謝志平

腐敗被視為政治之癌。在政治學(xué)看來，腐敗是濫用公共權(quán)力牟取私利的行為；在經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，腐敗是政府官員利用公共權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，設(shè)立租金并進(jìn)行權(quán)錢交易的行為。以往的研究，主要將腐敗視為尋租的結(jié)果和個(gè)體行為，著力探討個(gè)體腐敗現(xiàn)象的動(dòng)因、影響、防治機(jī)制與制度等。本文著重于理論分析，試圖運(yùn)用尋租理論的基本原理，將腐敗視為尋租的條件，從科層組織體制的內(nèi)在制度結(jié)構(gòu)和政府與社會(huì)關(guān)系的外在制度結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面，探析政治尋租的個(gè)體行為在行政體制內(nèi)觸發(fā)的擴(kuò)張機(jī)制以及在行政體制外引發(fā)的擴(kuò)散機(jī)制，并據(jù)此提出政治尋租型腐敗的治理建議。

一、多層次尋租格局理論及其啟示

尋租理論是20世紀(jì)六七十年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家在討論壟斷、關(guān)稅和政府管制所造成的社會(huì)損失過程中形成和發(fā)展起來的?！白狻保蛘呓小敖?jīng)濟(jì)租”，在經(jīng)濟(jì)學(xué)里原意是指一種生產(chǎn)要素的所有者獲得的收入中，超過這種要素的機(jī)會(huì)成本的剩余。按照經(jīng)典的總體均衡理論，只要市場是自由競爭的，要素流動(dòng)在各產(chǎn)業(yè)之間不受阻礙，任何要素在任何產(chǎn)業(yè)中的超額收入（即租）都不可能長久穩(wěn)定地存在，因?yàn)槭袌鲞@只“看不見的”配置資源之“手”會(huì)將機(jī)會(huì)成本與現(xiàn)實(shí)收益拉平。一般把對市場要素天然存在租金的追求稱為“尋利”（Profit Seeking），但如果通過人為設(shè)置流通障礙，形成對既定租金的壟斷、提高或保護(hù)，其活動(dòng)的性質(zhì)就變成了“尋租”。托利森認(rèn)為：“尋租是為了獲得人為創(chuàng)造的收入轉(zhuǎn)移支付而造成的稀缺資源的耗費(fèi)?！雹賀obert D．Tollison．“Rent Seeking：A Survey”，in Charles K．Rowley（eds．）．Public Choice Theory Ⅱ．Vermont：Edward Elgar Publishing Limited，1993，p．71．他認(rèn)為，尋租是和政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)聯(lián)系在一起的，因?yàn)檎深A(yù)導(dǎo)致人為租金的創(chuàng)造。斯蒂格里茨認(rèn)為：“‘尋租’這個(gè)詞一般用于描述個(gè)人或廠商投入精力以獲得租金，或者從政府那里獲得其他特殊好處的行為?！雹偎沟俑窭锎模骸督?jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1997年，第507～508頁。只要政府有授予租金和其他特殊優(yōu)惠的權(quán)力，廠商和個(gè)人就會(huì)發(fā)現(xiàn)，從事尋租活動(dòng)是合算的；政治家為了自身的利益會(huì)對特殊利益集團(tuán)的尋租行為作出反映，政府決策因而被扭曲。從資源配置角度，布坎南指出：“尋租是指那些本當(dāng)可以用于價(jià)值生產(chǎn)活動(dòng)的資源被用于只不過是為了決定分配結(jié)果的競爭。”②Robert D．Tollison ＆ Roger D．Congleton（eds）．The Economic Analysis of Rent Seeking．Vermont：Edward Elgar Publishing Company，1995，pp．56～57．他認(rèn)為，尋租從總體上看沒有配置價(jià)值，是一種社會(huì)浪費(fèi)。

尋租會(huì)表現(xiàn)出不同的形式。布坎南在《尋租與尋利》一文中認(rèn)為，尋租活動(dòng)至少可以劃分為三個(gè)層次：一旦政府創(chuàng)造出一種人為的稀缺性，潛在的進(jìn)入者將通過游說政府給他們以優(yōu)惠的差別待遇來進(jìn)行尋租。這便是尋租的第一個(gè)層次，也是早期的尋租理論所討論的主要內(nèi)容。如果政府職位的薪水和額外收入包含有經(jīng)濟(jì)租金，如果薪水和額外收入高于私人部門類似職位的待遇，潛在的政治家和官員將會(huì)花費(fèi)大量的資源來謀取這種政府職位，這便是尋租的第二個(gè)層次。布坎南認(rèn)為，對于尋租分析來說，第二種層次的尋租更為重要。第三個(gè)層次的尋租是指個(gè)人和集團(tuán)為保護(hù)對自己有利的差別待遇或避免對自己不利的差別待遇而展開的活動(dòng)，例如通過政治程序制定對本集團(tuán)有利的稅收政策③Robert D．Tollison ＆ Roger D．Congleton（eds）．The Economic Analysis of Rent Seeking，p．371．。布坎南認(rèn)為，在尋租活動(dòng)的每個(gè)階段尋租者都是受理性動(dòng)機(jī)支配的，但資源同時(shí)在三個(gè)層次上都被浪費(fèi)了④Robert D．Tollison ＆ Roger D．Congleton（eds）．The Economic Analysis of Rent Seeking，pp．56～57．。

