一個(gè)新的動(dòng)向，即農(nóng)村人口城市化速度減緩了。例如，浙江省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口從2004年的57．7萬(wàn)人，減少到2009年的18．9萬(wàn)人。浙江省的義烏市還出現(xiàn)200多位公務(wù)員通過(guò)各種關(guān)系，把城市戶(hù)口遷入農(nóng)村，因?yàn)樵谵r(nóng)村可以分到承包地、宅基地，遇到征地拆遷，還有可觀的征地補(bǔ)償。2009年南京市評(píng)出50名優(yōu)秀農(nóng)民工，其獎(jiǎng)勵(lì)條件是辦理戶(hù)口“農(nóng)轉(zhuǎn)非?！钡罱K只有1名優(yōu)秀農(nóng)民工辦了手續(xù)。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行政策，農(nóng)村戶(hù)口轉(zhuǎn)入設(shè)區(qū)市城市戶(hù)口，要退出農(nóng)村的承包地、宅基地。如今找不到工作的農(nóng)村大學(xué)生，城市戶(hù)口再也沒(méi)有那么大的吸引力了。他們還是選擇把戶(hù)口遷回農(nóng)村。然而存在著附著在農(nóng)村戶(hù)口的各種利益，現(xiàn)在想回去也難了。雖然法律上沒(méi)有禁止，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和村委會(huì)并不支持，因?yàn)闀?huì)相應(yīng)減少他們的福利。主要原因，是近年來(lái)從中央到地方都在加強(qiáng)對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。主要內(nèi)容包括:取消農(nóng)林“四種稅”，即農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅。實(shí)行農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”，即糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。建立農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度，并啟動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，以及大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村水電路氣房(飲水安全、農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村公路、農(nóng)村沼氣、危房改造)建設(shè)等。而以往附著在城市戶(hù)籍上的許多福利特權(quán)則隨著市場(chǎng)取向改革的深化，逐漸地降低其含金量，有些福利似乎近乎消亡。農(nóng)民之所以向往城市，除了發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施，就是優(yōu)于農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如果后者的投入不足，城市的吸引力就會(huì)削弱。城市化就不是表現(xiàn)為自愿的城市化，而是被“城市化?！?/p>

四、政府職能轉(zhuǎn)型是第二次經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

如果說(shuō)，30年前開(kāi)啟的第一次轉(zhuǎn)型，使中國(guó)進(jìn)入以市場(chǎng)化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)代，那么，新階段的第二次轉(zhuǎn)型，以公平和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，使中國(guó)進(jìn)入一個(gè)政府轉(zhuǎn)型的行政體制與政治體制改革時(shí)代。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府是一個(gè)進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的形成，是對(duì)“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的歷史性跨越，對(duì)中國(guó)推動(dòng)改革開(kāi)放和解放生產(chǎn)力，發(fā)揮了歷史性的作用。但是，政府長(zhǎng)期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，發(fā)揮主導(dǎo)作用，其負(fù)面效應(yīng)也是很明顯的，即資源環(huán)境矛盾、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲(投資、出口拉動(dòng)為主)、產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩等矛盾越來(lái)越凸顯，以及不恰當(dāng)?shù)匕驯緛?lái)應(yīng)當(dāng)由政府提供或主要由政府提供的某些公共產(chǎn)品推向市場(chǎng)，推向社會(huì)?，F(xiàn)階段，企業(yè)已經(jīng)被塑造成為發(fā)展的主體力量，改變經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的時(shí)機(jī)已經(jīng)逐漸成熟，我們要因勢(shì)利導(dǎo)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

建設(shè)公共服務(wù)型政府，在國(guó)務(wù)院2005年的《政府工作報(bào)告》和2006年召開(kāi)的中共中央十六屆六中全會(huì)文件正式提出。政府轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的發(fā)展模式。盡管政府主導(dǎo)的發(fā)展模式過(guò)去取得了巨大的成就，但在中國(guó)進(jìn)入發(fā)展型階段后，其負(fù)面效應(yīng)逐漸凸顯出來(lái)。從經(jīng)濟(jì)層面上看，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制造成權(quán)力與市場(chǎng)的結(jié)合，既容易滋生腐敗現(xiàn)象，又不利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展(即短期行為);從社會(huì)層面看，政府的公共服務(wù)職能缺位，不利于縮小城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、貧富差別，不利于協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平正義與社會(huì)和諧;從政治層面看，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擁有過(guò)大的權(quán)力，不利于規(guī)范和約束公共權(quán)力，還會(huì)削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

