張雅勤

(1.武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢430081;2.武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖北武漢430072)

經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)軌和社會(huì)加速轉(zhuǎn)型,是當(dāng)前轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府面臨的兩大主題。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌表現(xiàn)在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和良性的市場(chǎng)機(jī)制的逐步建立,而社會(huì)轉(zhuǎn)型則凸顯在公民社會(huì)的成長(zhǎng)和民眾參與公共事務(wù)意愿的增強(qiáng),這都意味著政府需要重構(gòu)自身的職能與權(quán)責(zé),并重塑自己與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系。在此背景下,我國(guó)政府沿用的傳統(tǒng)管理模式已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求,轉(zhuǎn)變社會(huì)管理理念與模式勢(shì)在必行。從現(xiàn)實(shí)上看,地方政府作為行政改革的第一行動(dòng)集團(tuán),一方面要回應(yīng)中央政府的要求,對(duì)其行政管理體制實(shí)行相應(yīng)變革,另一方面又要針對(duì)區(qū)域特征對(duì)管理方式、職能范圍和運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行自主創(chuàng)新,亟需一套適應(yīng)改革的理念框架與理論模式來(lái)作為行動(dòng)指南。近年來(lái)興起的“地方治理”作為一種新型的公共管理理念與模式,強(qiáng)調(diào)打破地方政府在公共管理中的壟斷地位,關(guān)注社會(huì)資本的開(kāi)發(fā)利用,有效提升社會(huì)治理效益和增進(jìn)社會(huì)公共利益。因此,引進(jìn)“地方治理”新型理念取代“地方政府管理”的傳統(tǒng)觀念,并運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀推動(dòng)地方治理的實(shí)現(xiàn),成為我國(guó)地方政府改革與轉(zhuǎn)型時(shí)代社會(huì)需求相嵌合的對(duì)接點(diǎn)。

一、地方治理的概念意蘊(yùn)與本質(zhì)特征

1970年代中后期以來(lái),對(duì)傳統(tǒng)治理模式的深刻反思與轉(zhuǎn)型嘗試逐漸成為全球政府改革的主題。以克林頓、布萊爾、施羅德等政治領(lǐng)袖為代表的政府改革實(shí)踐者,明確地把“少一些統(tǒng)治,多一些治理”當(dāng)作新的政治目標(biāo)[1],將“新的治理”作為推行新政的一個(gè)核心理念。可見(jiàn),在邁向后工業(yè)社會(huì)的進(jìn)程中,“治理”這一歷史范疇被改革時(shí)代賦予了嶄新內(nèi)涵而逐漸興起,并“作為一種闡釋現(xiàn)代社會(huì)、政治秩序與分析框架和思想體系,與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和政府控制思想和觀念相區(qū)別,甚至對(duì)立起來(lái)”[2]19。同時(shí),受羅爾斯以來(lái)的實(shí)踐倫理學(xué)影響,人們從“治理”理念中引申出“善治”的目標(biāo),用以表達(dá)對(duì)實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展和提高公民普遍福祉的期盼。

“地方治理”概念的出現(xiàn),正是“治理”這一歷史范疇在地方政府改革實(shí)踐中的運(yùn)用與體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代政府職能的大幅擴(kuò)張和公共服務(wù)壓力的日趨增大,地方政府規(guī)模開(kāi)始急劇膨脹,財(cái)政危機(jī)逐漸顯現(xiàn);同時(shí),隨著地方民眾參與公共事務(wù)意愿與能力的增強(qiáng),地方政府也被迫改變傳統(tǒng)的封閉官僚層級(jí)形象,結(jié)合市場(chǎng)和民間社群的力量來(lái)提供公共服務(wù)。在此背景下,關(guān)注政府治理能力及治理績(jī)效的“地方治理”概念開(kāi)始在西方國(guó)家興起。一般認(rèn)為,地方治理的思想和實(shí)踐發(fā)源于1980年代中期的英國(guó),1990年代中期以后,由聯(lián)合國(guó)、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織和亞洲銀行等國(guó)際組織推廣到亞洲、非洲和中南美洲的一些發(fā)展中國(guó)家。當(dāng)前,隨著全球化浪潮的推進(jìn),“從地方政府轉(zhuǎn)向地方治理”已經(jīng)成為一種國(guó)際性改革趨勢(shì)。

