○王耀東 張旭東

中國多邊外交的發(fā)展與思考

○王耀東 張旭東

新世紀以來，國際形勢呈現(xiàn)出新的變化，中國外交在新的機遇和挑戰(zhàn)中面臨著新的調整與轉變。多邊外交的興起成為這一階段國際關系領域中的一個顯著的特點，能否恰當運用多邊外交,既是衡量大國外交風范的標志,也是中國走向“合作性崛起”的關鍵。本文試從多邊外交的概念入手，在概要分析新世紀中國多邊外交發(fā)展背景基礎上，概述并認識這一時期中國多邊外交發(fā)展的表現(xiàn)與特征，最后結合當前中國多邊外交所面臨的一些問題提出對發(fā)展多邊外交的思考。

一、新世紀中國多邊外交發(fā)展的背景

當代多邊外交主要有幾種涵義：其一，多邊外交意味著多國間交往有多種可供選擇的場合；其二，通過多邊的渠道，利用多邊的場合或集體的第三方力量，在不同層次上處理某一特定的緊張局勢，促進和完成雙邊的對話。其三，多邊外交具有多樣性、廣泛性和相互制約性，是一個合作平臺。

新世紀中國多邊外交的發(fā)展，既是新中國成立60多年來多邊外交實踐的延續(xù)性需要，也是新的時代條件下中國外交實現(xiàn)調適與提升的要求。

從縱向看，新世紀中國多邊外交的發(fā)展是與中國外交發(fā)展的歷史脈絡相照應的。因而，通過比較分析，可以將建國以來多邊外交的發(fā)展情況分為以下幾個階段：

1.新中國成立至冷戰(zhàn)結束，從起步到取得一定進展

恢復聯(lián)合國合法權利前，新中國的多邊外交發(fā)展尚處于起步階段。建國之初，基于國際政治的冷戰(zhàn)格局和以美國為首的西方陣營對中國的敵視，中國的外交政策在相當長一段時間內以“雙邊外交”，特別是與蘇聯(lián)的雙邊外交為主，有限的多邊外交也僅限于社會主義陣營內部。

恢復聯(lián)合國合法權利后，中國的多邊外交取得了一定的進展。中國將聯(lián)合國作為開展多邊外交的主要舞臺，對待聯(lián)合國的態(tài)度也經(jīng)歷了由50-60年代的“體系的改造者”到70年代“體系的改革者”再到80年代“體系的維持者”的演變過程。在這個轉變過程中，中國逐漸融入多邊國際機制，并在機制中發(fā)揮作用。

2.冷戰(zhàn)以來，從初步性進展到建設性的多邊外交

冷戰(zhàn)結束初期，蘇聯(lián)解體，國際格局發(fā)生突變，受1989年政治風波的影響，中國面臨的國際環(huán)境并不樂觀,西方一些國家對中國實行封鎖和制裁，中國與西方大國關系陷入困境。但這種困境并沒有阻止中國的對外開放和融入世界體系。尤其是1997年至2001年間，中國對地區(qū)多邊組織的認知從懷疑演進到不確定再到支持。十四大報告強調，“實行對外開放是改革和建設必不可少的,應當吸收和利用世界各國包括資本主義發(fā)達國家所創(chuàng)造的一切先進文明成果來發(fā)展社會主義,封閉只能導致落后?！笔宕髨蟾嬉嗍侵赋觯簩ν忾_放是一項長期的基本國策。依據(jù)這樣的開放思想，經(jīng)過短暫的調整，中國的多邊外交重新煥發(fā)生機，進入了建設性的多邊外交階段，這種建設性主要體現(xiàn)在：“多邊主義外交轉向”不僅體現(xiàn)在對國際組織日益增強的認可度和參與度，更鮮明地表現(xiàn)在對周邊地區(qū)事務的廣泛參與和積極塑造。

