陳柏峰

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430073)

改革開放后,鄉(xiāng)村治理體制發(fā)生變化,國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村基層有所退出,國(guó)家從農(nóng)村社會(huì)提取資源日益困難,提取成本不斷攀升,鄉(xiāng)村治理面臨困境。在此背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府將一些能夠有效完成稅費(fèi)等資源收繳任務(wù)的鄉(xiāng)村混混和“強(qiáng)人”納入村級(jí)干部體制參與鄉(xiāng)村治理,盡管這些鄉(xiāng)村混混和“強(qiáng)人”品行惡劣,但由于能力強(qiáng)而被委任為村干部,導(dǎo)致1990年代“有才無德”村干部在農(nóng)村大量出現(xiàn),這種狀況即使在農(nóng)業(yè)稅取消后也未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。本文根據(jù)對(duì)兩湖平原地區(qū)十幾個(gè)村莊的實(shí)地調(diào)研①這十幾個(gè)村莊都是農(nóng)業(yè)型村莊。按照社會(huì)科學(xué)的匿名規(guī)則,本文出現(xiàn)的人名、地名均已作處理.,從村級(jí)治理層面對(duì)這一悖謬現(xiàn)象進(jìn)行探討,以揭示其原因。

一、村干部的“才”“德”悖謬

在兩湖平原地區(qū)農(nóng)村調(diào)研時(shí),常聽到村民對(duì)個(gè)別村干部的評(píng)價(jià):“這個(gè)人貪污、霸道,還亂搞男女關(guān)系,道德非常敗壞”,而鄉(xiāng)村干部對(duì)此的評(píng)價(jià)卻是:“這個(gè)人雖然道德作風(fēng)不太好,但確實(shí)很有能力”,語氣中頗有幾分贊賞,這構(gòu)成了村干部“才”與“德”分離的悖謬。

在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn),那些評(píng)價(jià)迥異的村干部,大多與鄉(xiāng)村混混能扯上關(guān)系,要么這些村干部本來就是混混,要么與鄉(xiāng)村混混是合作或同盟關(guān)系,要么親人或朋友中有非常厲害的混混。而鄉(xiāng)村混混為了獲取非法利益,常常在鄉(xiāng)村組織中尋求“靠山”,與鄉(xiāng)村干部保持良好關(guān)系。

C市沙橋村村支書萬某與鄉(xiāng)村混混保持著“同盟”關(guān)系。萬某貪污、侵占集體財(cái)產(chǎn),道德十分?jǐn)?但其工作“能力”卻得到肯定,“當(dāng)政”十多年來,沙橋村被治理得“很好”,各項(xiàng)工作都位于全鎮(zhèn)前列,萬某也因此頗得鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)重視和支持,鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)換了幾任,對(duì)他的支持卻始終沒變[1]。與沙橋村臨近的李集村村支書的侄子、副村支書的兒子都是混混,他們常常借助混混的力量治理村莊。例如,2004年,村民因抗旱問題準(zhǔn)備上訪,村支書出面阻攔,村民們指責(zé)他失職造成抗旱缺水,沖突中一位60多歲的農(nóng)婦被村支書推倒而骨折,這激怒了在場(chǎng)的村民,近70人將他圍起來,而當(dāng)村支書的兒子和侄子帶著鋼刀趕到,在場(chǎng)村民就沒有人再敢說話。