從理論層面上看,地方治理理論是研究地方公共事務(wù)管理的一個(gè)新的分析框架,是治理思想與地方行政改革和公共事務(wù)管理模式創(chuàng)新相結(jié)合的思想發(fā)展和理論升華。英國(guó)著名學(xué)者威廉·L·米勒將地方治理界定為“有關(guān)地方服務(wù)的委托、組織和控制,這些地方服務(wù)包括地方區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生、教育、治安、基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等”[3]。皮埃爾和彼得斯則將地方治理概念分解為“作為結(jié)構(gòu)的地方治理”、“作為過(guò)程的地方治理”和“作為分析之架構(gòu)的地方治理”分別加以定義[4]。孫柏瑛在對(duì)西方學(xué)者具有代表性的觀點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)后,認(rèn)為地方治理是“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi),依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系,應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題,共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)的改革與發(fā)展過(guò)程”[2]33。這一定義指出了地方治理的治理主體、主要使命和現(xiàn)象特征,可以說(shuō)是我國(guó)學(xué)術(shù)界目前為止對(duì)地方治理進(jìn)行的相對(duì)較為全面、深入的界定。

從地方治理理論的興起背景和概念界定來(lái)看,當(dāng)代地方治理具有以下幾個(gè)特征:

第一,治理主體的多元性。地方治理在結(jié)構(gòu)上已經(jīng)脫離傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)節(jié)制體系,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界以及政府組織與非政府組織之間的界限都因合作關(guān)系而變得日益模糊。在新型的地方治理模式中,政府不再作為唯一主體而存在,國(guó)內(nèi)政府組織、民營(yíng)組織、志愿性團(tuán)體乃至全球性的國(guó)際組織、跨國(guó)公司、國(guó)際非營(yíng)利組織、志愿性部門、他國(guó)地方政府等,都可以直接或間接地參與到地方治理的過(guò)程中來(lái),成為進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的主體。

第二,治理關(guān)系的復(fù)雜性。治理主體多元化使得多元主體之間的治理關(guān)系更加復(fù)雜多樣。從總體上看,地方治理關(guān)系可分為:①政府治理模式下的科層節(jié)制關(guān)系。在地方治理過(guò)程中,政府依然是公共政策的最主要發(fā)起者,并需要肩負(fù)起運(yùn)用新型治理工具來(lái)引導(dǎo)治理關(guān)系的責(zé)任。②市場(chǎng)治理模式下的交易契約關(guān)系。由于民營(yíng)部門和非營(yíng)利組織也成為治理的參與者,使得交易選項(xiàng)也更加多元化。③社群治理模式下的合作伙伴關(guān)系。社群主義強(qiáng)調(diào)以各行動(dòng)者之間的共同價(jià)值作為政策制定的基本底線,從而形成公私合作伙伴關(guān)系和府際間的伙伴關(guān)系。

第三,治理手段的多樣性。英國(guó)地方治理指導(dǎo)委員會(huì)發(fā)起人之一羅伯特·羅茲認(rèn)為,地方治理模式體現(xiàn)了資源交換、相互依賴、信任、協(xié)商和相互協(xié)作等的多元運(yùn)作方式[5]34-35。從實(shí)踐上看,在一些發(fā)達(dá)國(guó)家的地方治理實(shí)踐中,圍繞特定的政策領(lǐng)域、政策議題而形成的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和治理手段可謂形態(tài)多樣,且靈活富有彈性。例如,在公共服務(wù)提供方面,除了政府組織采用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段提供外,也有工商企業(yè)等營(yíng)利組織通過(guò)市場(chǎng)化手段供給,還有非營(yíng)利組織運(yùn)用市場(chǎng)手段或社會(huì)動(dòng)員方式提供。

第四,治理目標(biāo)的公共性。善治是人類政治發(fā)展的最佳狀態(tài),也是社會(huì)治理的理想目標(biāo)。從本質(zhì)上看,善治即指“使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)”[5]87。因此,地方治理整個(gè)運(yùn)作過(guò)程都應(yīng)該是以公眾利益為基礎(chǔ)。地方治理絕不僅僅是為了提高社會(huì)資源的生產(chǎn)和利用效率,而是以人的全面發(fā)展和社會(huì)公共利益的最充分實(shí)現(xiàn)為宗旨。尤其對(duì)于我國(guó)而言,地方治理的目標(biāo)與任務(wù)除了使人民生活能擺脫貧窮,更大程度應(yīng)體現(xiàn)在使人民通過(guò)社會(huì)治理和政民合作,使自身的利益和理想得到最大化的滿足與實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)當(dāng)前地方治理的困境