從橫向來看，新世紀中國多邊外交的發(fā)展是與中國迅速發(fā)展的現(xiàn)實和當前的時代背景相適應的。首先，就中國迅速發(fā)展的現(xiàn)實而言，新世紀以來，隨著中國國際地位明顯上升，受到的國際關注增多，在“他者”眼中的身份也經(jīng)歷著變化。此時，向世界解釋好中國的“和平崛起”，削減他國對“中國威脅論”的疑慮，塑造負責任大國的良好形象等任務成為了中國不能回避的重要問題。要想使這些問題得到妥善解決，在外交方面融入多邊機制，充分運用多邊的舞臺維護自身利益，在多邊機制中發(fā)揮影響力，推動多邊機制朝著推動國際秩序公平合理的方向發(fā)展就成為了中國外交的必然選擇。其次，就當前的時代背景來看，新世紀中國多邊外交的發(fā)展也是全球化、民主化的必然要求。全球化的進程推動了國際行為體之間的合作與相互依賴，同時也推動了全球性問題的產生，這就使得以民族和領土國家為基礎的世界秩序受到了沖擊，需要通過多邊機制為平臺的“全球治理”來實現(xiàn)。國際關系民主化以“反對強權政治和單邊主義，由世界各國通過平等協(xié)商共同解決國際問題，共同治理世界事務”為基本精神，以“和平、發(fā)展、合作”為本質，多邊是實現(xiàn)國際關系民主化的重要舞臺。

二、新世紀中國多邊外交發(fā)展的具體表現(xiàn)及特征

進入新世紀以來，中國的多邊外交在取得建設性發(fā)展的基礎上呈現(xiàn)出：

（一）參與多邊外交的領域擴大

新世紀以來，中國所開展的多邊外交活動從領域范圍上來看進一步擴大。中國參與的國際多邊機制和多邊外交呈現(xiàn)出全方位和多層次的特點。

1.從多邊外交的合作載體看，包括全球性的、區(qū)域性的和跨區(qū)域性的機制。在全球性的多邊外交機制層面，聯(lián)合國是中國多邊外交在全球性層面體現(xiàn)得最典型的。中國重視聯(lián)合國的作用，積極參與聯(lián)合國在各個領域的工作，支持其發(fā)揮其應有的作用。胡錦濤主席在聯(lián)合國成立60周年首腦會議上的講話指出：“要堅持多邊主義，實現(xiàn)共同安全……聯(lián)合國作為集體安全機制的核心，在保障全球安全的國際合作中發(fā)揮著不可替代的作用。其作用只能加強，不能削弱。聯(lián)合國憲章確定的宗旨和原則，對維護世界和平與安全發(fā)揮著舉足輕重的作用，已經(jīng)成為公認的國際關系基本準則，必須得到切實遵循。”中國積極參與世界貿易組織（WTO）、國際貨幣基金組織（IMF）等世界性國際組織行為也體現(xiàn)了對全球性多邊外交機制的參與。在區(qū)域性機制層面，新世紀以來中國的多邊外交也是可圈可點的。例如，新世紀以來，中國積極地利用多邊主義機制，積極地展開外交實踐，維護安全，經(jīng)濟等方面的國家利益。上海合作組織（SCO），東盟10+3機制，亞太經(jīng)合組織（APEC），朝核問題六方會談等都是很好的案例。在跨區(qū)域性的多邊外交機制層面，多邊外交顯得相對比較松散，但也為不同區(qū)域國家之間探尋共同利益，實現(xiàn)合作發(fā)展提供了有益機制，架設了橋梁。例如，亞歐會議，“金磚國家”（BRICS）峰會，東亞—拉丁美洲論壇等等。

