劉玉平

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，始終是做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民及農(nóng)民工工作的核心;而失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，又是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)、落實(shí)“十二五”發(fā)展綱要的基石;完善社會(huì)保障制度建設(shè)，是解決失地農(nóng)民的根本，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然選擇;建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系有利于消除農(nóng)村貧困，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展，加速城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。在現(xiàn)代，社會(huì)轉(zhuǎn)型中國(guó)家農(nóng)村失地人員的社會(huì)保障是社會(huì)普遍關(guān)注的重要問(wèn)題之一。系統(tǒng)考察中國(guó)失地農(nóng)民的生存狀態(tài)，探討失地農(nóng)民貧困根源，分析可能導(dǎo)致和即將帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)危害。筆者看到，若徹底解決失地農(nóng)民生存問(wèn)題，必須從保障農(nóng)民的土地權(quán)益出發(fā)，改革征用農(nóng)地安置補(bǔ)償方式，構(gòu)筑以失地農(nóng)民最低生活保障為底線的社會(huì)救助方法，細(xì)化新農(nóng)村合作醫(yī)療制度，完善養(yǎng)老保障制度建設(shè)，落實(shí)農(nóng)民工傷保險(xiǎn)待遇，努力改善其失地農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要加強(qiáng)失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，著力提高職業(yè)技能和文化素養(yǎng)，增強(qiáng)其就業(yè)能力，尤其是自主創(chuàng)業(yè)能力，變“輸血式”扶持為“造血式”扶持，以適應(yīng)工業(yè)化、城市化發(fā)展的需要。

一、中國(guó)農(nóng)村失地人員社會(huì)保障法律制度建設(shè)的主要內(nèi)容

1.重構(gòu)失地農(nóng)民的養(yǎng)老方式，變家庭養(yǎng)老為社會(huì)養(yǎng)老

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，是一個(gè)不輕松話題，此制度建立能從根本上解除農(nóng)民對(duì)失去土地后養(yǎng)老問(wèn)題的后顧之憂，可以很大程度減少因養(yǎng)老問(wèn)題產(chǎn)生的城市化阻力［1］;我國(guó)失地農(nóng)民最終要納入城市居民范疇，為他們建立養(yǎng)老保障制度，有利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的健康銜接，打通建立城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保障制度的道路。制度如何設(shè)計(jì)又是應(yīng)思考問(wèn)題，由于失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式單一，僅以住房和支付貨幣補(bǔ)償為主，目前不具備建立完全以個(gè)人繳費(fèi)為主的養(yǎng)老保障體系的條件，全部費(fèi)用由國(guó)家承擔(dān)困難很大，哪怕是繳納部分費(fèi)用，政府財(cái)政資金缺口也很大。從立法上看，要使失地農(nóng)民享有完善的養(yǎng)老保障體系，必須通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)和社會(huì)繳費(fèi)安排兩種途徑解決。

2.失地農(nóng)民應(yīng)與城鎮(zhèn)居民同享最低生活保障

從全國(guó)各地調(diào)查看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既非農(nóng)民，又不同于城市居民;在不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的最低生活保障，處于社會(huì)保障的空白地帶，成為一個(gè)邊緣弱勢(shì)群體［2］。根據(jù)失地農(nóng)民的屬性和生活費(fèi)支出，其最低生活水準(zhǔn)應(yīng)隨其所在生活地區(qū)而異。在法律制度選擇上，可以分為三類地區(qū):第一類是西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，最低保障標(biāo)準(zhǔn)可與農(nóng)村最低保障相同。第二類是東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市中農(nóng)民，生活消費(fèi)水平與城市居民幾乎沒(méi)有差異，對(duì)此類人群應(yīng)納入城鎮(zhèn)最低保障體系;第三類是城鄉(xiāng)邊緣地區(qū)，生活水平高于西部地區(qū)又低于城市，最低保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于農(nóng)村最低保障，低于城鎮(zhèn)最低保障，取兩者之間平均水平。