在此，尋租理論為我們展示了一個(gè)多層次尋租活動(dòng)的格局，它表明：第一，尋租活動(dòng)是一個(gè)社會(huì)連帶行為，某個(gè)個(gè)體的尋租活動(dòng)會(huì)引發(fā)群體尋租或避租活動(dòng)⑤這有兩種情況：一是為維持已獲得的壟斷地位而進(jìn)行的尋租，防止他人對自己已獲租金的侵蝕，這稱為“護(hù)租”。另一種是防止他人尋租有可能對自己造成損害而進(jìn)行的尋租，這實(shí)際上是一種“反尋租”，一般稱作“避租”。，只要是利益相關(guān)者，在理性思維指導(dǎo)下，均會(huì)或遲或早卷入。第二，尋租活動(dòng)源于政府管制，這種政府管制既可能是對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制，也可能是對政治活動(dòng)本身的管制。租金既存在于私人物品市場、要素市場和資產(chǎn)市場，也存在于公共物品市場和政治市場。第三，尋租活動(dòng)以對物品的競爭性提供為前提，以對租金的排他性占有為目的，以對租金耗散與租金收入的平衡為行動(dòng)邊界。尋租的目的不是獲得壟斷，而是通過獲得相對的壟斷地位謀求租金，而謀求壟斷的機(jī)會(huì)是存在的并且是公開的，但參與尋租競爭的邊界是租金收入與支付成本的均衡。

尋租理論所展示的多層次尋租格局，其理論原點(diǎn)和歸宿點(diǎn)均限于政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，嚴(yán)格來說是探討市場的個(gè)體行為與政府管制之間的關(guān)系，因此本文將之歸類為“經(jīng)濟(jì)尋租”。問題是，如同布坎南強(qiáng)調(diào)指出的那樣，“潛在的政治家和官員將會(huì)花費(fèi)大量的資源來謀取”某個(gè)占有大量資源的“政府職位”的行為，這種尋租是以占有政治職位蘊(yùn)涵的租金為目標(biāo)的，本文將之歸類為“政治尋租”。那么，這種政治尋租的觸發(fā)邏輯是怎樣的呢？它又會(huì)產(chǎn)生怎樣的擴(kuò)散效應(yīng)呢？

二、梯級(jí)尋租格局：科層體制內(nèi)政治尋租型腐敗的擴(kuò)張機(jī)制

一般來說，政府的組織體制是基于理性原則設(shè)計(jì)的韋伯式層級(jí)管理結(jié)構(gòu)，它有以下幾個(gè)基本特征⑥馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》下卷，商務(wù)印書館1997年，第278～323頁。：一是分工明確和設(shè)計(jì)合理的職位體系和等級(jí)結(jié)構(gòu)，具有專業(yè)化職能的行政部門各司其職，在上級(jí)的指令和協(xié)調(diào)下運(yùn)作。二是行政官員以官僚為職業(yè)，其選任基于專業(yè)技術(shù)資格，進(jìn)入官僚部門必須通過專門的考試或憑借資質(zhì)證明，官員是上級(jí)任命而非選舉，官員的報(bào)酬是固定工資，升遷以業(yè)績和資歷為基準(zhǔn)。三是整個(gè)官僚組織強(qiáng)調(diào)形式化和規(guī)則約束，行政程序依據(jù)法律規(guī)范而設(shè)立。第一個(gè)基本特征強(qiáng)調(diào)了科層組織是一個(gè)自上而下的權(quán)威貫通結(jié)構(gòu)和命令服從結(jié)構(gòu)，第二個(gè)基本特征強(qiáng)調(diào)了科層組織官員的晉升來自上級(jí)任命，第三個(gè)基本特征強(qiáng)調(diào)了科層組織的規(guī)則具有剛性，是基于理性而非經(jīng)驗(yàn)。

從縱向來看，這種層級(jí)管理體制形成了一種“壓力型體制”和行政逐級(jí)發(fā)包體制①榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年；周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年，第56～86頁。。在“壓力型體制”下，為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)，各級(jí)政府組織向下級(jí)組織和個(gè)人層層分解任務(wù)指標(biāo)，責(zé)令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，并配之以相應(yīng)的行政和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲措施。層層壓指標(biāo)、定任務(wù)，各級(jí)組織也就是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行。在行政逐級(jí)發(fā)包體制中，政府的行政事務(wù)從中央逐級(jí)向下級(jí)地方政府發(fā)包，一直發(fā)包到最基層的地方政府，而解決行政事務(wù)的資源并不必然連同打包。每一級(jí)承包方只對直接的上一級(jí)負(fù)責(zé)，并以滿足它的要求為主，因?yàn)樗梢栽诤艽蟪潭壬蠜Q定本級(jí)承包方的去留。上級(jí)和下級(jí)政府的事權(quán)不是分工關(guān)系，而是層層發(fā)包和監(jiān)督、職責(zé)高度重疊和覆蓋的關(guān)系②朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第1期。。