建設(shè)服務(wù)型政府，涉及發(fā)展理念和發(fā)展模式的全面轉(zhuǎn)型，涉及經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、政治體制的全面改革，不是對(duì)原有體制的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，因此政府轉(zhuǎn)型必然引發(fā)第二次轉(zhuǎn)型。應(yīng)當(dāng)這樣看，即改革開(kāi)放以來(lái)，政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出是逐漸下降的，表明政府的職能也處在逐步轉(zhuǎn)變中。在國(guó)家財(cái)政支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用所占的比重，已從改革開(kāi)放初期的64．1%，下降到2008年的23%。但問(wèn)題在于1994年的分稅制改革并沒(méi)有到位，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，地方財(cái)政收入與地方經(jīng)濟(jì)總量成正比，現(xiàn)行的財(cái)政體制激勵(lì)地方政府?dāng)U張經(jīng)濟(jì)總量。與此同時(shí)，現(xiàn)行的政績(jī)考核體系也主要同經(jīng)濟(jì)總量相聯(lián)系，使得地方政府在擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)總量上有極大的沖動(dòng)，但對(duì)于基本公共服務(wù)供給，則缺乏應(yīng)有的積極性。建設(shè)服務(wù)型政府任重而道遠(yuǎn)。在第二次轉(zhuǎn)型中，政府轉(zhuǎn)型如果沒(méi)有進(jìn)展，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體制改革，政治體制改革、文化體制改革和社會(huì)體制改革，都很難有實(shí)質(zhì)性的突破。改革的難度在于，政府是改革的首要對(duì)象，同時(shí)又是改革的規(guī)劃者和組織者。在第二次轉(zhuǎn)型中，政府轉(zhuǎn)型的特殊性表現(xiàn)在:

1．需要突出地強(qiáng)調(diào)政府在科學(xué)發(fā)展中的角色與責(zé)任

在過(guò)去30年的第一次轉(zhuǎn)型與改革中，政府主要扮演推進(jìn)改革開(kāi)放，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量的角色。中國(guó)的改革，很大程度上表現(xiàn)為分權(quán)式改革，即權(quán)力下放，從中央集權(quán)到地方分權(quán)。對(duì)地方政府的觸動(dòng)不是很大，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是地方政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。配置資源的權(quán)力主要集中在地方政府手上。當(dāng)時(shí)中國(guó)處于生存階段，求溫飽階段，以及與其相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)起飛階段，經(jīng)濟(jì)總量是主要矛盾，需要在政府主導(dǎo)下，盡可能地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)的社會(huì)需求。而在發(fā)展型新階段，政府則要在公平與可持續(xù)發(fā)展中承擔(dān)新的責(zé)任，扮演新的角色。即需要政府從以往主要關(guān)心經(jīng)濟(jì)總量到主要關(guān)心公平與可持續(xù)發(fā)展。

2．需要通過(guò)政府轉(zhuǎn)型為政治體制改革探路

如何推進(jìn)政治體制改革取決于對(duì)當(dāng)前社會(huì)階段性矛盾的基本判斷。應(yīng)當(dāng)指出的是，當(dāng)前突出的社會(huì)矛盾，是中國(guó)由生存型階段邁向發(fā)展型階段的必然反映。社會(huì)矛盾階段性變化對(duì)政治體制改革提出的新要求，集中表現(xiàn)在方方面面都要求建設(shè)一個(gè)公共服務(wù)型政府。人們對(duì)政治體制不滿(mǎn)意，主要表現(xiàn)在對(duì)公共權(quán)力行使上不滿(mǎn)意，而改善公共權(quán)力行使的關(guān)鍵，在于強(qiáng)化政府的公共服務(wù)。如果在建設(shè)公共服務(wù)型政府上有重要突破，就會(huì)找出一條處理社會(huì)矛盾的正?；⒅贫然?，從而大大緩解政治體制改革的壓力。