J市尚武村的村干部也與混混有著復(fù)雜關(guān)系[2]。治保主任黃老四,家有兄弟六人,全鄉(xiāng)無人敢得罪,六兄弟中,最先“發(fā)跡”的是老大,黃老大膽子大、狠氣重、心計(jì)多,1980年代末就當(dāng)上了村主任,并從這個(gè)位置上侵吞大量集體資產(chǎn),撈取了“第一桶金”,后來又很傳奇地在鄉(xiāng)電管站站長(zhǎng)、開發(fā)區(qū)某居委會(huì)主任和鄉(xiāng)獸醫(yī)站站長(zhǎng)等好幾個(gè)“油水多”的職位上任職。黃老大當(dāng)村主任時(shí),讓老四當(dāng)了小組長(zhǎng),老四后來也成了村干部,據(jù)說老四是“六兄弟中最本分的”。老五曾當(dāng)過鄉(xiāng)糧管所主任,后成為市糧食局干部。老六原來殺豬賣肉,后來開飯店,現(xiàn)在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)收管理費(fèi)。黃家老六主導(dǎo)著全鎮(zhèn)豬肉價(jià)格,致使當(dāng)?shù)刎i肉價(jià)格高出周邊其他集鎮(zhèn)。黃家兄弟黑白兩道通吃,心齊手狠,打架一起上,沒有一個(gè)村民不害怕,在當(dāng)?shù)亍皼]有辦不成的事情”。鎮(zhèn)上的混混對(duì)黃家六兄弟非常敬畏,有事隨叫隨到。四組組長(zhǎng)廖某,以前因“混社會(huì)”觸犯法律逃竄在外。在四組,組長(zhǎng)工作很難開展,長(zhǎng)期有人跟組長(zhǎng)對(duì)著干,曾出現(xiàn)前幾任組長(zhǎng)多次被村民毆打的情況,前任組長(zhǎng)就是因被村民毆打而撂手不干。1981～1989年期間,四組就先后換了四任組長(zhǎng),基于這種狀況,村里認(rèn)為只有廖某出任四組組長(zhǎng)才能“擺平”四組的“混混兄弟”和“大社員”,并許諾在公安部門抓捕時(shí)給予庇護(hù),就這樣廖某當(dāng)上了組長(zhǎng)。廖某任組長(zhǎng)后,依靠那些“混混兄弟”打擊出頭鬧事的“刺頭”,使四組得到“有效”治理,同時(shí)也利用各種手段撈好處,侵吞集體生產(chǎn)費(fèi)和管理費(fèi)。

1990年后,村干部在村莊治理工作中,存在鄉(xiāng)村混混和大社員不交稅費(fèi)、不出義務(wù)工等現(xiàn)象,村干部通過正常合法途徑奈何不了他們,往往不能完成上級(jí)任務(wù),而混混背后組織勢(shì)力強(qiáng)大,普通村民十分畏懼,因此,混混被體制吸收成為村干部,或者村干部借助混混對(duì)村莊進(jìn)行治理,往往能夠高效率地完成任務(wù)。但是這種治理格局卻是以集體資源不斷流失以及村集體以至政府的合法性大受侵蝕為代價(jià)。一旦“有才無德”村干部登上村莊政治舞臺(tái),必然會(huì)在村莊內(nèi)部更加肆無忌憚,想方設(shè)法侵蝕集體資源、謀取個(gè)人利益。他們謀取利益主要有三條途徑:一是截留上面下?lián)艿目铐?xiàng),如救濟(jì)款、扶貧款和工程款等;二是變賣山林、堰塘和果場(chǎng)等集體資產(chǎn);三是收取稅費(fèi)時(shí)搭車收費(fèi)。在上述村莊中,到1990年代末,村集體資金大多被耗光。

在兩湖平原,“有才無德”村干部非常普遍,在我們調(diào)研的5個(gè)市(縣)的11個(gè)村莊中,有7個(gè)村莊的主要干部屬于這種類型。J市的尚武村、C市的沙橋村和李集村、L市的付村以及S縣的鄧灣村,近十多年來一直由混混或與混混關(guān)系密切的村支書“當(dāng)政”;C市的臨沙村與混混關(guān)系密切的村支書三年前才去職;M縣的湖場(chǎng)村一直由兄弟多、做事霸道的“強(qiáng)人”擔(dān)任村支書;只有 Z市的普村、X市的陳村和C市的新王村、王村,近十年來一直由“老實(shí)”的村民擔(dān)任村支書。