在這種自上而下高度集權(quán)的壓力型體制或行政發(fā)包體制下，政府官員的激勵(lì)形成了頗具特色的錦標(biāo)賽模式③Edward Lazear ＆ Sherwin Rosen．“Rank－Ordered Tournaments as Optimal Labor Contracts”，Journal of Political Economy 1981，89，pp．841～864．。從職務(wù)晉升路徑來說，地方官員從最低行政職位一步步提拔，進(jìn)入一個(gè)典型的逐級(jí)淘汰錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)。它最大特點(diǎn)是，進(jìn)入下一輪的選手必須是上一輪的優(yōu)勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動(dòng)失去下一輪參賽資格。為了進(jìn)入下一輪，每一位參與人必須在本輪獲得勝利才有資格，這給地方官員施加了很大壓力，形成一種非常激烈的晉升競爭④周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期；周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，第89頁。。由此，在這種科層結(jié)構(gòu)中，無論是同級(jí)官員，還是縱向序列的官員，都像被編號(hào)一樣，處在一場連續(xù)不斷的晉升錦標(biāo)賽中。具體到晉升操作制度，我國政府官員選拔制度一直是“領(lǐng)導(dǎo)推薦—組織考察—上級(jí)任命”。在這個(gè)三段式程序中，最關(guān)鍵、最重要的是第一個(gè)程序，即“領(lǐng)導(dǎo)推薦”。一旦有了領(lǐng)導(dǎo)推薦，組織考察和上級(jí)任命大多只是履行一個(gè)手續(xù)，走一個(gè)程序?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)推薦在我國的官員晉升微觀程序中是至關(guān)重要的，它往往直接決定一個(gè)官員能否晉升、晉升快慢和晉升到什么崗位。

如果排除那些保守的政府官員，即使“有些官員在他們加入官僚機(jī)構(gòu)的第一天就是保守者，即使他們處于很低的層級(jí)”⑤安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國人民大學(xué)出版社2006年，第104頁。，假設(shè)進(jìn)入官僚體制的都是權(quán)力攀登者，他們總是“尋求權(quán)力、收入以及聲望的最大化”。他們贏得晉升的行動(dòng)路線有兩條⑥安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，第99頁。：第一，“他可以取悅其上司”；第二，“他可以在那些用于評(píng)價(jià)其晉升資格的客觀標(biāo)準(zhǔn)上獲得好分?jǐn)?shù)”。很明顯，第一條路線是投機(jī)主義做法，而第二條路線則是靠扎實(shí)的真功夫。如果實(shí)施第一條路線的成本小于第二條路線的實(shí)施成本，或者實(shí)施成本可以得到某種方式彌補(bǔ)，則對于任何官員都是一種絕美的誘惑⑦在我國，中央對每一級(jí)別的行政干部的任職都有最高年齡的限制，實(shí)行強(qiáng)制退休制，從政者必須在一定年齡升到某個(gè)級(jí)別，否則就沒有進(jìn)一步晉升的機(jī)會(huì)了。所以從基層晉升到省部級(jí)干部通常要走“快車道”，或者起點(diǎn)比較高。近年來國家對干部任職的年齡要求越來越趨于年輕化，這使得晉升競爭變得更加激烈，直接影響人們的競爭策略與行為選擇。。事實(shí)上，科層組織體制結(jié)構(gòu)決定了取悅上級(jí)相對于取悅社會(huì)服務(wù)對象具有更現(xiàn)實(shí)的意義，因?yàn)樯霞?jí)是特定對象，而服務(wù)對象是不特定社會(huì)人群，何況上級(jí)掌握了自己的職業(yè)未來。但因?yàn)楣倭沤M織有嚴(yán)格的剛性規(guī)則，因此任何非正式方式取悅上司，都面臨著很高的實(shí)施成本，結(jié)果則只有考量彌補(bǔ)實(shí)施成本的出路，由此會(huì)自然形成政治尋租型腐敗。

政治尋租目的并不在于占有職位，而在于占有職位后獲得超額的租金。只要不是行政發(fā)包體制最低一級(jí)官員，那么作為“治官之官”，可以將“取悅上司”的成本發(fā)包或轉(zhuǎn)嫁到下級(jí)，向其索賄以對沖自身利益損失。在權(quán)威結(jié)構(gòu)關(guān)系中，如果上級(jí)官員有索賄需求，下級(jí)官員的供給將是無限的，因?yàn)橄录?jí)官員晉升大權(quán)掌握在上級(jí)手中。由于支出了賄賂成功取悅了上級(jí)，他或她獲得了晉升優(yōu)先權(quán)。但是，除非有足夠的政治資本，否則對于任何官員而言，這個(gè)晉升成本也需要尋找轉(zhuǎn)嫁對象。于此，索賄需求再次向下級(jí)發(fā)出，如此類推直至最基層或最低層的政府官員。最基層官員身處權(quán)力末端，具有最強(qiáng)烈的晉升動(dòng)機(jī)，因此他或她會(huì)盡力滿足上級(jí)索賄要求，但他或她的成本對沖，就只能指望政府管制的社會(huì)主體了。由此從理論可以總結(jié)，在中央與最基層地方政府之間，任何一級(jí)政府官員的政治尋租行為，因?yàn)闀x升壓力和對沖成本的考量，在體制內(nèi)均會(huì)向下傳導(dǎo)，形成多層級(jí)尋租格局。本文將這種體制內(nèi)政治尋租腐敗稱之為“拉力”型腐敗。在拉力型腐敗結(jié)構(gòu)中，原發(fā)點(diǎn)處于科層體制中上層，自上而下倒逼，上梁不正導(dǎo)致下梁歪，這種腐敗往往導(dǎo)致窩案和群發(fā)現(xiàn)象。

