孟 雨

（首都醫(yī)科大學衛(wèi)生法學系，北京 100069）

1 引言

根據(jù)衛(wèi)生部2010年4月28日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2009年全國新發(fā)各類職業(yè)病18128例。職業(yè)病病例數(shù)列前3位的行業(yè)依次為煤炭、有色金屬和冶金，分別占總病例數(shù)的41.38%、9.33%和6.99%。目前，塵肺病仍是我國最嚴重的職業(yè)病，報告塵肺病例數(shù)占職業(yè)病報告總例數(shù)的79.96%[1]。近年來，職業(yè)病糾紛和職業(yè)病診斷爭議引發(fā)的群體性上訪事件不斷增加，在某些地方，職業(yè)病危害甚至已經成為影響社會穩(wěn)定的嚴重公共問題。最近發(fā)生的蘋果公司供應商員工職業(yè)中毒、甘肅古浪塵肺病農民工集體維權等事件，再次牽動著社會神經。

2010年全國兩會期間，秦希燕代表提出對職業(yè)病防治法進行修改的議案；2011年四川省兩會期間，張瑞雪代表的議案關注的內容，也是勞動者職業(yè)病防治。2010年以來，職業(yè)病防治法修改連續(xù)兩年被列為一類立法計劃。2010年11月4日，國務院法制辦公室發(fā)布了“關于公布修改《中華人民共和國職業(yè)病防治法》診斷鑒定制度條文（草案）公開征求意見的通知”，向全社會征集對修改《職業(yè)病防治法》中有關職業(yè)病診斷鑒定制度的建議。這一通知的出臺標志著《職業(yè)病防治法》的修改已經提上了日程。

2 我國在職業(yè)病防治中面臨的主要問題

2.1 企業(yè)和勞動者對職業(yè)病的危害認識不足，法制觀念比較淡薄

根據(jù)《職業(yè)病防治法》的規(guī)定，用人單位應當設置或指定職業(yè)衛(wèi)生管理機構或組織，配備職業(yè)衛(wèi)生專業(yè)人員，負責本單位的職業(yè)病防治工作；必須采用有效的職業(yè)病防護設施，并為勞動者提供個人使用的職業(yè)病防護用品等（參見《職業(yè)病防治法》第三章的相關規(guī)定）。但是，由于不少中、小企業(yè)法制意識淡薄，對于《職業(yè)病防治法》的要求大都沒有落實，甚至根本沒有行動。而衛(wèi)生監(jiān)督部門和安監(jiān)部門由于在安全監(jiān)管、勞動監(jiān)察網絡尚不健全，執(zhí)法隊伍人員少、力量薄弱，以及沒有與衛(wèi)生部門形成工作合力，缺少專業(yè)人員的現(xiàn)場指導等，因此，加劇了職業(yè)病防治工作的難度。很多職業(yè)病是可防不可治的疾病，即使治好了也會留下后遺癥，因此，只有前期預防才是消除職業(yè)病危害的根本途徑。由于職業(yè)病主要與勞動環(huán)境、工作性質有關，企業(yè)應是防治職業(yè)病的第一責任人，對特殊行業(yè)的工人一定要進行崗前培訓，做好上崗前、在崗期間、離崗時的體檢工作。根據(jù)《職業(yè)病防治法》第32條的規(guī)定：“ 對從事接觸職業(yè)病危害作業(yè)的勞動者，用人單位應當按照國務院衛(wèi)生行政部門的規(guī)定組織上崗前、在崗期間和離崗時的職業(yè)健康檢查，并將檢查結果如實告知勞動者。職業(yè)健康檢查費用由用人單位承擔?！钡珜嵺`中，很多用人單位沒有做到上崗前和離崗時的健康檢查。此外，《職業(yè)病防治法》還規(guī)定，用人單位應當定期對工作場所進行職業(yè)病危害因素檢測、評價，其中高毒物品作業(yè)場所每月檢測1次，每半年評價1次，粉塵類作業(yè)場所每半年檢測1次。但是目前僅有少數(shù)用人單位開展了此項工作，且檢測均少于法定頻次。