3.完善失地農(nóng)民的新農(nóng)村合作醫(yī)療制度

失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度的建立，既要有別于傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，又不能完全照搬城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，而應(yīng)將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基本原理應(yīng)用于失地農(nóng)民現(xiàn)有實(shí)踐，認(rèn)真研究失地農(nóng)民的現(xiàn)有狀況，循序漸進(jìn)，分層次逐步運(yùn)作。劉翠霄提出在法律制度中，應(yīng)遵循的基本方式是政府主導(dǎo)，集體牽頭，廣泛參加的方式。失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)是政府籌辦的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，覆蓋農(nóng)村全體失地農(nóng)民。應(yīng)由集體牽頭并要求農(nóng)村失地農(nóng)民廣泛參加［3］。劉翠霄還認(rèn)為醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)采取國(guó)家支持，多方集資的方式。失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資水平的確定要與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其是要與失地農(nóng)民所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與失地農(nóng)民的個(gè)人承受能力相適應(yīng)。失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用可采取國(guó)家出一點(diǎn)，失地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助一點(diǎn)，個(gè)人繳納一部分，土地征用費(fèi)用劃撥一點(diǎn)等辦法預(yù)以籌措［3］。唐瓊和李莉莉提出農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)采用與時(shí)俱進(jìn)，保障適度的方式［4］。社會(huì)保險(xiǎn)的共濟(jì)性是建立在一定范圍的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)上，統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力過(guò)低。

4.構(gòu)建失地農(nóng)民法律救濟(jì)機(jī)制

失地農(nóng)民與下崗失業(yè)工人、城市貧民、城市農(nóng)民工一樣同屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，當(dāng)合法權(quán)利遭受侵犯時(shí)，他們無(wú)力承擔(dān)法律救濟(jì)昂貴費(fèi)用。國(guó)家要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律幫助，讓其平等地享有法律救濟(jì)的權(quán)利。如在土地立法方面，盡快使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度法制化，主要包括:界定集體土地所有權(quán)的主體身份，以法律保障國(guó)家關(guān)于延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)期的政策落實(shí)，從法律上嚴(yán)格控制各級(jí)政府部門對(duì)土地的無(wú)序征用等，使農(nóng)民土地權(quán)利的行使得到法律的保護(hù)。對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障，根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，各地應(yīng)盡快制定關(guān)于失地農(nóng)民的地方社會(huì)保障方式、標(biāo)準(zhǔn)的地方法規(guī)及規(guī)章。

5.完善失地人員教育和培訓(xùn)機(jī)制

對(duì)于失地人員教育和培訓(xùn)問(wèn)題，社會(huì)保障法應(yīng)規(guī)定，各種教育機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先錄取失地人員子女，保障優(yōu)先就業(yè)。還有，由于失地人員以土地生存為生，文化素質(zhì)和其它勞動(dòng)技能不高，在朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)工作崗位競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，大部分難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。政府部門應(yīng)加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對(duì)性地安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容，盡可能多地解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)，爭(zhēng)取多途徑地安排就業(yè)，加大第三產(chǎn)業(yè)安置失地農(nóng)民就業(yè)的比重，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)在城鄉(xiāng)間無(wú)障礙流動(dòng)。解決失地農(nóng)民就業(yè)難題，除就業(yè)安置外，還應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)民自身的素質(zhì)，改變陳舊就業(yè)思想，幫助失地農(nóng)民樹(shù)立全新的就業(yè)觀念，鼓勵(lì)其積極參加就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能，適應(yīng)社會(huì)的用工需求。在立法上，依法規(guī)定用地單位必須優(yōu)先吸納失地農(nóng)民，對(duì)招用失地農(nóng)民的用地單位給予鼓勵(lì)和政策優(yōu)惠，對(duì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)給予法律支持。

二、我國(guó)農(nóng)村失地人員社會(huì)保障法律制度建設(shè)的重點(diǎn)