與之相對的還有一種“推力”型政治尋租腐敗結(jié)構(gòu)。在布坎南第二個(gè)層次的尋租活動(dòng)中，他提到如果有些政府職位對市場有很強(qiáng)干預(yù)權(quán)力和很廣泛干預(yù)范圍，占有很豐富資源，能夠方便地創(chuàng)租（Rent Creation）或抽租（Rent Extraction）①創(chuàng)租是政府官員利用行政干預(yù)增加企業(yè)利潤，人為地創(chuàng)造租，誘使企業(yè)向他們“進(jìn)貢”作為得到這種租的條件。抽租是政府官員故意提出某項(xiàng)會(huì)使企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。創(chuàng)租和抽租是政府官員主動(dòng)設(shè)租的行為。參見F．S．Mcchesney．“Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation”，Journal of Legal Studies 1987，1，pp．101～118．，那么在政府內(nèi)部，官員們就會(huì)“花費(fèi)大量資源來謀取這種職位”。批準(zhǔn)官員取得這種職位的權(quán)力在上級(jí)政府官員那里，因此下級(jí)這種主動(dòng)性謀取官職的尋租行為，同樣會(huì)為上級(jí)具有批準(zhǔn)權(quán)的官員職位帶來經(jīng)濟(jì)租金。同樣，因?yàn)樯霞?jí)具有批準(zhǔn)權(quán)的官員職位能夠帶來額外收入或經(jīng)濟(jì)租金，引得同級(jí)官員對該職位產(chǎn)生興趣，也會(huì)“花費(fèi)大量資源來謀取這種職位”，于是政治尋租活動(dòng)再次被提升到更高行政層級(jí)，并產(chǎn)生同樣的傳導(dǎo)效應(yīng)?？梢?，只要存在著政府權(quán)力壟斷和政府職位特權(quán)，只要存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展行業(yè)和區(qū)域不平衡，以及政治發(fā)展區(qū)域不平衡，只要政府職位分配權(quán)掌握在上級(jí)政府手中，自下而上的“推力”型尋租活動(dòng)就會(huì)此起彼伏，跑官、買官、要官現(xiàn)象就難以禁絕。因?yàn)樵谡五\標(biāo)賽中，一旦遭遇一次晉升競爭失敗，就會(huì)連帶失去下一輪晉升機(jī)會(huì)，一步趕不上步步趕不上。而決定能否勝出的依據(jù)，往往并不在于競爭者的絕對業(yè)績水平，而是在整個(gè)職官序列中相對業(yè)績水平的排名。潛在職位晉升者不能無視別人的政治尋租行為而讓自己處于競爭劣勢的地位，要么投入資源展開尋租競爭，要么投入資源謀求避租。如此一來，低層級(jí)官員政治尋租行為，通過科層體制將不斷在橫向?qū)用嬲归_競爭，并不由自主將上級(jí)官員卷入尋租競爭中來。在這種推力型腐敗結(jié)構(gòu)中，原發(fā)點(diǎn)處于科層體制中下層，自下而上推動(dòng)，無論官員愿意與否，最終可能都將身不由己被卷入其中。

可見，政府作為科層組織，其獨(dú)特的權(quán)威結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制，形成獨(dú)特的壓力型體制和政治錦標(biāo)賽模式，導(dǎo)致體制內(nèi)任何個(gè)體的政治尋租會(huì)引發(fā)連鎖反應(yīng)，觸發(fā)縱向與橫向?qū)用娴膶ぷ飧偁?，形成體制內(nèi)的梯級(jí)尋租格局。當(dāng)然，如果晉升成本僅僅在體制內(nèi)上下級(jí)進(jìn)行成本轉(zhuǎn)嫁，缺乏外在資源補(bǔ)充，這種傳導(dǎo)鏈條最終會(huì)斷裂。那么，政治尋租的成本最終有沒有合適的外部消散空間呢？

三、法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)：科層體制外政治尋租型腐敗的擴(kuò)散機(jī)制

從歷史來看，在中國的國家與社會(huì)關(guān)系傳統(tǒng)中，以政府主導(dǎo)的政治力量從來都是凌駕于社會(huì)之上并全面統(tǒng)領(lǐng)著社會(huì)的組織。中國的社會(huì)組織先天發(fā)育不足，后天成長不良。也正因?yàn)檫@種國家與社會(huì)關(guān)系的傳統(tǒng)，形成了如今的法團(tuán)主義社會(huì)結(jié)構(gòu)。

