○鄧 放

如何實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新

○鄧 放

從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，經(jīng)濟體制發(fā)生了根本性的變革，與之相應(yīng)，政治體制和社會管理體制也在進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。社會管理工作的轉(zhuǎn)變比較明顯地體現(xiàn)在環(huán)境、組織和理念上的變化，在當前加強和創(chuàng)新社會管理條件下，它們分別回答了，我們應(yīng)該適應(yīng)什么要求去考量，應(yīng)該通過怎樣組織去統(tǒng)籌，應(yīng)該憑借什么理念去應(yīng)對的問題。

一、從可控社會到復(fù)雜社會，客觀認識社會管理創(chuàng)新的環(huán)境要求

改革開放以來，隨著市場化、工業(yè)化、城市化、全球化進程加快，中國社會開始了全方位、深層次的變革，社會由可控變得復(fù)雜，社會管理由易控制變得難操作。包含了各種復(fù)雜的社會形態(tài)，產(chǎn)生了大量新的社會問題和社會需求，對社會管理提出了新挑戰(zhàn)和新要求。這些新挑戰(zhàn)主要源于以下幾個方面：

一是工業(yè)化社會的要求。改革30多年來我國工業(yè)化持續(xù)高速發(fā)展，盡管全國各地工業(yè)化水平相差較大，但從產(chǎn)值和從業(yè)人員來看，工業(yè)和服務(wù)業(yè)已遠遠超過農(nóng)業(yè)，我國確實已進入新興的工業(yè)社會。高速的工業(yè)化和向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，促進了生產(chǎn)力的大發(fā)展和物質(zhì)的極大豐富，但與此同時也產(chǎn)生了許多新的社會問題。勞動密集型工業(yè)向資本密集型和技術(shù)密集型工業(yè)發(fā)展，造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)，如返鄉(xiāng)農(nóng)民工失業(yè)、大學(xué)生失業(yè)等問題。高失業(yè)率和龐大的失業(yè)人群必然對社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅。輕工業(yè)逐步向重化工業(yè)發(fā)展，帶來高能耗、高污染以及人們身體健康等一系列社會問題。

二是城市化社會的要求。改革開放使我國城市化進程取得重大進展，我國目前城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤蟾攀?7%，已經(jīng)超過城市化比重40%的國際標準，我國正在由鄉(xiāng)村社會變?yōu)槌擎?zhèn)社會。城市化的快速發(fā)展，帶來了人口的高度集中和快速流動，促進了社會經(jīng)濟文化的發(fā)展繁榮，但也帶來了一系列的城市化問題。城市化社會問題包括城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題、城市貧困人口問題、城市環(huán)境和治安管理問題、城市流動人口保障問題以及與之密切相關(guān)的農(nóng)村空巢現(xiàn)象和農(nóng)村留守兒童、留守老人的問題。

三是法理社會的要求。法理社會要求社會管理更加公開透明、要充分考慮公民的社會權(quán)利；要求社會管理者遵循法律的最高權(quán)威，程序公正合理；要求社會成員積極有序參與、培育良好的公民意識和法律意識。但當前有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象依然存在，部分社會成員違規(guī)操作、破壞法律秩序，社會反應(yīng)激烈。

四是消費社會的要求。2011年，我國國民生產(chǎn)總值超過日本，躍居世界第二，人均GDP也超過3000美元，全面建設(shè)小康社會的目標正穩(wěn)步實現(xiàn)，有學(xué)者認為我國已經(jīng)進入豐裕社會的門檻。消費社會正是建立在豐裕社會基礎(chǔ)之上，它通過鼓勵消費來維持、拉動、刺激生產(chǎn)。在生產(chǎn)社會，人們更多關(guān)注的是產(chǎn)品的物質(zhì)特征和物理屬性、使用和實用價值；在消費社會，人們則更多地關(guān)注商品的符號價值、文化精神特性與形象價值。中國近幾年已經(jīng)成為全球第二大奢侈品消費市場，即將超過日本。在人們普遍追逐消費的同時，貧富差距卻愈加明顯，社會分層更加嚴重，引起社會仇富心理和社會矛盾，如曾引起社會廣泛關(guān)注的寶馬車撞人事件。