1.對(duì)失地農(nóng)民按城鎮(zhèn)低保人員管理模式，建立最低生活保障制度

土地征用后的失地農(nóng)民，尤其是人員居住相對(duì)集中的村組，要按照城市管理的要求，盡快建立社區(qū)組織或居民委員會(huì)，將失地農(nóng)民引入城市管理模式。對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)無(wú)門，沒(méi)有任何生活來(lái)源的，家庭生活確有困難的，要效仿城鎮(zhèn)居民最低生活保障和社會(huì)救濟(jì)辦法給予最低生活保障和社會(huì)救濟(jì)，確保失地農(nóng)民的基本生活達(dá)到城市低保的水平，避免因征地而使他們生活陷入更加貧困狀況。

2.針對(duì)不同情況，根據(jù)失地人員年齡、身體特征分門別類建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

失地人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)后，應(yīng)按城市職工退休年齡標(biāo)準(zhǔn)，從辦理退休手續(xù)的次月起，由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按個(gè)體勞動(dòng)者養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法按月發(fā)給基本養(yǎng)老金，并從次年起隨企業(yè)退休人員享受養(yǎng)老金調(diào)整待遇。失地人員中老年人和完全喪失勞動(dòng)能力的弱病殘人員，可以考慮不再發(fā)放安置費(fèi)，應(yīng)在征地時(shí)為其辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn);對(duì)中青年人可采取促進(jìn)就業(yè)與建立養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的方式進(jìn)行安置，由征地部門或單位為其繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，另按年齡發(fā)給一定金額的就業(yè)補(bǔ)助金，由就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供就業(yè)指導(dǎo)，咨詢和就業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)和鼓勵(lì)就業(yè);對(duì)未成年人，鼓勵(lì)繼續(xù)教育深造，通過(guò)再就業(yè)解決生存問(wèn)題，再由征地部門或單位一次性發(fā)給生活補(bǔ)助費(fèi)，成年后納入城鎮(zhèn)居民管理。具體操作辦法，可根據(jù)征地時(shí)安置和未安置、新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非和過(guò)去征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的不同情況分類處理。

3.對(duì)失地農(nóng)民強(qiáng)制推行新農(nóng)村合作醫(yī)療制度，同城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度銜接

失地農(nóng)民因其特殊性，政府應(yīng)區(qū)別情況強(qiáng)制實(shí)施新農(nóng)村合作醫(yī)療制度，對(duì)符合城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)的，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加住院醫(yī)療費(fèi)用統(tǒng)籌后，在繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和退休養(yǎng)老期間享受城鎮(zhèn)職工住院醫(yī)療保險(xiǎn)同等待遇?；踞t(yī)療保險(xiǎn)也是失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要內(nèi)容。失地農(nóng)民要獲得基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇就要履行相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，可采取一次性繳費(fèi)的儲(chǔ)蓄模式。立法上要考慮同城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度銜接，在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、方式借鑒城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

4.政府為失地農(nóng)民開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，建立完善的就業(yè)服務(wù)體系

土地對(duì)農(nóng)民有多方面的保障功能，它可為農(nóng)民提供基本的生活保障和就業(yè)機(jī)會(huì)，這些功能隨著土地的征用而喪失，土地被征用后，一部分失地農(nóng)民仍然滯留在農(nóng)村，想發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)本身無(wú)資金、無(wú)技術(shù)，又沒(méi)有政府有力的就業(yè)培訓(xùn)政策支持，基本處于失業(yè)狀態(tài);另一部分實(shí)現(xiàn)城市化的失地農(nóng)民，多數(shù)沒(méi)有安置工作成了無(wú)業(yè)游民，少數(shù)臨時(shí)安置了工作，但由于他們的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍偏低，也成為企業(yè)單位裁員的首選人員。王繪建提出職業(yè)技能培訓(xùn)是提高勞動(dòng)力素質(zhì)和轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念的一條有效途徑［5］。筆者認(rèn)為培訓(xùn)的內(nèi)容有三:首先是身份轉(zhuǎn)變性培訓(xùn)。目的在于使失地農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變身份，適應(yīng)市場(chǎng)就業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的需要。其次是創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)。旨在為有創(chuàng)業(yè)愿望的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，幫助他們實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。再次是技能培訓(xùn)。有針對(duì)性的開(kāi)展勞動(dòng)技能培訓(xùn)，使失地農(nóng)民在短期內(nèi)提高單項(xiàng)勞動(dòng)技能，如單項(xiàng)目的培訓(xùn)，以配合勞動(dòng)力市場(chǎng)需求。