法團(tuán)主義理論模式最早源于西方政治學(xué)界對拉丁美洲及南歐權(quán)威主義國家的國家與社會(huì)關(guān)系研究，其分析研究重點(diǎn)是強(qiáng)權(quán)政府與大的社會(huì)利益集團(tuán)之間相互依賴的關(guān)系，及其對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響。一般來說，法團(tuán)主義指的是一種體制現(xiàn)象：代表功能利益的壟斷組織與國家之間建立常規(guī)協(xié)商關(guān)系，它們?yōu)橛嘘P(guān)公共政策提出意見，作為交換，國家要求它們必須說服其成員與國家合作來實(shí)現(xiàn)政策有效實(shí)施②張 靜：《法團(tuán)主義》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1998年，第25頁。。根據(jù)國家與社會(huì)力量對比差異，法團(tuán)主義體制有兩種安排形式，即國家法團(tuán)主義和社會(huì)法團(tuán)主義③Pilippe C．Schmitter．“Still the Century of Corporatism？”in P．C．Schmitter ＆ G．Lehmbruch（eds）．Trends Toward Corporatist Intermediation．Beverly Hills：Sage，1979，pp．7～52．。前者說明一種自上而下的組織關(guān)系，在其中國家作用是主要的；后者則代表自下而上的組織關(guān)系，其中社會(huì)力量主導(dǎo)著關(guān)系秩序。在國家法團(tuán)主義體制中，決策權(quán)主要由政府來掌握，這種法團(tuán)主義政治結(jié)構(gòu)，“通過一種代表制度，將有組織的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)者團(tuán)體整合起來，形成有組織的合作與互動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)的動(dòng)員與控制?！雹苊浊袪枴ず趫颍骸冬F(xiàn)代國家的政策過程》，中國青年出版社2004年，第64頁。從經(jīng)驗(yàn)來看，這種國家法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)更適合中國的描述。

西方研究中國法團(tuán)主義的代表性人物戴幕珍（Jean Qi）深入探討了在財(cái)政改革激勵(lì)下政府單位、集體企業(yè)、工人、社區(qū)團(tuán)體之間的復(fù)雜關(guān)系，以及它們之間相互討價(jià)還價(jià)和合作的內(nèi)在機(jī)制①Jean Oi．“The Role of the Local State in China＇s Transitional Economy”，The China Quarterly1995，144，pp．1132～1149．。戴幕珍指出，中國地方法團(tuán)主義的演變在20世紀(jì)90年代后期以來出現(xiàn)了新動(dòng)向，主要表現(xiàn)在地方政府一方面通過有選擇的私有化加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，另一方面把扶持對象和范圍擴(kuò)展延伸到私營企業(yè)。地方政府運(yùn)用對合同及資源的控制以及政府與私營企業(yè)之間形成的共生關(guān)系，把私營企業(yè)整合進(jìn)法團(tuán)主義的框架之內(nèi)②Jean Oi．“Local State Corporatism”，In Jean Oi（eds）．Rural China Takes off：Institutional Foundations of Economic Reform．Berkeley：University of California Press，1999．。20世紀(jì)90年代社會(huì)學(xué)家林楠（Lin Nan）以天津大邱莊為個(gè)案的研究指出，地方權(quán)力與穩(wěn)定的利益集團(tuán)結(jié)合，已經(jīng)在中國基層產(chǎn)生了一種新的制度形式：一種既非市場，亦非正式組織的形式，它反映了現(xiàn)有政體、社會(huì)關(guān)系、家庭網(wǎng)絡(luò)和文化背景的滲透結(jié)合③周雪光：《西方社會(huì)學(xué)關(guān)于中國組織與制度變遷研究狀況述評(píng)》，載《社會(huì)學(xué)研究》1999年第4期。。這種法團(tuán)主義的框架形成了政府與企業(yè)等社會(huì)組織的庇護(hù)關(guān)系模式，大衛(wèi)·文克（David Wank）稱之為“共存庇護(hù)主義”（Clientialism）④David L．Wank．“The Institutional Process of Market Clientelism：Guanxi and Private Business in a South China City”，The China Quarterly1996，147，pp．820～838．。他認(rèn)為在市場化的過程中，原先私營企業(yè)與政治權(quán)力之間的“單向依賴”，已演變?yōu)橐环N“共存依賴”關(guān)系。一方面，政府官員依賴私營企業(yè)解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的合作關(guān)系，以及獲取賄賂受益等；另一方面，由于地方政府仍然具有很大控制權(quán)力，如對稀缺資源的控制，對私營企業(yè)主社會(huì)地位的影響等，因而私營企業(yè)主往往也依賴政治權(quán)力獲取資源，并利用權(quán)力的庇護(hù)關(guān)系避免政治和政策的任意干涉。這種庇護(hù)關(guān)系的政治意義在于它加強(qiáng)了國家滲透與協(xié)調(diào)社會(huì)的能力，導(dǎo)致了人們對現(xiàn)有制度的認(rèn)可，促進(jìn)了社會(huì)群體的分化，減弱了社會(huì)自主的集體行為的能力⑤何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯》，人民出版社2008年，第28頁。。從政府與非營利組織的關(guān)系來看，由于存在非對稱性的組織權(quán)能，因此，它們之間表現(xiàn)出明確的支配性功能協(xié)作關(guān)系⑥支配性功能協(xié)作關(guān)系主要用來描述政府與非營利組織在權(quán)力關(guān)系上的支配性和功能關(guān)系上的協(xié)作性。它不同于兩者之間單純的權(quán)力支配與功能從屬關(guān)系，也不同于權(quán)力與功能的合作與伙伴關(guān)系。形成這種關(guān)系的根本原因，在于政府與非營利組織之間在權(quán)力與能力上形成的矩陣關(guān)系都不對稱。請參見謝志平：《關(guān)系、限度、制度：轉(zhuǎn)型中國的政府與慈善組織》，北京師范大學(xué)出版社2011年，第8、184頁。。