目前,我國(guó)地方治理正處于剛剛起步階段。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共服務(wù)民營(yíng)化和公私合營(yíng)、政治領(lǐng)域的居民自治和村民自治、決策聽(tīng)證制度以及個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)的“民主懇談”和“市民論壇”等,都是地方政府在改善社會(huì)治理方面采取的積極舉措。但從總體上看,我國(guó)地方治理的實(shí)踐仍面臨諸多方面的挑戰(zhàn),這些挑戰(zhàn)有主觀的、價(jià)值性的因素,也有現(xiàn)實(shí)的、剛性的障礙,它們?cè)诤艽蟪潭壬现萍s著從“地方管理”到“地方治理”的進(jìn)程。這些制約因素主要體現(xiàn)在以下四方面。

(一)政府治理理念的缺失

政府治理模式作為一個(gè)復(fù)合系統(tǒng),由治理理念、治理制度和治理工具所構(gòu)成。所謂政府治理理念,實(shí)質(zhì)是一種思維模式,是政府對(duì)其治理活動(dòng)和運(yùn)行模式的合規(guī)律性與合價(jià)值性的認(rèn)知定勢(shì)?？梢哉f(shuō),政府的治理理念是整個(gè)治理系統(tǒng)的統(tǒng)帥,是政府治理模式變革的先導(dǎo)?？梢?jiàn),政府治理理念的樹(shù)立是地方治理實(shí)現(xiàn)的前提,政府只有在正確治理理念的導(dǎo)向下,才可能合理界定自身職能與邊界,從而選擇合理的治理制度、機(jī)制與工具。然而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,我國(guó)作為一個(gè)具有中央集權(quán)體制傳統(tǒng)的國(guó)家,其政府管理方式長(zhǎng)期以來(lái)都呈現(xiàn)出明顯的“管制型行政”特征,即政府憑借其強(qiáng)制力和權(quán)威,集中掌握和控制社會(huì)的各種資源,從而形成了“單中心”的社會(huì)管理理念。當(dāng)然,這種“單中心”管理理念客觀上有利于迅速、有效地集中社會(huì)資源,但是,在這種公共權(quán)力全面控制社會(huì)生活的行政體制下,政府權(quán)力的越位、錯(cuò)位與異化則難以避免。尤其是在“政府失敗”現(xiàn)象普遍存在的今天,這種管理理念不但使地方政府因?yàn)楹鲆暪駛€(gè)性化需求而難以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù),而且極易導(dǎo)致行政權(quán)的沙文式擴(kuò)張和對(duì)公民生活的干預(yù)踐踏。可見(jiàn),這種“單中心”管理理念是與地方治理理念背道而馳的,因?yàn)楹笳卟粌H以“多中心”為理念基礎(chǔ),而且以社會(huì)公共利益的最充分實(shí)現(xiàn)為宗旨。可以說(shuō),正是這種“政府本位”思維在地方管理者尤其是領(lǐng)導(dǎo)者思想中的長(zhǎng)期存在,阻礙了我國(guó)地方治理的順利推進(jìn)。