五是公民社會的要求。公民社會或者說市民社會（Civil Society）一直是政治學(xué)研究的重點，特別是在現(xiàn)代化和市場化深入發(fā)展的今天，我國的現(xiàn)代公民社會已初具雛形，公民社會成為學(xué)者研究社會管理的重要現(xiàn)實考量。通常而言，它包括那些為了社會特定需要和公眾利益而集體行動的組織，如慈善團體、工會和社區(qū)組織、非政府組織（NGO），它們圍繞著共同的利益、目的和價值進行非強制性的集體行為，這種現(xiàn)象已成為現(xiàn)代社會的一大趨勢。但是黨和政府如何去培育、引導(dǎo)、管理公民社會組織，如何有效疏通民意表達和利益訴求渠道，如何讓其在社會管理中發(fā)揮其積極作用，這些問題都尚無明確經(jīng)驗可循，需在實踐中解決和完善。

六是信息社會的要求。20世紀90年代以來，以技術(shù)變革為核心的信息傳播手段已成為社會進步的驅(qū)動力，并成為引發(fā)民主政治發(fā)展和進步的觸發(fā)點。當前，數(shù)字技術(shù)引導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)革命，正逐漸改變傳統(tǒng)世界政治的生態(tài)。在信息社會高度發(fā)展的今天，信息技術(shù)公平普及問題，網(wǎng)絡(luò)安全問題，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督問題，網(wǎng)絡(luò)民意疏導(dǎo)和網(wǎng)絡(luò)政治有序參與等問題都不是傳統(tǒng)管理方式所能解決的，亟需創(chuàng)新社會管理。

七是風(fēng)險社會的要求。在全球化發(fā)展背景下，由于人類實踐所導(dǎo)致的全球性風(fēng)險逐步侵蝕占據(jù)主導(dǎo)地位的社會發(fā)展，那么各種全球性風(fēng)險對人類的生存和發(fā)展便存在著嚴重的威脅。在風(fēng)險社會中，新的問題層出不窮，經(jīng)濟風(fēng)險、信任風(fēng)險、安全風(fēng)險、社會管理風(fēng)險、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等風(fēng)險都是影響整個社會發(fā)展進步的重要不穩(wěn)定因素。

二、從單一管理到一核多元，正確認識社會管理創(chuàng)新的立體格局

傳統(tǒng)公共行政學(xué)認為政府或國家行政機構(gòu)是唯一管理主體，但隨著社會生活的復(fù)雜化，社會事物的多樣化，出現(xiàn)了各種形式的管理主體。

在計劃經(jīng)濟時期，我們不僅建立了高度集中的經(jīng)濟體制、高度集權(quán)的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，而且還構(gòu)建了黨、國家、社會“三位一體”、“行政一體化”的社會管理體制，對社會實行單一管理。今天，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟是伴隨著改革開放而不斷發(fā)展的，縱觀改革開放的過程，就是黨委、政府、企業(yè)、社會彼此分離和分開的過程。政治組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟組織、社會組織實現(xiàn)了結(jié)構(gòu)分化、組織形式多樣化和功能的分化、專門化。民眾從計劃經(jīng)濟時期的群眾向市場時期的公民轉(zhuǎn)變，權(quán)利意識日益高漲。一個相對獨立于政府和市場的公民社會正在悄然出現(xiàn)。社會管理正在從國家這個唯一主體的單一管理走向政治組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟組織、社會組織、社區(qū)組織和公民個人等多元主體的合作管理。

從單一管理到多元管理，這是黨和政府首先應(yīng)該樹立的社會管理觀念，這種觀念的變化，首先來自于經(jīng)濟體制的變化，并必然要求社會管理格局有新變化。過去，社會管理體制是黨、國家和社會“三位一體”，高度集中，這是適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。那么，適應(yīng)市場利益主體多元化的社會管理格局，就應(yīng)該由過去的單一管理模式轉(zhuǎn)向多元化的管理模式。黨的十六屆六中全會提出了建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。當前我國社會多元管理至少應(yīng)包括以下幾種：

一是執(zhí)政黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。各級黨委在社會建設(shè)和管理的組織體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，這是由黨組織作為政治組織所具有的全局性、戰(zhàn)略性、綜合性優(yōu)勢決定的。黨作為國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)者，要求其必須要超越特定集團和部門利益，站在全局的戰(zhàn)略的高度思考問題。這種組織屬性決定了各級黨委在社會管理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，其具體職能是進行利益綜合、政策規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促檢查、凝聚共識。社會管理創(chuàng)新必須首先站在黨核心領(lǐng)導(dǎo)的高度上來進行，而具體的社會管理活動則需要大力發(fā)揮各個主體的能動作用。