很明顯，這些有關(guān)中國的法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)理論鮮明地呈現(xiàn)出政府與社會(huì)組織——包括私人企業(yè)、各種市場中介組織、社會(huì)公益組織及其他公共組織——之間的控制與合作關(guān)系。這種控制與合作關(guān)系，保證了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，保證了經(jīng)濟(jì)可預(yù)期地發(fā)展，保證了文化有序的多元，保證了民主可控性的推進(jìn)，應(yīng)該說它是中國改革開放30多年來社會(huì)得以穩(wěn)定、持續(xù)、高速發(fā)展的體制支柱。但同時(shí)，這種社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)也毫無疑問為行政體制內(nèi)政治尋租腐敗提供了方便的制度外渠道和社會(huì)擴(kuò)散的傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)。

法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)的形成邏輯，是通過政府對社會(huì)組織的控制與合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與可調(diào)控發(fā)展。政府基于對社會(huì)組織的控制可以主動(dòng)地、方便地實(shí)現(xiàn)資源占有的延伸，對沖政治尋租成本，并擴(kuò)大利益占有。但是，這樣赤裸裸做會(huì)觸犯既定的約束制度，造成明顯的制度不公。因此最可靠的方式是形成官員與企業(yè)、各種類型的公共組織之間的“共生關(guān)系”。一方面，政府需要這些企業(yè)、組織的配合來解決民生問題和實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序穩(wěn)定；另一方面，這些企業(yè)、組織與政府合謀，可以享受政策上的優(yōu)惠，以及穩(wěn)健的政治環(huán)境。在這種關(guān)系中，作為個(gè)體的官員，無論是就政績（民生問題解決和社會(huì)穩(wěn)定），還是通過創(chuàng)租或抽租（政策優(yōu)惠、穩(wěn)健的政治環(huán)境），均能得到利益上的回報(bào)，因此很少會(huì)有人拒絕這種“共生性”⑦在現(xiàn)實(shí)生活中我們可以看到一個(gè)獨(dú)特的景象，許多地方政府一把手如果異地調(diào)動(dòng)，會(huì)伴有一些投資者隨同轉(zhuǎn)變投資場所，緊緊追隨。不論這之間有無腐敗，但廠商的利潤與政府官員的政績、廠商發(fā)財(cái)與官員晉升之間的緊密對應(yīng)，使廠商和政府官員的共生關(guān)系鮮明地體現(xiàn)出來。有媒體報(bào)道，一些貪腐官員在刑滿釋放后，竟“意外”地收到了原行賄人送來的巨額“坐牢補(bǔ)償費(fèi)”，有的甚至公開炫耀（曾祥生、陳衛(wèi)國：《腐敗出現(xiàn)新怪象：受賄人出獄 行賄人送“坐牢補(bǔ)償費(fèi)”》，載《檢察日報(bào)》2010年10月20日）。這說明廠商與腐敗官員之間的共生關(guān)系已經(jīng)超出了制度層面，深入到倫理與道德層面，不僅制度失靈，且相關(guān)的倫理與道德已被扭曲。。

可見，法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)便利了政府及其官員那支“掠奪之手”對社會(huì)組織資源的汲取，它既是一套有效聯(lián)結(jié)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，將社會(huì)資源整合起來，使社會(huì)按政府意志穩(wěn)定而有序地發(fā)展；同時(shí)，它也架構(gòu)了一套穩(wěn)定的汲取資源的路徑，通過這個(gè)結(jié)構(gòu)平臺(tái)，政府官員可以制度化地將體制內(nèi)因晉升競爭帶來的壓力與成本向體制外耗散。換句話說，這種法團(tuán)主義的社會(huì)結(jié)構(gòu)為政府官員的尋租行為提供了體制外的物質(zhì)保障與壓力舒緩空間。如此一來，體制內(nèi)的政治尋租腐敗，將通過法團(tuán)結(jié)構(gòu)向社會(huì)擴(kuò)張，一切與權(quán)力沾邊的領(lǐng)域，可能盛行權(quán)錢交易；一切存在資源稀缺的地方，可能出現(xiàn)不正當(dāng)交易行為。其結(jié)果，尋利之爭讓位于尋租之爭，腐敗不斷地自我復(fù)制和自我強(qiáng)化，最終可能彌漫一切。

四、政治尋租型腐敗的治理之道

傳統(tǒng)尋租理論主要討論的是經(jīng)濟(jì)尋租與腐敗行為，政府官員與尋租行為是兩個(gè)并不搭界的概念。但如果尋租者并不是為了獲得某種特權(quán)或?qū)ψ约河欣南拗贫归_尋租活動(dòng)（經(jīng)濟(jì)尋租），而是為了競爭可以獲得賄賂的職位而展開尋租活動(dòng)（政治尋租）并產(chǎn)生腐敗，就形成政治尋租型腐敗。因此，政治尋租型腐敗是在政治尋租過程中產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，它不以收受賄賂為限，必然通過公共權(quán)力去影響、占有或控制超額的政治資源?？傊螌ぷ庑透瘮∫欢ㄊ潜憩F(xiàn)為對權(quán)力的不正當(dāng)占有、對權(quán)力的不正當(dāng)運(yùn)用。

要治理政治尋租型腐敗，必須從科層組織權(quán)威結(jié)構(gòu)和法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)這兩個(gè)方面著手，破除導(dǎo)致政治尋租的結(jié)構(gòu)因素，偏廢任何一方，都將功敗垂成。