(二)地方治理目標(biāo)的偏差

政府治理目標(biāo)決定政府在一定時(shí)期社會(huì)治理的價(jià)值取向和行為模式,對(duì)社會(huì)的發(fā)展具有引導(dǎo)和推動(dòng)作用。正是“單中心”管理理念的長(zhǎng)期存在,導(dǎo)致我國(guó)地方政府在治理過(guò)程中出現(xiàn)目標(biāo)錯(cuò)位現(xiàn)象。如前所述,以人為本、謀求公共利益的充分實(shí)現(xiàn)理應(yīng)成為善治社會(huì)的目標(biāo)追求,那么,對(duì)于地方政府而言,在社會(huì)治理中堅(jiān)持以人為本,就應(yīng)該以公民需求為導(dǎo)向,以改善居民生活質(zhì)量為目的,提供多樣化、人性化的公共服務(wù)。然而,縱觀我國(guó)三十多年來(lái)的改革發(fā)展歷程,我們發(fā)現(xiàn),改革開(kāi)放使得地方政府對(duì)效率與經(jīng)濟(jì)的熱情持續(xù)高漲,追求GDP的高速增長(zhǎng)已經(jīng)成為政府的行動(dòng)導(dǎo)向和政策目標(biāo)。地方政府在社會(huì)治理目標(biāo)上對(duì)效率與經(jīng)濟(jì)的過(guò)于倚重,使公共行政在公平與效率之間失去平衡,致使“以人為本”理念在政府價(jià)值體系中并未得到重視,從而使地方發(fā)展重心陷入“重物輕人”的誤區(qū),在現(xiàn)實(shí)中具體表現(xiàn)在各級(jí)政府將主要精力都放在履行經(jīng)濟(jì)管理職能上,而對(duì)社會(huì)職能領(lǐng)域的改革未引起足夠重視,從而導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量無(wú)法滿足社會(huì)發(fā)展需要。當(dāng)前政府公共服務(wù)整體呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”的基本特征[6],公共服務(wù)發(fā)展速度落后于整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,公共服務(wù),尤其是社會(huì)保障、科學(xué)技術(shù)、環(huán)境保護(hù)、基層設(shè)施和公共安全領(lǐng)域的公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量均落后于公眾現(xiàn)實(shí)需求。因此,我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“地方政府”到“地方治理”的過(guò)渡,就必須首先對(duì)地方政府社會(huì)治理的目標(biāo)取向進(jìn)行深刻反思。

(三)地方治理體制的弊端

所謂治理體制,可以看作是確立治理主體、客體、行為準(zhǔn)則、治理方式及其相互關(guān)系的體系結(jié)構(gòu)與制度安排。從實(shí)質(zhì)上來(lái)講,地方治理是在達(dá)成某種國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)先權(quán)的共識(shí)框架內(nèi),將權(quán)力和資源從中央集中控制向一線管理者、地方民主實(shí)體和地方消費(fèi)者及社區(qū)的一種轉(zhuǎn)移。地方治理體制的形成是一個(gè)政府權(quán)力調(diào)整與職能重新界定的過(guò)程,既表現(xiàn)為治理權(quán)威在區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)、政府和第三部門之間的分化與擴(kuò)散,也體現(xiàn)在政府體系內(nèi)部通過(guò)行政權(quán)力和責(zé)任的下放來(lái)增進(jìn)地方政府的積極性、靈活性和回應(yīng)性,實(shí)質(zhì)上是社會(huì)治理權(quán)從國(guó)家中心主義向多中心化和多層次化的發(fā)展變遷。然而,我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理現(xiàn)狀顯示,良好有序的地方治理體制在我國(guó)尚未形成,主要體現(xiàn)在:從權(quán)力的橫向分配來(lái)看,第三部門還未真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的載體,社會(huì)團(tuán)體等民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮,公民社會(huì)的發(fā)育仍顯遲緩,社會(huì)的自主性及自我組織管理能力還不夠強(qiáng);從權(quán)力的縱向配置來(lái)看,在中央集權(quán)的單一制國(guó)家制度安排下所形成的“命令—服從”支配型體制,抑制了地方政府在地方治理中的自主性、創(chuàng)造性和主體性的發(fā)揮。另外,地方治理體系中相關(guān)法律法規(guī)也處于缺位狀態(tài)。在市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治機(jī)制介入治理體系的情況下,地方政府必須以公共利益為依托,運(yùn)用法律調(diào)控手段,正確規(guī)范、引導(dǎo)、支持、調(diào)節(jié)和監(jiān)督市場(chǎng)力量、公民社會(huì)組織等社會(huì)力量的行為。但現(xiàn)階段,我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)還不健全,甚至還是空白(比如關(guān)于公民政治參與、公共產(chǎn)品提供的法規(guī)等),這將會(huì)導(dǎo)致地方治理無(wú)章可循,容易陷入政府專制或無(wú)政府主義兩種極端,難以形成和諧有序的地方治理體系結(jié)構(gòu)。