二、基層政府的態(tài)度與困境

在兩湖平原,鄉(xiāng)村混混一般都會(huì)與鄉(xiāng)村官員保持良好關(guān)系,對(duì)于這種“良好”關(guān)系,既是出于一種本能的保護(hù)意識(shí),也是在實(shí)踐中摸索出來可降低“混”的風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)之策,諸多學(xué)者認(rèn)為這是一種“黑白合流”的表現(xiàn)[3-5]。鄉(xiāng)村干部為何要與鄉(xiāng)村混混保持良好關(guān)系,甚至不惜冒著巨大風(fēng)險(xiǎn)將他們吸收進(jìn)村組干部體制中呢?這固然與鄉(xiāng)村干部的腐敗有關(guān),但更多情形下并非如此,而是與特定治理背景下的鄉(xiāng)村兩級(jí)行為邏輯有關(guān)。

取消農(nóng)業(yè)稅之前,《村委會(huì)組織法》規(guī)定鄉(xiāng)村關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,但實(shí)際情形與法律規(guī)定有很大差異,其中最為明顯的是鄉(xiāng)村之間形成了一個(gè)堅(jiān)固的“利益共同體”[6-7],這個(gè)鄉(xiāng)村利益共同體幾乎決定了鄉(xiāng)村兩級(jí)的行為邏輯。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府承擔(dān)著向農(nóng)民收繳稅費(fèi)和執(zhí)行計(jì)劃生育及殯葬改革政策等各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù),尤其是稅費(fèi)收繳工作,其完成好壞是縣市級(jí)政府考評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府政績(jī)的主要依據(jù),也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府支付教師工資和維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要財(cái)政資金來源,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府意義重大,是工作的重中之重。尤其是1994年中央財(cái)政改革以來,地方政府“權(quán)小責(zé)重”,“中央請(qǐng)客、地方買單”成為常規(guī),縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況十分緊張,幾乎總是不堪應(yīng)付,這樣,縣鄉(xiāng)財(cái)政就嚴(yán)重依賴于農(nóng)民上繳稅費(fèi)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在收繳稅費(fèi)及執(zhí)行政策時(shí)無法直接深入每家農(nóng)戶,因此村干部的作用和地位顯得尤其重要。而村干部由村民選舉產(chǎn)生,從理論上講代表村民利益,并沒有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)戶收取稅費(fèi)的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了及時(shí)、足額地完成稅費(fèi)收繳任務(wù),需要從經(jīng)濟(jì)方面(直接撤換、點(diǎn)名批評(píng)等常規(guī)行政手段,對(duì)于處在正式行政序列之外的村干部而言并不十分在意,他們更在乎實(shí)際的利益)調(diào)動(dòng)村干部的積極性。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常以默認(rèn)甚至鼓勵(lì)的方式,默許村干部在收取稅費(fèi)時(shí)搭車收費(fèi),損害村莊及村民的利益,如低價(jià)變賣村集體資產(chǎn)及向村集體高息放貸等。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,無論是不是選舉產(chǎn)生的村干部,都愿意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的默許乃至鼓勵(lì)下?lián)迫『锰?。組織分散且處于弱勢(shì)地位的村民無法抵抗,村集體利益受損,造成村民不滿進(jìn)而上訪,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管對(duì)村干部的劣跡十分清楚,但也不會(huì)進(jìn)行查處,因?yàn)椴樘幰粋€(gè),就會(huì)影響其他村干部積極性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府默許村組干部借機(jī)“搭車收費(fèi)”、貪污、侵占集體財(cái)產(chǎn)并適時(shí)予以庇護(hù)的前提是村組干部能力要強(qiáng),能夠完成稅費(fèi)收繳的任務(wù)。

1990年代中期以后,三農(nóng)危機(jī)日趨嚴(yán)重,農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題成為整個(gè)鄉(xiāng)村治理體制的關(guān)鍵,稅費(fèi)收繳成為最困難的一項(xiàng)工作,特別是“釘子戶”的出現(xiàn)及其治理對(duì)村干部的能力提出了更高要求。“釘子戶”的存在在熟人社會(huì)中會(huì)產(chǎn)生巨大的擴(kuò)散效應(yīng),一戶不交稅費(fèi),其他農(nóng)戶也會(huì)跟風(fēng)不交。