就科層組織結(jié)構(gòu)而言，破除政治尋租型腐敗的關(guān)鍵在于重構(gòu)政治權(quán)威鏈條下的官員責(zé)任關(guān)系，運(yùn)用多樣化的激勵(lì)手段與方式淡化職位晉升的誘惑與壓力，通過破除相對封閉的職官體系來增加政治尋租成本，同時(shí)對政府職位權(quán)力運(yùn)行施加更多約束以消除政治租金。

第一，構(gòu)建行政責(zé)任關(guān)系的多元結(jié)構(gòu)。政府官員的行為產(chǎn)生了四種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，基本關(guān)系是對上級(jí)官員的服從關(guān)系，第二位的是對下級(jí)官員的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，第三位的是與同級(jí)官員的合作與競爭關(guān)系，第四位的是與管理對象之間的服務(wù)關(guān)系。因此，行政官員需要承擔(dān)的，不僅有服從責(zé)任，還有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、合作責(zé)任，以及服務(wù)責(zé)任。如果官員晉升行為以傷害領(lǐng)導(dǎo)、合作與服務(wù)為基礎(chǔ)，即使是服從責(zé)任做得再好，在制度設(shè)計(jì)上也應(yīng)受到排斥和否定。因此，構(gòu)建行政責(zé)任關(guān)系的多元結(jié)構(gòu)，要強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持服從責(zé)任基礎(chǔ)上，引入領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、合作責(zé)任與服務(wù)責(zé)任的評(píng)價(jià)機(jī)制，并將這種多元責(zé)任結(jié)構(gòu)制度化，做到公開與公正。如今，官員選拔制度改革向“民主推薦、群眾評(píng)議、組織考察、上級(jí)任命”的模式轉(zhuǎn)變，淡化了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)推薦這個(gè)環(huán)節(jié)，注入了更多社會(huì)評(píng)價(jià)成分。只要打破上級(jí)壟斷職位分配的權(quán)力，對抑制政府官員的政治尋租動(dòng)機(jī)和增加尋租成本產(chǎn)生較大影響，就能有效遏制政治尋租產(chǎn)生的腐敗。

第二，提供行政激勵(lì)產(chǎn)品的多元結(jié)構(gòu)。政治尋租的目的是通過晉升獲得更重要職位的租金，職位產(chǎn)生租金的原因是它潛在的外部效益，它是與權(quán)力緊密結(jié)合在一起的。破除晉升動(dòng)機(jī)這個(gè)糾結(jié)的基點(diǎn)在于在制度上將權(quán)力與利益相對分離，權(quán)力可以帶來利益，但制度應(yīng)提供其他可以帶來利益的產(chǎn)品?？茖芋w制除提供權(quán)力晉升必要產(chǎn)品，也可以提供制度性的物質(zhì)報(bào)酬晉升產(chǎn)品，還可以提供榮譽(yù)性名號(hào)晉升產(chǎn)品等等。權(quán)力爭奪與個(gè)性有很強(qiáng)相關(guān)性，對不具備這種個(gè)性特點(diǎn)的潛在競爭者，可以改變自己的偏好函數(shù)，選擇其他發(fā)展方向并得到相應(yīng)行政激勵(lì)產(chǎn)品的回報(bào)。一旦官員回報(bào)類型豐富了，競爭選擇多了，權(quán)力競爭壓力會(huì)得到有效舒緩與釋放，從而有利于消除因此產(chǎn)生的政治尋租型腐敗。

第三，創(chuàng)建職位任用模式的多元結(jié)構(gòu)。政治尋租型腐敗，無論是拉力型還是推力型，它的制度環(huán)境是上下級(jí)官員在一個(gè)相對封閉和穩(wěn)定的職官序列中互動(dòng)，形成對職位分配的合謀?？梢?，一旦官員任職缺乏必要流動(dòng)，沉淀的結(jié)果是利益結(jié)構(gòu)化和尋租制度化。要破除這種結(jié)構(gòu)障礙，必須創(chuàng)建多種任用渠道和形式，打破封閉和穩(wěn)定的職官體系。西方新公共管理改革的一個(gè)重要舉措，是實(shí)行靈活任職制度，在政府與社會(huì)組織之間進(jìn)行人事交換，在政府內(nèi)部，通過“頂層設(shè)計(jì)”，實(shí)現(xiàn)中下層人事交流任職，包括異地交流、不同行業(yè)間轉(zhuǎn)換任職等等形式。以前實(shí)行單純由組織任命中高級(jí)干部制度，干部考察范圍很局限，通過面向全社會(huì)公開選拔，可以打破身份限制和選拔范圍，最大程度破除封閉的職官體系，極大增加政治尋租成本。此外，《公務(wù)員法》增加了崗位聘任制的新形式。任用模式多元化，還要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)官員交流、掛職鍛煉、回避制度建設(shè)，在經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)條件下，不僅強(qiáng)調(diào)在發(fā)達(dá)地區(qū)就職經(jīng)歷與業(yè)績，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)在不發(fā)達(dá)地區(qū)就職經(jīng)歷與業(yè)績。官員任職，不能遵循落后地區(qū)到先進(jìn)地區(qū)、再晉升重用的線性路線，主要看經(jīng)歷的豐富、歷練的多樣化和能力與業(yè)績的相對比較。