二是市場的經(jīng)營性管理。市場經(jīng)濟是一種通過市場機制實現(xiàn)社會資源的高效配置的經(jīng)濟，我國社會主義市場經(jīng)濟的高速發(fā)展正是帶來各種社會管理問題的主要原因。市場在資源配置過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，社會管理離不開市場在經(jīng)濟領(lǐng)域中發(fā)揮的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的功能。但由于市場是以效率為中心，是以利益最大化為目標的，它本身具有滯后性、盲目性、趨利性等特點，由于壟斷、外部性、不對稱信息、逆向選擇和搭便車等因素的存在，會導(dǎo)致市場的失靈，這就需要政府的行政性管理。

三是政府的行政性管理。因為政府是為整個社會提供公共服務(wù)的，市場所無法發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域，就需要發(fā)揮政府的行政性管理作用。如生態(tài)環(huán)境保護、公共設(shè)施建設(shè)等。政府在社會管理中發(fā)揮著極其重要的作用，尤其是現(xiàn)代政府在觀念和管理方式上都有了較大的轉(zhuǎn)變。有學(xué)者指出，政府應(yīng)全面實現(xiàn)從“有限政府”向“有效政府”轉(zhuǎn)變；從“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變；從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變；從“細職能、大政府”向“寬職能、小政府”轉(zhuǎn)變；從“強政府、大社會”向“好政府、強社會”轉(zhuǎn)變。但是，政府也不是萬能的，它只能提供一般性的服務(wù)，某些特殊性的服務(wù)也難以提供。政府的這種行政性管理同樣有局限性，行政成本高、官僚化和腐敗都容易帶來新的社會問題，這時候社會管理就需要社會力量的參與。

四是社會的服務(wù)性管理。各類社會組織在利益表達、提供服務(wù)、自我管理等方面具有不可替代的獨特作用。包括城鄉(xiāng)基層自治組織、民間組織、社會團體等。國外稱之為第三部門、非政府組織、非營利組織、公民社會等。這些組織不同于企業(yè)，具有公益性、服務(wù)性、靈活性的特點。它不可能代替市場和政府，但卻是對市場和政府的彌補。各種協(xié)會、商會、學(xué)會等社會團體和群眾團體在維護和表達所代表群體的利益和要求、提供會員公益性社會服務(wù)、實行自我管理等方面發(fā)揮著重要作用，這些都是作為個體的社會成員所無法實現(xiàn)的。

五是公民的自主性管理。公民個人是社會管理的重要主體，公民可以進行有序的政治參與，可以通過表達自身的利益和要求、行使自己的政治權(quán)利、維護自身的正當利益、履行自身的公民義務(wù)等多種途徑參與到社會管理之中。從而在政府和社會都難以涉及的地方，實現(xiàn)微觀層面的自主性社會管理。

三、從高度集中到社會善治，明確樹立社會管理創(chuàng)新的治理理念

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變

改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一個重大課題，是加強黨的先進性建設(shè)和提高黨的執(zhí)政水平的內(nèi)在要求，也是鞏固黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)的客觀要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變在很大程度上決定了黨、國家、社會之間的關(guān)系，從而直接影響到社會管理的方式。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是新形勢下全面推進社會管理創(chuàng)新的客觀條件。

在當代中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)有多種形式，其中政治領(lǐng)導(dǎo)最重要也最關(guān)鍵。黨執(zhí)政是實現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的基本方式，中國共產(chǎn)黨并不直接行使國家權(quán)力，而是從政治上領(lǐng)導(dǎo)國家行政機關(guān)的工作，在政治原則、政治方向和內(nèi)政、外交、經(jīng)濟、國防等重大決策方面承擔(dān)政治領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。

但實際上，我國政治體制中具有制度化與人格化并存的特征。許多黨組織把自己等同于社會的“一般組織”，把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)混同于社會的“管理職能”，把應(yīng)該由政府、企業(yè)或社會負責(zé)和承擔(dān)的具體的經(jīng)濟、文化、社會管理事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)攬在自己手中，造成了角色錯位、職能錯位以及執(zhí)政方式錯位。在計劃經(jīng)濟高度集中的管理體制下，我們各級黨組織不僅代替人民做了許多無所不包的事情，而且還凌駕于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群眾。結(jié)果管了許多管不了也管不好的事情，出現(xiàn)了嚴重的官僚主義。