“釘子戶”有兩種,一是“問題戶”,其以鄉(xiāng)村干部解決自己特定問題為繳納稅費(fèi)的前提;二是“無賴戶”,他們沒有特別原因,就是拒絕繳稅。在“釘子戶”之外,還存在由于家庭特別貧困而繳不起稅費(fèi)“特困戶”[8]。在村莊熟人社會(huì)內(nèi),這三種類型比較容易區(qū)分;但在治理層面及工作實(shí)踐中,面臨重重困難。

首先,認(rèn)定“特困戶”非常困難。盡管村莊中大家都知道誰“特困”,但“特困”與困難是連續(xù)分布的,缺少讓所有村民信服和可供操作的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一旦“特困戶”稅費(fèi)得以減免,更多困難戶也會(huì)要求照顧,從而最終影響稅費(fèi)的收繳。因此,對(duì)于“特困戶”,鄉(xiāng)村兩級(jí)不能隨便“開口子”。但只要有“開口子”的可能,就會(huì)有困難戶拖延繳納稅費(fèi)。因此,拖欠和催繳就變成了村民和鄉(xiāng)村兩級(jí)圍繞著“開口子”所進(jìn)行的一場(chǎng)博弈,對(duì)“特困戶”的照顧遲早會(huì)催生“無賴戶”。那些借口困難而長(zhǎng)期拖延繳納稅費(fèi)的村民就變成了鄉(xiāng)村兩級(jí)眼中的“無賴戶”。

其次,區(qū)分“問題戶”也非常困難。對(duì)于“問題戶”所提出的問題合理與否,鄉(xiāng)村兩級(jí)和村民之間常常缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)而難以區(qū)分。對(duì)于政府來說,繳納稅費(fèi)是每個(gè)農(nóng)民的法定義務(wù),任何“問題”都不能構(gòu)成不履行義務(wù)的理由,而農(nóng)民的邏輯可能是:你想要我繳稅,就得解決我的問題。但關(guān)鍵是農(nóng)民的“問題”沒有邊界,任何問題都找政府,且不說問題不合理,即使是合理問題,也可能無法解決,政府的解決能力畢竟有限。因鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政能力有限而致使農(nóng)民合理要求無法得到滿足的狀況在1990年代的中西部農(nóng)村非常普遍。對(duì)于鄉(xiāng)村兩級(jí)看來“問題”不合理的“問題戶”,很容易被歸納進(jìn)“無賴戶”一類,進(jìn)而予以打擊,但如果“問題戶”的“問題”合理卻無法解決,會(huì)給鄉(xiāng)村兩級(jí)收稅造成很大麻煩。

基層政府收繳稅費(fèi)的困境在于:少數(shù)農(nóng)戶,無論其理由是否合理,無論政府能否將其區(qū)分(這種區(qū)分一方面并不能使不具合理理由的農(nóng)戶繳稅,另一方面,區(qū)分出來的合理問題政府卻可能無法解決),總是拒絕繳納稅費(fèi),因此基層政府最簡(jiǎn)單的做法是不予區(qū)分,對(duì)所有不繳稅費(fèi)的農(nóng)戶都強(qiáng)制進(jìn)行征稅。但強(qiáng)制征稅的過程中,工作重點(diǎn)是打擊“無賴戶”,通過“拔釘子”抑制其不繳稅費(fèi)的擴(kuò)大效應(yīng)。

三、“有才無德”村干部的比較“優(yōu)勢(shì)”

將欠稅農(nóng)戶訴至法院、集中力量“暴力收稅”及鄉(xiāng)村混混替代征稅等是重點(diǎn)打擊“無賴戶”的主要方法。但哪種方法為最優(yōu)呢?“有才無德”村干部又是如何在其中具有比較“優(yōu)勢(shì)”的呢?