2.從多邊外交的合作內容看，涉及面包含了政治、經(jīng)濟、安全、文化等社會各個方面。在政治領域，多邊外交已經(jīng)從傳統(tǒng)的高級政治領域擴大到非傳統(tǒng)的低級政治領域。多邊政治合作項目已經(jīng)擴大到反對恐怖主義、防災救災、防治傳染病(如SARS、愛滋病、禽流感等)、反毒品走私、打擊非法移民、打擊國際有組織犯罪等領域。在經(jīng)濟領域，多邊外交由以國家為主體的進出口貿易擴大到多主體各種形式的經(jīng)濟合作。如企業(yè)對外承包工程、服務貿易、邊境貿易、與境外的投資合作、能源和資源合作等。經(jīng)濟交往與合作己成為引導和促進中國睦鄰友好合作關系的重要支柱。在安全領域，中國支持在平等參與、求同存異、循序漸進的基礎上由傳統(tǒng)的安全領域向非傳統(tǒng)的安全領域擴展，在全球性問題上發(fā)揮出越來越積極的作用。在文化領域，中國與別國的文化外交日益活躍，已逐漸成為繼政治外交、經(jīng)濟外交之后的第三大支柱，并形成了以政府為主導，民間交流為主體，市場機制為杠桿，政府交流與民間交流相結合，文化交流和文化貿易相結合的文化外交局面。在多邊合作內容延展方面，上海合作組織（SCO）的成立與發(fā)展是一個典型案例，該組織的前身“上海五國”機制是一個討論和解決邊境地區(qū)加強軍事信任與裁軍的談判進程的組織。而“上海合作組織”的宗旨是：加強各成員國之間的相互信任與睦鄰友好；鼓勵各成員國在政治、經(jīng)貿、科技、文化、教育、能源、交通、環(huán)保及其它領域的有效合作；共同致力于維護和保障地區(qū)的和平、安全與穩(wěn)定；建立民主、公正、合理的國際政治經(jīng)濟新秩序。

（二）參與多邊外交的形式豐富

新世紀以來，中國的多邊外交機制不僅逐步建立、積極拓展、有效利用了以越來越多的國際組織或會議為載體的多種形式的多邊合作機制，而且采用了多邊首腦外交、多邊政府外交、多邊政黨外交、多邊軍事外交和多邊民間外交等越來越多的形式及機制，并取得了一定的成果。如“東盟10+3機制”、中國和東盟及日韓逐步創(chuàng)立了各個層次和各種類型的對話與合作機制，保持定期溝通和協(xié)調，規(guī)劃各領域合作的方向和重點，有效地保證了雙方合作的順利開展。包括領導人會議機制和各部長級會議制度等在內的多個合作機制已成為中國和東盟關系發(fā)展的有效依托。多邊政黨外交方面，中國共產黨的多邊政黨外交日益活躍，極大地豐富了中國多邊外交的內容與形式。中國共產黨本著黨際交往原則，與世界各國各類政黨開展了廣泛的交流。2004年，中國共產黨首次成功主辦了第三屆亞洲政黨國際會議，并順利通過了《2004北京宣言》，開辟了一個以各國執(zhí)政黨、參政黨和合法在野黨為主要對象的黨際交往新格局，構成了中國政黨多邊外交的精彩范例。多邊軍事外交方面，進入新世紀，中國人民解放軍的多邊軍事外交主要有四種表現(xiàn)：第一，積極開展高層交往和防務磋商，使軍事外交布局更加完善；第二，加大中外聯(lián)演聯(lián)訓力度，軍事交流合作形式不斷創(chuàng)新；第三，開展多邊軍事外交活動，充分展示中國軍隊和平、開放、合作的良好形象，如2009年，結合海、空軍成立60周年，中方邀請了幾十個國家的海、空軍司令或其代表參加慶典活動，深入探討加強與各國海、空軍開展合作的領域和方法，展現(xiàn)了中國軍隊和平、開放、合作的良好形象。第四，非傳統(tǒng)安全領域軍事合作進一步拓展，在共同應對非傳統(tǒng)安全威脅方面發(fā)揮了積極作用，例如，自中國政府派海軍護航編隊赴索馬里海域執(zhí)行任務以來，中國護航編隊與多個國家和國際組織的海軍護航編隊開展了指揮官會面、聯(lián)合護航、聯(lián)合演練等多種形式的護航合作，并提出了在亞丁灣實行分區(qū)護航的國際合作主張，得到了大多數(shù)國家的歡迎和支持。在多邊民間外交方面，民間外交因其穩(wěn)定性、包容性和靈活性而對多邊外交有著特殊的意義，近年來，我國的民間外交以“增進人民友誼、推動國際合作、維護世界和平、促進共同發(fā)展”為宗旨，使多邊民間外交取得了長足發(fā)展。例如，成立了中國與其他國家和地區(qū)的友好協(xié)會，國內城市與更多的國外城市締結為友好城市。