執(zhí)政是一種特殊的社會職能，要履行好這個職能，必須不斷探索執(zhí)政的實現(xiàn)形式，始終保持與時俱進。這就要求我們黨必須根據(jù)人民意志、社會需要和時代特征，不斷調(diào)整工作目標和執(zhí)政方式，只有這樣，才能提高我們黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，更好地實現(xiàn)我們黨這個“政治組織”的政治領(lǐng)導(dǎo)功能，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。對此，我們黨在認識問題的過程中著力于尋求解決問題的辦法。

2.“社會治理”的理念創(chuàng)新

黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的不斷完善，有利于提高社會管理的科學(xué)化水平，為社會管理創(chuàng)新提供了重要的領(lǐng)導(dǎo)條件，但執(zhí)政黨構(gòu)建新型的社會管理體制，還需要一系列觀念的更新與重塑，其中最主要的便是從統(tǒng)治的觀念轉(zhuǎn)向治理和善治的觀念，由傳統(tǒng)科層型管理轉(zhuǎn)為以“善治”為價值取向的“治理”。

在當代中國，人們對社會管理的理解帶有強烈的“國家中心論”或“政府中心論”的色彩。從觀念上來看，社會被認為是需要管理和可以管理的；在制度上，是國家產(chǎn)生并改造了這種新的公民。所以社會管理只被認為是國家的事，或者只是黨和政府的事。這種管理的理念強調(diào)由上而下的指令與服從，帶有強烈的行政色彩和等級觀念，它較多的注重效率，對民主則關(guān)注較少。隨著全球化浪潮的涌動以及公民社會的興起，民眾的權(quán)利意識、民主要求、平等觀念、法治訴求也日漸強烈起來，整個世界范圍內(nèi)治理理念的發(fā)生了變遷，而以善治為最高目標的“治理”所蘊涵的若干特點則可以為改善政黨管理提供一種新的理論思維和目標取向。

一方面，新的“治理”理念正在被黨和政府采納和吸收。把“治理”理念引入社會管理，符合構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求，它主要應(yīng)該包括兩層涵義：一是社會管理主體多元，除了政府和國家外，還包括各類社會組織以及公民個人；二是社會管理手段多樣，服務(wù)也是一種重要的管理方式。社會管理不僅包含著政府利用行政法律等強制手段進行的管制、約束和規(guī)范，還包括政府與其他社會組織提供的公共服務(wù)和社會的自我管理。俞可平著的《治理與善治》較詳細地介紹了西方的治理理念，這種理念也寫進了黨的文獻，2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》第一次提出了社會管理格局，并強調(diào)要“在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。

另一方面，傳統(tǒng)的采取單向度的命令——服從的管理方式，已經(jīng)失去其正當性。社會的對抗沖突和群體性事件在很大程度上肇因于繼續(xù)沿用傳統(tǒng)統(tǒng)治的方式進行社會管理。由傳統(tǒng)科層型管理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型，由以往管理中的注重技術(shù)轉(zhuǎn)為注重人文情懷，以人為本；從單向度的命令型轉(zhuǎn)變?yōu)榛邮降拇枭绦?；從領(lǐng)導(dǎo)式的施予型轉(zhuǎn)變?yōu)楣褪降姆?wù)型；從統(tǒng)治走向治理和善治，實行開放決策、透明決策、協(xié)商決策、參與式?jīng)Q策，實現(xiàn)以優(yōu)質(zhì)服務(wù)、問責(zé)與回應(yīng)換取公民的自愿服從與主動合作，已經(jīng)成為有效的社會治理的必由之路。

因此，黨在領(lǐng)導(dǎo)社會管理過程中，應(yīng)體現(xiàn)出“治理”的理念內(nèi)涵和“善治”的價值取向?！爸卫怼笔嵌鄠€主體參與、上下互動、共同管理的一種動態(tài)性、多層次的過程。社會管理過程中要最大限度地體現(xiàn)政黨的組織合法性、黨務(wù)透明性、明顯責(zé)任性、法治合理性、程序合法性、上下回應(yīng)性、管理有效性、廣泛參與性、發(fā)展穩(wěn)定性、執(zhí)政廉潔性、社會公正性和社會包容性，它是一種現(xiàn)代的，集民主化、法治化、科學(xué)化、藝術(shù)化與人性化于一體的，有助于推進政黨在新形勢下進一步持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的社會管理的理念創(chuàng)新。

（作者單位：南京政治學(xué)院）

（責(zé)任編輯 譚 力）