應(yīng)該說,將欠稅農(nóng)戶訴至法院這種方式對(duì)于基層政府來說是最簡(jiǎn)單的處理方法,可以省卻許多麻煩。按照法律,依法繳稅是農(nóng)民的法律義務(wù),貧窮、“問題”等都不構(gòu)成抗稅的理由,法院進(jìn)行判決很容易,但判決并不意味著問題得到真正解決,判決的執(zhí)行同樣需要由農(nóng)民繳稅來實(shí)現(xiàn),法院試圖去執(zhí)行生效判決,難度比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收稅更大,如果判決無法執(zhí)行,只會(huì)傷及法院自身的權(quán)威和司法的合法性。當(dāng)法院遇到抵制時(shí),社會(huì)影響會(huì)更糟糕。事實(shí)上,在1980年代就出現(xiàn)了諸多法院介入強(qiáng)制征稅招致抵抗的群體性事件,社會(huì)影響非常壞。而且,一旦法院介入稅費(fèi)收取,法院事實(shí)上就會(huì)成為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間矛盾的仲裁人,而在治理危機(jī)深重的1990年代,法院根本就無法擔(dān)此重任[9]。因此,最高法院從1993年開始就多次明確要求,地方各級(jí)法院不得參與收取稅費(fèi)工作,也不受理行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民稅務(wù)爭(zhēng)議所提起的訴訟,但對(duì)于農(nóng)民不滿行政機(jī)關(guān)加重稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的,可以受理。這意味著在地方政府與農(nóng)民的矛盾中,法院只能“救火”,不能“加油”。

集中力量“暴力收稅”的方法也行不通。雖然通過組織收稅“小分隊(duì)”、出動(dòng)派出所公安干警、強(qiáng)制開辦“法制學(xué)習(xí)班”等可以產(chǎn)生比較好的效果,但同時(shí)也會(huì)使農(nóng)民對(duì)政府產(chǎn)生對(duì)立情緒,容易導(dǎo)致惡性事件發(fā)生,影響社會(huì)穩(wěn)定。由于惡性事件多發(fā),中央一再明確規(guī)定不允許用“小分隊(duì)”強(qiáng)行“暴力收稅”,公安部門也規(guī)定嚴(yán)禁警力介入向農(nóng)戶收繳稅費(fèi)事務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收繳稅費(fèi)可以借用的各種力量日趨減少,征稅難度卻日趨增大。鄉(xiāng)村兩級(jí)完全陷入稅費(fèi)征收工作,稅費(fèi)征收成為1990年代的日常工作和中心工作。在欠稅日趨嚴(yán)重的條件下,各種辦法被想出來,提高平均稅費(fèi)以填補(bǔ)欠稅所造成的空缺是其中之一,但這種方法會(huì)導(dǎo)致新的欠稅,越來越多的農(nóng)民不愿意繳稅,甚至繳納不起稅費(fèi)。正是在這樣的背景下,鄉(xiāng)村混混、狠人及“有才無德”村組干部浮出水面,在收稅、征地這樣的事情中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府辦不成的,交給鄉(xiāng)村混混和“有才無德”村干部卻能辦成。因此鄉(xiāng)村混混、狠人及“有才無德”村組干部成為鄉(xiāng)村干部拉攏的一種資源和力量,被吸收進(jìn)村組干部體制內(nèi)。從治理手段上講,利用鄉(xiāng)村混混和“有才無德”村干部確實(shí)是成本較低的選擇。一位官員講,只要不出惡性事件,可以“為我所用”?；鶎诱谥卫韺用娴男枰?容易與他們結(jié)成利益共同體,把其作為收稅的替代手段。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府而言,吸收鄉(xiāng)村混混及狠人進(jìn)入村組干部體制,默認(rèn)“有才無德”干部的存在,可以實(shí)現(xiàn)多重目的:

一是混混及“有才無德”村組干部不講理、“講狠”,使用暴力能夠順利完成稅費(fèi)收繳任務(wù)。在鄉(xiāng)村混混及“有才無德”村組干部那里,不存在農(nóng)戶家庭困難不困難的問題,也不存在“問題”合理不合理的問題,因?yàn)榛旎旒啊坝胁艧o德”村組干部給農(nóng)民的起點(diǎn)預(yù)期就不是合法和正義的,他們不講理,只講狠,家族勢(shì)力比較強(qiáng),背后還有著龐大的鄉(xiāng)村混混關(guān)系組織網(wǎng)絡(luò),普通村民對(duì)其沒有不畏懼的,因此往往采取“惹不起、躲得起”的態(tài)度,碰到混混來征稅時(shí),二話不說,趕緊交了了事,以免“雞蛋碰石頭”。而普通的村干部因在那些“無賴戶”面前毫無威信,甚至可能受到人身威脅,也大多選擇不作為。這樣,“有才無德”村干部和混混不講理不講法,反而能夠高效率地完成收繳稅費(fèi)的任務(wù),比那些德行高尚的村干部表現(xiàn)得“有能力”得多。

二是矛盾得到轉(zhuǎn)嫁。混混及“有才無德”村干部收稅也會(huì)遇到麻煩,甚至也會(huì)與不怕狠的村民發(fā)生沖突,導(dǎo)致惡性事件。但這種惡性事件與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府卷進(jìn)其中的惡性事件畢竟不同,它不屬于政府與農(nóng)民之間的沖突,而是屬于農(nóng)民之間的沖突。也就是說,鄉(xiāng)村混混被吸收進(jìn)村組干部體制以后,基層政府某種程度上從收取稅費(fèi)的矛盾中抽身出來,相對(duì)置身事外,而矛盾被轉(zhuǎn)嫁到村莊內(nèi)部,轉(zhuǎn)變成為村莊內(nèi)品行敗壞的村干部與村民之間的矛盾,其中最直接的部分就轉(zhuǎn)變成為混混村干部與那些不與之合作的其他狠人、混混之間的矛盾。從治理技術(shù)上說,依賴鄉(xiāng)村混混,將他們吸收進(jìn)村組干部體制中收取稅費(fèi),比政府親自組織收取稅費(fèi)要優(yōu)。盡管將鄉(xiāng)村混混吸收進(jìn)村組干部體制會(huì)導(dǎo)致政府合法性的降低,但這種政治風(fēng)險(xiǎn)要經(jīng)歷緩慢的增加過程,具有非即時(shí)性,而政府親自組織收取稅費(fèi)所導(dǎo)致的政治風(fēng)險(xiǎn)則是即時(shí)的。一旦基層政府可以有限地置身事外,它就可能成為村莊矛盾的裁判者。當(dāng)收稅導(dǎo)致矛盾和惡性事件時(shí),受欺負(fù)的村民可能到縣鄉(xiāng)去上訪,去告那些貪污腐敗、品行惡劣的村干部。但縣鄉(xiāng)政府很明白,收稅已經(jīng)將他們和村干部連成了利益共同體。因此,雖然縣鄉(xiāng)可以處在矛盾裁判者的位置上,但不可能成為公正的裁判者,他們往往成為“有才無德”村干部的庇護(hù)者。

三是工作中的抵制分子得以減少。因?yàn)榈种评U稅的往往不是老實(shí)的農(nóng)民,而是村里的混混和大社員。

正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府基于治理的切實(shí)需要,以及“有才無德”村干部在村級(jí)治理中表現(xiàn)出的特殊比較“優(yōu)勢(shì)”,才使得“有才無德”村干部長(zhǎng)期得以合法、合理存在。

四、悖謬現(xiàn)象的意蘊(yùn)

鄉(xiāng)村混混成為“有才無德”村干部,這在本質(zhì)上回應(yīng)的是,在村級(jí)治理中應(yīng)對(duì)釘子戶問題,其“有才”就體現(xiàn)在能夠以暴力和暴力威脅為手段將稅費(fèi)收起來,其主要特點(diǎn)在于依賴鄉(xiāng)村混混的暴力手段治理釘子戶,這種暴力是赤裸裸的暴力,不具備任何合法性。