三、我國(guó)農(nóng)村失地人員社會(huì)保障法律制度建設(shè)的難點(diǎn)

1.改變失地人員單一的貨幣補(bǔ)償安置辦法難

土地作為農(nóng)民的基本生活保障來(lái)源，一旦失去，就失去了依靠，僅靠一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不能解決失地農(nóng)民一生的基本生活問(wèn)題?，F(xiàn)行一次性發(fā)給安置補(bǔ)償費(fèi)的辦法，雖然簡(jiǎn)便易行，但遺留著許多社會(huì)問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，許多失地農(nóng)民寧愿同城鎮(zhèn)職工一樣按月領(lǐng)取有限的基本生活費(fèi)，也不愿一次性領(lǐng)取安置補(bǔ)償金，其根本原因就是一次性安置補(bǔ)償金是有限的，一旦用完，就會(huì)危及他們后續(xù)的基本生活。劉倩均、曾賢貴提出按照土地?fù)Q保障的思路，改變征地補(bǔ)償費(fèi)的支付方式，正確引導(dǎo)補(bǔ)償金使用方向，由一次性支付轉(zhuǎn)為分期、分類支付，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)行鼓勵(lì)就業(yè)的措施，調(diào)整安置、補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮就業(yè)補(bǔ)助、基本生活費(fèi)保障和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題，讓安置補(bǔ)償金發(fā)揮作用。因此，對(duì)失地農(nóng)民的安置要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，要在國(guó)家目前安置、補(bǔ)償政策的框架內(nèi)，規(guī)范土地征用補(bǔ)償費(fèi)處置辦法，嚴(yán)禁截留，挪用農(nóng)民土地征用補(bǔ)償費(fèi)，合理確定補(bǔ)償金在集體、個(gè)人之間的分配比例［6］。

2.增加失地人員征地安置補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目難

城市建設(shè)征地和國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地時(shí)，必須考慮失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì);企事業(yè)單位征地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地時(shí)，要采取鼓勵(lì)措施，應(yīng)盡量安置失地農(nóng)民就業(yè)，不能安置就業(yè)的，其補(bǔ)償內(nèi)容中，要包括自謀職業(yè)補(bǔ)助、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。土地是農(nóng)民生存發(fā)展、規(guī)避各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的唯一途徑和最后一道屏障。土地被征用后，農(nóng)民家庭保障就失去了最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鄭功成指出:“在對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償評(píng)估時(shí)，要充分考慮土地對(duì)農(nóng)民所具有的多種保障功能，要按照被征用土地的用途進(jìn)行補(bǔ)償，充分考慮土地財(cái)產(chǎn)性質(zhì)及其經(jīng)濟(jì)屬性”［7］。除了按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)對(duì)土地進(jìn)行評(píng)估外，還要考慮土地的潛在收益，未來(lái)土地增值以及農(nóng)民因失去土地的其它各項(xiàng)間接損失。最大限度增加征地安置補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，要通過(guò)增加補(bǔ)償內(nèi)容來(lái)提高補(bǔ)償水平，最大限度的保護(hù)失地農(nóng)民的利益，改變目前土地轉(zhuǎn)讓收益與安置補(bǔ)償過(guò)于懸殊，對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償項(xiàng)目偏少的狀況。