(四)地方治理力量的不足

在地方社會(huì)治理體系中,社會(huì)治理主體除了政府組織以外,還應(yīng)包括當(dāng)前逐漸凸現(xiàn)出來(lái)的作為政府重要補(bǔ)充力量的市場(chǎng)化組織、非營(yíng)利組織和公民,從而建立起多元主體以及與之相應(yīng)的社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制。因此,要想實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)的和諧與可持續(xù)發(fā)展,除了依靠政府管理水平的提升以外,更要依靠社會(huì)治理力量的增強(qiáng),而市場(chǎng)化機(jī)制是否完善,非營(yíng)利組織是否成熟,地方公民參與是否充分,則是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理力量的重要體現(xiàn)。然而在現(xiàn)實(shí)中,我國(guó)地方社會(huì)治理力量呈現(xiàn)出明顯不足,主要表現(xiàn)在:其一,由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善,市場(chǎng)與政府之間的職能界限模糊不清,導(dǎo)致地方治理所需要的市場(chǎng)化機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作。比如,盡管公共服務(wù)的私有化和民營(yíng)化在地方已經(jīng)有所發(fā)展,但是其中的服務(wù)付費(fèi)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、契約機(jī)制等都還處于不完善甚至缺位的狀態(tài)。其二,社會(huì)團(tuán)體等民間組織的自主性及自我組織管理能力不足,無(wú)法成為公共治理領(lǐng)域中的“關(guān)鍵加入者”。據(jù)《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2010》顯示,中國(guó)的“準(zhǔn)政府社團(tuán)”在整個(gè)非政府組織總量中比例遠(yuǎn)高于其他類型民間組織[7],這表明我國(guó)絕大多數(shù)社團(tuán)由于長(zhǎng)期以來(lái)掛靠政府、依賴政府財(cái)政,無(wú)法真正具備非政府組織所應(yīng)有的民間性、自治性和志愿性特征。其三,由于諸多現(xiàn)實(shí)因素的束縛,我國(guó)地方治理中公民參與的力度不大,面臨諸如參與意識(shí)不強(qiáng)、參與水平不高、參與制度環(huán)境不完善等問(wèn)題,特別是我國(guó)現(xiàn)階段公民參與的三大載體——村委會(huì)、居委會(huì)及社團(tuán)組織發(fā)展不足,獨(dú)立性弱,面對(duì)公民日益高漲的參與熱情卻無(wú)力承擔(dān),導(dǎo)致公民參與組織化程度不高,影響了地方公民的參與能力。

三、科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)地方善治的基本路徑

對(duì)地方治理所面臨困境的突破和善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要政府與社會(huì)的攜手努力,其中關(guān)鍵在于政府治理理念的重塑,因?yàn)樯浦巫鳛橐环N擴(kuò)展性概念,不僅意味著治理主體和范圍的擴(kuò)大以及方式和手段的多元化,在更大程度上體現(xiàn)的是價(jià)值取向的變遷或者說(shuō)對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理理念的顛覆。作為統(tǒng)領(lǐng)黨和國(guó)家工作全局的重大戰(zhàn)略思想,科學(xué)發(fā)展觀蘊(yùn)含著以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)等理念,而這些理念其實(shí)正是社會(huì)實(shí)現(xiàn)治理并達(dá)至善治目標(biāo)所必須的?？茖W(xué)發(fā)展觀為政府治理理念的轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理模式的創(chuàng)新提供了價(jià)值導(dǎo)向和方法論。因此,當(dāng)前地方政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)指導(dǎo)社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)型,走向善政和善治之路。

(一)樹(shù)立“多中心”的治理主體觀,轉(zhuǎn)變政府思維方式

西方國(guó)家近年來(lái)進(jìn)行的政府治道變革給予人們這樣的啟示:社會(huì)善治的實(shí)現(xiàn),不能單靠政府的一元力量,而要以公民社會(huì)的充分發(fā)育與治理主體多元化為前提,也就是說(shuō),新型地方治理下的公共行政應(yīng)該是一個(gè)由各種類型的公共組織縱橫連接所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò),包括區(qū)域內(nèi)政府組織、非政府組織、準(zhǔn)政府組織、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織、志愿組織等?？梢?jiàn),地方治理過(guò)程中傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化,政府會(huì)將更多職能以多種形式下放給其他社會(huì)組織承擔(dān),這些組織不僅要承擔(dān)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供,而且要參與到對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理中來(lái)。從我國(guó)國(guó)情來(lái)看,盡管非營(yíng)利組織的發(fā)育尚不充分,但是它們已經(jīng)在凝聚社會(huì)資源、構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò)、奠定基層民主特別是社會(huì)自治與公益性活動(dòng)方面體現(xiàn)出公共組織無(wú)法比擬的優(yōu)越性。可以預(yù)見(jiàn),隨著社會(huì)的發(fā)展和民主的推進(jìn),我國(guó)非營(yíng)利組織必將在社會(huì)治理、政治參與、政府監(jiān)督中發(fā)揮更大的作用,成為影響政府決策和推動(dòng)政府改革的強(qiáng)大動(dòng)力源,甚至成為與政府競(jìng)爭(zhēng)或相抗衡的力量。因此,想要從根本上提升地方社會(huì)治理能力,實(shí)現(xiàn)區(qū)域善治,地方政府應(yīng)首先解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,要摒棄以前“管理行政”模式下的思維定勢(shì),認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)的發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)善治的重要意義,確立“多中心治理”理念,積極為促進(jìn)非營(yíng)利組織的健康發(fā)展與公民社會(huì)的成熟而努力,以達(dá)致善治的目標(biāo)。