近代以來,收取稅費(fèi)過程中的釘子戶治理就是國(guó)家治理中的一個(gè)重要問題。面對(duì)西方列強(qiáng)的入侵,國(guó)家不得不增加從農(nóng)村社會(huì)的資源提取,以建立現(xiàn)代警察制度、教育制度及發(fā)展現(xiàn)代軍事工業(yè)等。傳統(tǒng)的基層治理制度難以滿足從農(nóng)村社會(huì)提取大量資源的要求,國(guó)家必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的自上而下的現(xiàn)代行政體系,以有效地從農(nóng)村抽取資源。晚清至民國(guó),在抽取農(nóng)村資源和國(guó)家政權(quán)建設(shè)之間,一直沒有找到一個(gè)平衡點(diǎn),國(guó)家政權(quán)未能建立有效的官僚機(jī)構(gòu),而是靠復(fù)制擴(kuò)大舊有的代理人制度,從而造成了政權(quán)內(nèi)卷化[10]。國(guó)家機(jī)構(gòu)沒有提高效益,從農(nóng)村抽取的資源大多被增加的中間機(jī)構(gòu)所消耗,從而導(dǎo)致基層社會(huì)“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”瓦解,并產(chǎn)生了政權(quán)合法性的嚴(yán)重危機(jī)。

新中國(guó)成立后,國(guó)家通過政社合一的人民公社體制,將組織體系延伸到農(nóng)村熟人社會(huì)的最基層,能夠有效地從農(nóng)村提取資源用于現(xiàn)代化建設(shè),并由國(guó)家直接組織村莊進(jìn)行公共品供給。在高度革命化和道德化的環(huán)境中,釘子戶治理幾乎不構(gòu)成鄉(xiāng)村治理中的問題。改革開放以后,國(guó)家要繼續(xù)從農(nóng)村提取資源,但又放棄人民公社體制,這導(dǎo)致收取稅費(fèi)難度和成本越來越高。在這種壓力下,鄉(xiāng)村混混被吸收進(jìn)入村組干部體制,迫使村民交稅,在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村兩級(jí)的稅費(fèi)壓力。在村莊層面,傳統(tǒng)的宗族制度受到破壞,國(guó)家力量的撤出使得村莊公共品缺乏制度化供給機(jī)制,為鄉(xiāng)村混混提供了活躍其中的制度空間。他們依靠赤裸裸的暴力或暴力威脅,以不具合法性的暴力進(jìn)行釘子戶治理。這表明,基層治理陷入困境,“有才無德”村干部的出現(xiàn),正是這種困境的表現(xiàn)。

取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生巨大變化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再需要村干部協(xié)助收取稅費(fèi),反過來,村干部報(bào)酬由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來負(fù)擔(dān),同時(shí),計(jì)劃生育、殯葬改革等政策執(zhí)行的壓力已經(jīng)大為降低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至可以脫離村干部單獨(dú)執(zhí)行或依賴司法系統(tǒng)執(zhí)行。這樣,之前存在的鄉(xiāng)村利益共同體,有了被打破的可能性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村級(jí)治理中可以不再依賴混混和狠人、不再需要對(duì)鄉(xiāng)村混混保持“戰(zhàn)略性容忍”,因此可以按照村民自治原則,將那些“有才無德”村干部選掉。遺憾的是,政策部門缺乏對(duì)那些“有才無德”村干部進(jìn)行清理的動(dòng)力,相反,卻忙于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、合村并組,期待“官退民進(jìn)”。實(shí)踐已經(jīng)表明,“官退”之后,往往不是“民進(jìn)”,而是鄉(xiāng)村混混與邪教組織的跟進(jìn)。在兩湖平原的許多村莊,混混進(jìn)一步彌散[11],而且,取消農(nóng)業(yè)稅之后,農(nóng)民不可能再借拒繳稅費(fèi)與政府談判,基層政府更加傾向于不顧及農(nóng)民的需求和偏好[12]。因此,“有才無德”村干部并沒有退出村莊政治舞臺(tái)。