3.根據(jù)失地農(nóng)民的情況區(qū)別對(duì)待難

就全國(guó)來(lái)看，失地農(nóng)民情況非常復(fù)雜，實(shí)行區(qū)別對(duì)待并非易事。失地農(nóng)民按本人現(xiàn)在的身份可分為完全失去土地后按政策規(guī)定轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化人員和征用土地后的部分失地農(nóng)民。部分失去土地的農(nóng)民，一部分滯留在農(nóng)村或在本地鄉(xiāng)村企業(yè)就業(yè)，一部分成為城市的農(nóng)民工。部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，相對(duì)完全失地城鎮(zhèn)化人員來(lái)說(shuō)，在農(nóng)村還有部分土地可作為基本生活的保障和養(yǎng)老保障。洪朝輝認(rèn)為解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，重點(diǎn)應(yīng)保障完全失地且未安置就業(yè)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員［8］。對(duì)部分失地后進(jìn)城務(wù)工以及在鄉(xiāng)村企業(yè)打工的農(nóng)民工，要通過(guò)所在務(wù)工的企事業(yè)單位為其辦理社會(huì)保險(xiǎn);對(duì)仍滯留在土地上的失地農(nóng)民，要通過(guò)完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、用土地補(bǔ)償金、集體積累和個(gè)人適當(dāng)繳費(fèi)的辦法建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，允許各地在保障水平上有適度差異，不搞一刀切。

4.將失地人員納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障范圍難

中國(guó)作為城市化進(jìn)程中國(guó)家，社會(huì)保障的歷史負(fù)擔(dān)本來(lái)就很重，農(nóng)民社會(huì)保障幾乎從零開(kāi)始，失地農(nóng)民僅靠自身收入和土地收益來(lái)單獨(dú)建立一套社會(huì)保障制度，以求解決一生的基本生活保障是困難的。將農(nóng)民完全變?yōu)槌鞘芯用裼执嬖诜?、制度諸多盲點(diǎn)，我國(guó)城鄉(xiāng)差距短期難以縮小。

5.大幅度提高失地人員社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)難

解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，應(yīng)充分考慮地方政府的承受能力和農(nóng)村土地收益水平，統(tǒng)籌兼顧國(guó)家建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民基本生活水平需要，合理確定社會(huì)保障的水平。林麗撰文“以土地?fù)Q社會(huì)保障是當(dāng)前解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的基本思路”［9］。但是，土地?fù)Q社會(huì)保障的水平必須與土地收益相結(jié)合，充分考慮土地收益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。如果保障水平確定不合適，所需資金完全由征地單位來(lái)承擔(dān)，必然增大土地利用成本，勢(shì)必影響資金投入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，制約城市化進(jìn)程。楊進(jìn)、張迎春認(rèn)為解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題也不可能完全依靠地方政府大量投入資金，因?yàn)榈胤截?cái)力也是極為有限的［10］。因此，大幅度提高失地農(nóng)民社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)難點(diǎn)成為各界思考大問(wèn)題。

四、構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村失地人員社會(huì)保障制度立法基本內(nèi)容

我國(guó)要學(xué)習(xí)和借鑒西方社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民由土地保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變。失地農(nóng)民利益保障當(dāng)前可以采取的立法措施有:第一，從一般保障和特殊保障兩個(gè)方面建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。第二，逐步建立征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適度調(diào)整不同時(shí)期、不同地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異，規(guī)范農(nóng)村集體土地征用費(fèi)管理。第三，全面推行市場(chǎng)化就業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，實(shí)施就業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，就近開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，積極拓展勞務(wù)輸出。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)說(shuō)，是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，其框架內(nèi)容包括失地農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障，加強(qiáng)社會(huì)保障立法工作和失地農(nóng)民社會(huì)保障基金建立等。解決農(nóng)村失地人員生存發(fā)展問(wèn)題，必須從立法上構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的保護(hù)機(jī)制，設(shè)想如下:

1.制定新的土地法，建立健全土地補(bǔ)償機(jī)制

目前我國(guó)的征地制度主要是依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，以及各地出臺(tái)的地方性法規(guī)及政府規(guī)章。執(zhí)行多年以來(lái)，制度存在著明顯弊端。雖然2004年對(duì)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行了修正，但還存在諸多不足，有必要制定新土地法。第一，明確界定公共利益的范圍?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第二條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在法律中以列舉方式規(guī)定何為公共利益，說(shuō)明國(guó)家征地的目的，嚴(yán)格限制土地用途，明確公共利益范疇。第二，尊重失地農(nóng)民利益。充分尊重農(nóng)民的主體地位，讓失地農(nóng)民直接參與到征地的全過(guò)程中。并且，按照市場(chǎng)交換的原則，處理征地單位與失地農(nóng)民之間的利益關(guān)系。第三，完善土地補(bǔ)償機(jī)制，建立合理的征地補(bǔ)償程序，改變現(xiàn)有的安置補(bǔ)償制度。征地補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)在多方面，如適度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、參照市場(chǎng)價(jià)提高征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、幫助安置就業(yè)和提供基本的社會(huì)保障。第四，完善土地征用程序，保障承包土地農(nóng)民在征地過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)。

2.制定《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》，建立健全社會(huì)保障機(jī)制

《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》已于2011年7月1日起施行。標(biāo)明國(guó)家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，切實(shí)保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，國(guó)家應(yīng)制定《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》。正在起草中的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》的征求意見(jiàn)稿中提到:“被征地的農(nóng)民應(yīng)該參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用從征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、征地出讓金等里頭出”。未來(lái)制定《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》應(yīng)明確:第一，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍。改變我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障實(shí)施范圍狹窄的局面，要將失地農(nóng)民最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障納入社會(huì)保障法調(diào)整范圍，使所有失地農(nóng)民都能享受同城市居民一樣社會(huì)保障待遇;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終建立一個(gè)統(tǒng)一的包括全體勞動(dòng)者在內(nèi)的社會(huì)保障制度。第二，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》應(yīng)考慮專章規(guī)定失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。其內(nèi)容包括:失地農(nóng)民社會(huì)保障的范圍;明確政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任;建立失地農(nóng)民保障基金以及基金來(lái)源與原則等。

3.落實(shí)實(shí)施《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》，將失地農(nóng)民納入到就業(yè)扶持范圍

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》是我國(guó)就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要立法［11］。該法借鑒了國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使就業(yè)促進(jìn)工作更加制度化、科學(xué)化。該法第五十二條規(guī)定: “各級(jí)人民政府建立健全就業(yè)援助制度，采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，通過(guò)公益性崗位安置等途徑，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助”。該法明確規(guī)定“就業(yè)困難人員是指因身體狀況、技能水平、家庭因素、失去土地等原因難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)，以及連續(xù)失業(yè)一定時(shí)間仍未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員。”其中“就業(yè)困難人員”包括因失去土地難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員?；诖?，政府應(yīng)采取各種措施扶持失地農(nóng)民再就業(yè)。失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題能不能很好地解決、解決到什么程度是影響社會(huì)保障的一個(gè)重要因素?！吨腥A人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題做出了一些規(guī)定。如在該法的總則部分，提出了平等就業(yè)權(quán)的概念，第二十一條規(guī)定就業(yè)困難人員范圍時(shí)，法律明文規(guī)定“失去土地難以就業(yè)”屬于就業(yè)困難人員。但是該法對(duì)就業(yè)困難人員的具體范圍，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況規(guī)定。對(duì)某一個(gè)省來(lái)說(shuō)能不能把失地農(nóng)民納入就業(yè)困難人員范圍則由本省決定，這對(duì)失地農(nóng)民保護(hù)有失欠缺，還有對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)稅費(fèi)減免、貸款貼息、崗位津貼、公益性安置等幾種措施涉及到的不多，是否能落實(shí)還是未知數(shù)。這些問(wèn)題有待《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施細(xì)則加以完善。

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［9］林麗.關(guān)于農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題思考［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004，(6):24.

［10］楊進(jìn)，張迎春.關(guān)于改革農(nóng)村土地征用制度的思考［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2006，(2):30.

［11］中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法［Z］.全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)，2007，(8):5-7.