(二)樹(shù)立“以人為本”的治理價(jià)值觀,矯正地方治理目標(biāo)

政府治理目標(biāo)的選擇雖然帶有政府主導(dǎo)性與主觀性,但是它并不是政府權(quán)力的衍生物,而是必須以社會(huì)的客觀要求和現(xiàn)實(shí)條件為依據(jù)去建構(gòu)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度環(huán)境、歷史文化因素和社會(huì)偏好等,都是在確立政府治理目標(biāo)時(shí)必須考慮的因素。從我國(guó)國(guó)情來(lái)看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是地方治理目標(biāo)體系中不可或缺的重要內(nèi)容。但是,我們絕不能離開(kāi)“人的發(fā)展”來(lái)談?wù)摗敖?jīng)濟(jì)發(fā)展”,否則就無(wú)法把握“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和最終目的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展除了包括經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)以外,還應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)和完善、收入分配合理化以及經(jīng)濟(jì)、人文和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,這是因?yàn)?能夠?qū)崿F(xiàn)人的全面發(fā)展的社會(huì),才能夠稱得上是一個(gè)體現(xiàn)善治價(jià)值的社會(huì)。因此,在地方治理的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中,地方政府要以和諧發(fā)展、以人為本作為制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想,從而實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與全面進(jìn)步。

治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型在實(shí)踐中的另一個(gè)重要體現(xiàn)就是切實(shí)提高公共服務(wù)的效率與品質(zhì)。正如新公共管理理論所強(qiáng)調(diào),“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的”[8]。相對(duì)于中央政府而言,地方政府由于更貼近公民的實(shí)際需求,因而更應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起為其公民提供廣泛和高品質(zhì)公共服務(wù)的重任。對(duì)于我國(guó)地方政府而言,提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量是一個(gè)迫在眉睫的重大問(wèn)題,應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手予以解決:第一,樹(shù)立公共服務(wù)觀念,把公平、公正地向社會(huì)提供公共服務(wù)作為重要的政府職能;第二,將促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為社會(huì)職能重心,建立城市和農(nóng)村基本公共服務(wù)的共享機(jī)制,重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體的利益,使醫(yī)療、教育、科技、文化等基礎(chǔ)公共服務(wù)能夠?yàn)楣衿降认碛?第三,通過(guò)地方公共服務(wù)市場(chǎng)化改革,在一定程度上緩解地方財(cái)政負(fù)擔(dān),提高公共服務(wù)的質(zhì)量,同時(shí)通過(guò)制定合理的價(jià)格機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制和及時(shí)提供公共服務(wù)信息等措施,維護(hù)有序、正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng),維護(hù)公共利益。

(三)樹(shù)立科學(xué)的治理權(quán)力觀,完善地方治理體制

良好有序的社會(huì)治理體制,需要各治理主體既要保持相對(duì)的自主性和獨(dú)立性,又要相互通力合作,形成一種和諧有序、自律自治的制度化治理機(jī)制。如前所述,考察我國(guó)地方治理體制可以從兩個(gè)維度去把握,即橫向的多中心治理和政府間分權(quán)與治理,然而現(xiàn)實(shí)證明,這兩個(gè)維度都因存在體制弊端而難以實(shí)現(xiàn)治理權(quán)從國(guó)家中心主義向多中心化和多層次的變遷。那么,要理順和完善地方治理體制,就必須從橫向與縱向?qū)?fù)雜的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,構(gòu)建一個(gè)新的權(quán)力分配格局。從橫向的分權(quán)來(lái)看,政府一方面要改變以往對(duì)非營(yíng)利組織“重監(jiān)管,輕培育”的做法,通過(guò)完整的法律框架來(lái)明確不同類型非營(yíng)利組織的功能和目標(biāo),為其發(fā)展和運(yùn)作提供良好的制度平臺(tái);另一方面要擺正自身與非營(yíng)利組織的關(guān)系,既要保證其發(fā)展的財(cái)政支持,也應(yīng)使其保持一定程度的獨(dú)立性和自主權(quán),使它們能夠成為公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的補(bǔ)充提供者以及政府部分職能的承載者和拓展者,以形成優(yōu)化組合、互動(dòng)發(fā)展的多元治理結(jié)構(gòu)。