第四，增強(qiáng)職位權(quán)力運(yùn)行的多元約束。要消除政治尋租，打破租金產(chǎn)生的壟斷因素、增加尋租成本是一方面，斬?cái)喑杀巨D(zhuǎn)嫁路線是一方面，而消除政治職位租金、破除政治權(quán)力的機(jī)會(huì)成本與現(xiàn)期收益之間的落差則更為根本。政府官員前赴后繼的政治尋租，無非是更重要職位帶來的收益要高于機(jī)會(huì)成本，而職位帶來的收益之所以充滿彈性，是因?yàn)榍啡北匾挠残约s束。因此，完善政府的預(yù)算約束制度，強(qiáng)化政府官員的問責(zé)制度，落實(shí)行政信息公開制度，增強(qiáng)行政決策與執(zhí)行的民主制度，可以有效規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，耗散政治職位租金，從而瓦解政治尋租沖動(dòng)的基石。

就法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)而言，破除政治尋租型腐敗的關(guān)鍵在于重新厘定政府角色，調(diào)整政府行為邊界與重點(diǎn)，通過制度完善來規(guī)范既定的社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系，并建立多層次的協(xié)商機(jī)制。

第一，從政府組織社會(huì)到政府服務(wù)社會(huì)的轉(zhuǎn)變。按照政治學(xué)常識(shí)，國家與社會(huì)是兩個(gè)相對獨(dú)立的范疇，有著完全不同的運(yùn)行邏輯，在一定意義上國家為社會(huì)全面發(fā)展服務(wù)，因而相對而言，社會(huì)具有更根本的意義。政府作為國家機(jī)器代表，其功能不在于宰制社會(huì)，而是服務(wù)于社會(huì)發(fā)展本身。因此，在法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)的既定條件下，強(qiáng)調(diào)禁絕政府的“掠奪之手”，限制政府的“管制之手”，增強(qiáng)政府的“扶助之手”，對于定位政府角色具有正本清源的意義，對于明確政府行為的重點(diǎn)具有指導(dǎo)價(jià)值。由于政府占有大量資源，政府通過管制產(chǎn)生壟斷，政府政策調(diào)控具有傾向性等等，對于社會(huì)組織都是租金，因此越是過程透明、平等對待、程序規(guī)范等，租金耗散越快。政府可以有新角色、新職能空間，但一定是在合乎市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律前提下來履行，只有斬?cái)嗄切┥煜蛏鐣?huì)組織的肆意掠奪之手與非法管制之手，政治尋租型腐敗的外在制度保障線才可能被切斷，這是一切反腐敗極為重要的外在條件。

第二，從社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整到制度結(jié)構(gòu)完善轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代化表現(xiàn)為兩個(gè)方面的內(nèi)在統(tǒng)一，即形成持續(xù)變化和開放的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以及形成能夠容納持續(xù)變遷的問題與要求的制度結(jié)構(gòu)①S．N．艾森斯塔德：《現(xiàn)代化：抗拒與變遷》，中國人民大學(xué)出版社1988年，第46～49頁。，徒有前者是不可能自動(dòng)轉(zhuǎn)化為后者的制度成果的，也就是說現(xiàn)代化是一個(gè)自在的過程，也是一個(gè)人為的過程。法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)是一種既定的社會(huì)關(guān)系，即便它是政治尋租的制度外溫床，我們也不能漠視這個(gè)難以撼動(dòng)的現(xiàn)實(shí)。這種結(jié)構(gòu)提供了現(xiàn)代化發(fā)展必要的權(quán)威力量和秩序保障，它欠缺的是社會(huì)組織的活力。要為社會(huì)發(fā)展注入活力，關(guān)鍵的制度安排是產(chǎn)權(quán)保護(hù)。只有明晰產(chǎn)權(quán)并堅(jiān)決捍衛(wèi)，社會(huì)組織發(fā)展的積極性才可以充分調(diào)動(dòng)起來，政府也不能肆意占有、壟斷和汲取社會(huì)資源，由此社會(huì)組織與政府合謀的租金就不存在了，共生庇護(hù)關(guān)系的基礎(chǔ)瓦解了。在共生庇護(hù)關(guān)系破局后，構(gòu)建與擴(kuò)大社會(huì)力量參與政府決策的渠道與機(jī)會(huì)，能夠提高政府過程的民主性、透明度。此外，構(gòu)建多元力量參與的監(jiān)督體制具有重要作用。對于腐敗而言，監(jiān)督永遠(yuǎn)都是必要的。如果能夠在選人、用人，在決策、執(zhí)行等過程中按照制度要求操作，則腐敗概率要小很多。因此，監(jiān)督體制應(yīng)該提前介入到行政過程中來，介入到行政過程關(guān)鍵環(huán)節(jié)中來。監(jiān)督體制要形成多元力量參與格式，并要形成合力。腐敗治理之難，主要在于信息不對稱，信息收集渠道單一。信息不對稱需要通過信息公開實(shí)現(xiàn)，信息收集渠道單一則可以通過發(fā)展多元化的監(jiān)督主體得以豐富，公民、企業(yè)、媒體、政治組織等均是重要的監(jiān)督力量。最后，建立制度化的協(xié)商機(jī)制，是重構(gòu)法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)的重要手段。如果社會(huì)組織的自治能力進(jìn)一步增強(qiáng)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、訂立社會(huì)規(guī)則、裁決社會(huì)糾紛、提供公共物品的治理能力得以提升，那么政府與社會(huì)組織的關(guān)系可以通過制度化的協(xié)商機(jī)制重新厘定。