“有才無德”村干部的出現(xiàn)和長(zhǎng)期存在,其根本原因在于國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村基層社會(huì)存在局部弱化。十年前強(qiáng)世功、趙曉力等人對(duì)“炕上開庭”的微觀個(gè)案的研究早就揭示,基層政權(quán)為達(dá)到自己的目標(biāo),在權(quán)力運(yùn)作上必須借助作為支點(diǎn)或?qū)Ч艿拇逯?運(yùn)用人情、面子、“一打一拉”、“一個(gè)唱紅臉,一個(gè)唱白臉”、自我技術(shù)等種種行動(dòng)策略和權(quán)力技術(shù)[13-14]。蘇力則在宏觀上論述了國(guó)家權(quán)力為了取得對(duì)基層社會(huì)的局部性支配地位,而采取“送法下鄉(xiāng)”這種權(quán)力運(yùn)作方式[15]。這些論述說明,在使鄉(xiāng)村社會(huì)得到有效的治理上,國(guó)家權(quán)力多少顯得有些力不從心,表明當(dāng)前的基層國(guó)家權(quán)力與作為其治理對(duì)象的鄉(xiāng)村社會(huì)之間出現(xiàn)了種種不平衡。在這種力不從心和不平衡的狀況下,國(guó)家權(quán)力要達(dá)到自己的目的,必須講究策略和正確使用權(quán)力技術(shù)。當(dāng)前,“有才無德”村干部的存在,可以從這個(gè)譜系中得到理解,它所反映的不過是國(guó)家權(quán)力不足狀況的繼續(xù)和不斷“深化”。

[1] 陳柏峰.兩湖平原的鄉(xiāng)村混混群體:結(jié)構(gòu)與分層[J].青年研究,2010(2).

[2] 董磊明.村將不村——湖北尚武村調(diào)查[M]∥黃宗智.中國(guó)鄉(xiāng)村研究:第五輯.福州:福建教育出版社,2007.

[3] 孫遠(yuǎn)東.論鄉(xiāng)村地痞對(duì)農(nóng)村基層行政的影響[J].開放時(shí)代.1999(3).

[4] 肖業(yè)炎,張艷.農(nóng)村地痞惡勢(shì)力類型、危害及其治理[J].江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2002(1).

[5] 于建嶸.農(nóng)村黑惡勢(shì)力和基層政權(quán)退化[J].戰(zhàn)略與管理,2003(5).

[6] 賀雪峰.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角和進(jìn)路[J].社會(huì)科學(xué)研究,2006(1).

[7] 賀雪峰.二十世紀(jì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的邏輯[M]∥黃宗智.中國(guó)鄉(xiāng)村研究:第五輯,福州:福建教育出版社,2007.

[8] 呂德文.在“釘子戶”與“特困戶”之間[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2008(1).

[9] 鐘瑞慶.農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題中所體現(xiàn)的沖突解決方式[J].中外法學(xué),2001(5).

[10] 杜贊奇.文化、權(quán)力與國(guó)家[M].南京:江蘇人民出版社,2002:66-68.

[11] 陳柏峰.鄉(xiāng)村混混與農(nóng)村社會(huì)灰色化[D].武漢:華中科技大學(xué),2008.

[12] 賀雪峰.取消農(nóng)業(yè)稅后的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2007(2).

[13] 強(qiáng)世功.“法律”是如何實(shí)踐的[M]∥王銘銘,王斯福.鄉(xiāng)村社會(huì)的公正、秩序與權(quán)威.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1997:488-520.

[14] 趙曉力.關(guān)系-事件、行動(dòng)策略和法律的敘事[M]∥王銘銘,王斯福.鄉(xiāng)村社會(huì)的公正、秩序與權(quán)威.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1997:520-541.

[15] 蘇力.送法下鄉(xiāng)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000:40.