另一方面,我們也要清楚地意識(shí)到,中國(guó)地方治理的形成不僅僅是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的分化問(wèn)題,也是一個(gè)中央向地方、上級(jí)向下級(jí)的權(quán)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題。中央與地方以及上下級(jí)政府之間的權(quán)力配置方式,對(duì)于地方治理發(fā)展空間具有根本性的意義,在很大程度上影響著地方治理目標(biāo)的選擇和發(fā)展的進(jìn)程。因此,在實(shí)現(xiàn)地方治理的過(guò)程中,中央與地方政府間的關(guān)系必須走出權(quán)力收放、無(wú)序博弈的局面,構(gòu)建制度化分權(quán)體制,用法律和制度來(lái)合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限,使地方政府逐漸從中央政府和上級(jí)政府的“代理機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為地方公共利益的“合法代理者”,以提升地方政府公共治理能力,維護(hù)和發(fā)展地方公共利益。

(四)樹(shù)立開(kāi)放的治理體系觀,積極推動(dòng)公民參與

公民參與是地方治理體系中不可或缺的內(nèi)容,它既是實(shí)現(xiàn)地方善治的重要治理手段,更是地方治理的核心目標(biāo)取向,因?yàn)椤耙怨駷橹行牡闹卫聿潘闶且环菡嬲墓采睢盵9]。地方治理的“多中心”理念和分權(quán)化的制度設(shè)計(jì)為公民進(jìn)入并影響地方公共政策的過(guò)程開(kāi)辟了廣闊的空間,而相應(yīng)地,公民參與程度也成為檢驗(yàn)地方治理發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一。因此,要實(shí)現(xiàn)從“地方政府管理”向“地方治理”的轉(zhuǎn)變,就必須形成政府和公民的適度平衡以及建設(shè)性互動(dòng)關(guān)系的多元結(jié)構(gòu),而作為“元治理”角色的地方政府,應(yīng)該在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中發(fā)揮積極的作用。

具體而言,地方政府要本著尊重公民、服務(wù)公民和相信公民的態(tài)度,設(shè)計(jì)和完善制度與機(jī)制來(lái)規(guī)范和保障公民參與的積極性和有效性,拓寬公民參與的渠道和途徑。這些工作主要包括:完善和拓展決策聽(tīng)證制度和政務(wù)公開(kāi)制度,使利益相關(guān)公民能夠獲得對(duì)稱性信息;強(qiáng)化社會(huì)協(xié)商和對(duì)話機(jī)制,發(fā)揮其表達(dá)民意、解釋政策、提供決策幫助等方面的作用;建立健全公眾傳媒的組織機(jī)構(gòu)和體制,使新聞傳播形成多緯度、多層次、大渠道的網(wǎng)絡(luò)體系,成為公民表達(dá)利益和要求的窗口;建立相應(yīng)信息反饋機(jī)制,除政府自己開(kāi)辟專門的信息傳導(dǎo)和反饋渠道外,還要吸納公民形成多方面的政策傳導(dǎo)和反饋系統(tǒng),做到下情上達(dá)和上情下達(dá)。另一方面,要通過(guò)規(guī)范制度安排來(lái)推進(jìn)村委會(huì)、居委會(huì)及社團(tuán)組織的體制改革,明確村委會(huì)與居委會(huì)作為基層自治組織的職責(zé)與功能,鼓勵(lì)和規(guī)范社團(tuán)組織的建設(shè)和發(fā)展,并確保其獨(dú)立地位不受干涉,以此來(lái)提高地方治理中公民的組織化參與程度。另外,還要通過(guò)強(qiáng)化公民參與的法制保障,防范和約束公共管理者阻撓公民參與的行為發(fā)生,從而保證地方治理過(guò)程中公民參與的有效性與有序性。

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