（三）對待多邊外交的態(tài)度趨向理性和成熟

1.在外交政策方面，新世紀以來，中國的多邊外交政策趨向理性和成熟。由以聯(lián)合國等國際組織為依托，反對“新干涉主義”，樹立了堅持原則、主持公道、伸張正義、維護和平、促進發(fā)展的良好形象，到加強在國際及地區(qū)組織中發(fā)揮建設性作用，到在具體的外交實踐中推進雙邊、多邊的協(xié)調發(fā)展，在全球和地區(qū)熱點問題上發(fā)揮建設性作用。逐漸凸顯出我國“大國是關鍵，周邊國家是首要，發(fā)展中國家是基礎，多邊外交是舞臺”的外交戰(zhàn)略布局中多邊外交的舞臺作用。

2.參與多邊外交的目標明確，即為了實現(xiàn)中國的國家利益和樹立負責任大國形象。西方研究中國參與國際組織活動的學者不少引用金淳基的“最大化和最小化”來概括中國參與多邊外交，融入國際體系的政策，即謀求最大的利益，承擔最小的責任。蘭普頓認為，中國跟美國一樣，經(jīng)常把多邊手段作為追求利益的手段。中國加入國際組織目標有四個:“第一，獲得國際上的承認和提高國際地位；第二，阻止對中國根本利益不利，以及侵犯中國內政和主權的決定；第三，在限制其它國際行為體的行為方面發(fā)揮重要的作用；第四，盡量擴大促進中國現(xiàn)代化的國際資源流入。這些觀點體現(xiàn)了中國多邊外交目標中對國家利益的尋求。具體而言，新世紀中國的多邊外交合作機制更加凸顯出基于中國國家利益的具體考量，例如中國加入WTO，創(chuàng)建上海合作組織，參與東盟10+3機制，參與東盟10+1自由貿易區(qū)等等。但如果將中國的多邊外交的目的僅僅歸結為實現(xiàn)中國自身的國家利益，也是有失偏頗的，因為中國多邊外交的目標還表現(xiàn)為其塑造負責任大國形象的具體實踐。例如，作為聯(lián)合國安理會常任理事國之一，中國在堅持各國之間平等相待，互不干涉他國內政原則的同時，適應國際社會的呼吁和全球化的新趨勢，以聯(lián)合國常任理事國和承擔更多國際責任大國的態(tài)度，根據(jù)聯(lián)合國基本精神和多數(shù)國家的愿望以及在尊重當事國主權尊嚴的基礎上，對于一系列涉及地區(qū)和全球安全、穩(wěn)定的重大事態(tài)或者危機，采取了更加主動和建設性的介入立場，減少了強權政治、霸權主義和軍事干預可能造成的嚴重后果，贏得了廣泛的贊譽。再如，中國作為六方會談的東道國在朝鮮核問題上的積極作為和創(chuàng)造性態(tài)度為朝鮮半島的穩(wěn)定和朝鮮核問題的妥善解決作出了貢獻。所以說，新世紀中國多邊外交的目標是國家利益與負責任大國形象的結合。

3.進一步轉變觀念，融入國際體系，積極參與多邊外交，尋求更多話語權，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展。新時期，經(jīng)過揚棄、更新和創(chuàng)造，中國的外交觀念發(fā)生了整體性的轉型和根本性的變革，拋棄陳舊觀念，更新傳統(tǒng)觀念，生成新型觀念。跳出了冷戰(zhàn)思維，“不劃線”、“不結盟”、“不當頭”，在新的獨立觀、平等觀、和平觀、利益觀影響下積極推動多邊主義外交。中國逐漸意識到，只有通過積極參與現(xiàn)有的國際體系,以建設性的姿態(tài)循序漸進地對其加以改造,才能為建立國際政治和經(jīng)濟新秩序做出積極貢獻。進入新世紀，中國以更加積極的姿態(tài)將自己融入到國際體系中去，積極參與多邊外交。同時在參與過程中，不斷地通過多邊外交在國際事務中尋求話語權，致力于推動國際政治經(jīng)濟秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展。

三、近年來中國多邊外交的幾點問題與思考

1.話語權與國際地位不符，中國仍需加強話語權的掌握

話語權是一個國家軟實力的重要方面，在多邊機制中，其豐富的內涵中包括對議題的設置、對規(guī)則的制定，話語權甚至意味著使其他的表述和看法失去合法性，所以，有學者提出：國際政治漸成“話語權政治”。然而，事實上，盡管新時期中國與世界聯(lián)系越來越緊密，中國經(jīng)濟實力的國際影響與日俱增，但中國的國際話語權尚未與此比肩同步。所以，中國應積極謀求應有的話語權，以更加積極主動的姿態(tài)實踐多邊外交。