政府轉(zhuǎn)型成為影響第二次轉(zhuǎn)型與改革的全局性因素。中國(guó)新階段(即發(fā)展型階段)公平與可持續(xù)發(fā)展面臨的突出矛盾，都是同政府轉(zhuǎn)型滯后密切聯(lián)系在一起。要解決這些矛盾，都有賴(lài)于政府轉(zhuǎn)型的新突破。首先要解決資源環(huán)境約束的突出矛盾，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。我國(guó)資源環(huán)境支持系統(tǒng)已經(jīng)到了臨界點(diǎn)，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的能耗是世界平均水平的2．78倍。目前中國(guó)消耗了世界16．8%的能源(僅次于美國(guó))、41．1%的煤炭(第一位)、13．8%的電力(第二位)、排放世界20%的二氧化碳(第一位)、15．1%的甲烷(第一位)、15．0%的綠化氮(第一位)，已經(jīng)成為世界資源消耗、污染大國(guó)。1995年在制定“九五”計(jì)劃時(shí)，中央就提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，但至今仍然沒(méi)有根本性的轉(zhuǎn)變，其中的一個(gè)根本性原因，就是政府依然直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，資源、要素價(jià)格依然是由政府直接控制的，而不是由市場(chǎng)機(jī)制決定的。能夠反映資源稀缺、市場(chǎng)供求關(guān)系的資源價(jià)格體系，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要驅(qū)動(dòng)器。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須深化價(jià)格體制改革，改變要素價(jià)格改革滯后狀況。胡錦濤總書(shū)記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的講話(huà)指出:“盡快建立反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制，從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加快構(gòu)建充滿(mǎn)活力、富有效率、更加開(kāi)放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制?！?/p>

3．解決公共產(chǎn)品供給短缺的突出矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用

只有當(dāng)政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用制度化，政府才能夠?yàn)槿w社會(huì)成員提供均等化的基本公共服務(wù)。才能有效地緩解公共產(chǎn)品供給短缺。各級(jí)政府要完善公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，既取決于改革的力度，又取決于發(fā)展的程度。發(fā)展是解決這個(gè)問(wèn)題的基礎(chǔ)。

4．解決收入分配差距拉大的突出矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在完善收入分配制度中的責(zé)任

包括初次分配和再分配制度。目前我國(guó)勞動(dòng)報(bào)酬占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重不到40%，比世界平均水平低10—15%。2000—2007年，居民可支配收入占國(guó)民可支配總收入的比重下降8個(gè)百分點(diǎn)，政府和企業(yè)所占的比重則分別提高5．2個(gè)和2．8個(gè)百分點(diǎn)。而大半時(shí)間，人民幣存款都處于負(fù)利率。居民收入的基尼系數(shù)2008年達(dá)到0．47。體制機(jī)制不合理，是個(gè)重要原因。我國(guó)稅收收入以間接稅為主，調(diào)整收入分配功能較弱;社會(huì)保障制度建設(shè)明顯滯后;城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展階段，地方政府在工作中，往往是重速度輕就業(yè)、重效率輕公平、重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)，對(duì)解決收入分配問(wèn)題缺乏總體考慮。初次分配應(yīng)當(dāng)從效率優(yōu)先、兼顧公平轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫺使?，再分配?yīng)更加注重公平。要解決城鄉(xiāng)居民收入差別持續(xù)擴(kuò)大的問(wèn)題，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差別已經(jīng)從1978年的2．56倍擴(kuò)大到2000年的2．81倍再擴(kuò)大到2009年的3．33倍。2004—2010年連續(xù)7年的中央一號(hào)文件，都是“聚焦三農(nóng)”，主題都是加大對(duì)“三農(nóng)”投入。中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入從2006年的3397億元增加到2009年的7253億元，平均每年增長(zhǎng)24．2%。但是，2004年以來(lái)，無(wú)論那一年，城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)都明顯快于農(nóng)村居民的收入。如何從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，已經(jīng)到了刻不容緩的地步了。

［1］遲福林．第二次轉(zhuǎn)型:處在十字路口的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［M］．北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010．

［2］胡鞍鋼．中國(guó):走向2015［M］．杭州:浙江人民出版社，2010．

［3］邱聰江．縮小我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)地區(qū)差異的對(duì)策分析［J］．湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1)．