2.三對關系的妥善處理與否事關中國多邊外交的效力

這三對關系即多邊外交與雙邊外交的關系，與發(fā)展中國家關系和與發(fā)達國家的關系，國家利益與國際責任的關系。三對關系的處理對中國的多邊外交有著結構性重要影響。

首先，就多邊外交與雙邊外交的關系而言，多邊和雙邊的選取和側重當以國家利益為出發(fā)點。中國外交歷來有重雙邊、輕多邊的傾向。但近幾年來大力提倡多邊外交并不意味著否定雙邊外交的價值。多邊外交和雙邊外交各有其價值,有的國際問題用雙邊外交的方式更好解決,而有的問題則用多邊外交的方式更好解決。無論是雙邊外交還是多邊外交,其目的都是為了維護中國的國家利益和國家形象，因此，促進多邊外交與雙邊外交的互補性，是處理好這對關系的要求。

其次，就與發(fā)展中國家關系和與發(fā)達國家關系而言，中國應充分認識到大國的關鍵地位和發(fā)展中國家的基礎地位。中國是聯(lián)合國五大常任理事國之一,是核俱樂部的成員之一。從這個角度來講,中國具有大國地位。在諸如核裁軍、防擴散等問題上,中國的利益和立場跟發(fā)達國家事實上相對較近。但在民主、人權，以及建立國際經(jīng)濟新秩序等問題上,中國和發(fā)展中國家的利益一致。大國和發(fā)展中國國家分別是中國外交的重點與立足點，這兩者的關系的協(xié)調是進一步優(yōu)化提升多邊外交的重要著眼點。

最后，就國家利益與國際責任關系而言，國家利益應當是中國多邊外交的出發(fā)點和落腳點。但是,也不能僅僅把多邊外交和國際組織當作實現(xiàn)國際利益的工具和手段,而應當時時考慮到自己要承擔一定的國際責任。中國已經(jīng)很好地承擔了基本國際責任。但是作為大國,中國還需要更積極地承擔與自己實力相符的大國責任,包括維護地區(qū)乃至世界的和平與安全；保障一定范圍內的經(jīng)濟秩序；制止違反國際法的行為等。在這方面,中國還需要作進一步的努力。

3.面對“多邊施壓”增加，中國應警惕多邊陷阱

近年來，中國在國際社會中頻頻遭遇多邊施壓，尤其遭遇得較多的是由美國組織的多邊施壓。美國在一些與中國存在重大分歧且難以實現(xiàn)合作的議題上，傾向于采用對華多邊施壓的外交策略。具體顯著地表現(xiàn)在南海問題、人民幣匯率問題等事件中。例如，在南海問題上，中國提倡與相關國家進行雙邊談判、友好協(xié)商和平解決，而美國則力主推動在多邊機制內討論南海問題，試圖利用多邊機制，聯(lián)合東南亞國家，共同向中國施壓，從而達到遏制中國的目的。應對多邊施壓的陷阱，中國應注意警惕掉入多邊施壓的陷阱，在不宜納入多邊處理框架處理的事件上，堅持雙邊外交。

4.適應新變化，中國多邊外交應實現(xiàn)多軌化發(fā)展

目前中國的多邊外交主要還是集中體現(xiàn)在“一軌”的官方外交上，多邊外交的進一步發(fā)展，需要增強民間多邊外交的滲透力。中國多邊外交中的民間外交環(huán)節(jié)相對滯后于官方多邊外交環(huán)節(jié)，要促進國家之間的相互理解，要巧妙利用好民間的多邊外交口徑，培育好民間多邊外交這樣一個好的增長點。做到官方多邊外交與民間多邊外交的良性互動，以官方多邊外交帶動民間多邊外交，以民間多邊外交促進官方多邊外交。實現(xiàn)一軌、二軌、多邊外交的協(xié)同發(fā)展與結構優(yōu)化。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 張 敏）