根據(jù)北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心在全國范圍內開展的職業(yè)病調研顯示，職業(yè)病患者出現(xiàn)病癥的平均年齡為37.5歲；職業(yè)病患者中最大的群體為塵肺病患者，占70.2%；45.6%的職業(yè)病工人所在的單位沒有為其上工傷保險；55.9%的職業(yè)病工人所在的單位沒有為其上養(yǎng)老保險；86%的職業(yè)病患者表示，他們的單位沒有工會，自己也沒有加入任何形式的工會[2]。

衛(wèi)生監(jiān)督機關針對企業(yè)違反《職業(yè)病防治法＞》的行為采取的制裁手段主要就是罰款，根據(jù)《職業(yè)病防治法》規(guī)定，企業(yè)在成立時未進行建設項目職業(yè)病危害預評價，生產前未進行職業(yè)病危害控制評價，可處以5至20萬元罰款；企業(yè)存在職業(yè)病危害，未按法定程序申報有毒有害作業(yè)，可處以2至5萬元的罰款；企業(yè)在工人上崗前，未告知職業(yè)病危害存在，并未配備防護用品，可處以 5至20萬元罰款。上述罰款加上醫(yī)療費用5萬元，共計約50萬元左右。由此帶來的經濟損失，是一個小型民營企業(yè)難以承受的。因此，很多民營小企業(yè)總是千方百計逃避罰款，甚至為了避免被罰款，關門歇業(yè)溜之大吉，從而使得罰款這一處罰方式不但起不到制裁效果，反而使得勞動者面臨失業(yè)的危險。

2.2 職業(yè)病防治源頭控制機制尚未形成

《職業(yè)病防治法》第15條規(guī)定：“新建、擴建、改建建設項目和技術改造、技術引進項目（以下統(tǒng)稱為項目）可能產生職業(yè)病危害的，建設單位在可行性論證階段應當向衛(wèi)生行政部門提交職業(yè)病危害預評價報告。衛(wèi)生行政部門應當自收到職業(yè)病危害預評價報告之日起30日內，做出審核決定并書面通知建設單位。未提交預評價報告或者預評價報告未經衛(wèi)生行政部門審核同意的，有關部門不得批準建設項目。職業(yè)病危害預評價報告應當對建設項目可能產生的職業(yè)病危害因素及其對工作和勞動者健康的影響作出評價，確定危害類別和職業(yè)病防護措施。”職業(yè)病危害預評價是最經濟、最有效的源頭控制措施。但是在實踐中，此條規(guī)定形同虛設。很多可能產生職業(yè)病危害的單位項目根本不經過衛(wèi)生行政部門審批，或者衛(wèi)生部門在審批的時候發(fā)現(xiàn)其他部門已經先行審批了，衛(wèi)生部門的監(jiān)督作用無法發(fā)揮。特別是因為在項目建設論證評估階段，未考慮職業(yè)病防護問題，職業(yè)病防治與環(huán)境保護沒有很好的結合起來，給后續(xù)職業(yè)病防治工作增加了難度和成本。

2.3 勞動用工管理混亂，農民工的權益無法保障

用人單位不依法與勞動者簽訂勞動合同、不建立職業(yè)健康檔案、不參加工傷社會保險的問題普遍存在，致使勞動者不了解工作場所職業(yè)病危害真相，職業(yè)健康體檢、職業(yè)病診斷、治療等健康合法權益不能得到維護，權益受到損害后，又因沒有簽訂勞動合同而無法索賠。有的農村青壯年農民工在患職業(yè)病后，用人單位不但不支持其進行職業(yè)病診斷，反而將其辭退，致使其得不到應有的診治，錯過救治機會。從2010年5月底至今，北京市房山區(qū)史家營鄉(xiāng)數(shù)個已關停煤礦中，200余名礦工陸續(xù)查出染上塵肺。他們要取得診斷報告，必須由煤礦提供工作關系和職業(yè)史等證明材料。由于煤礦關停、礦方拒絕出具等原因，這些塵肺工人的維權陷入困境。

《職業(yè)病防治法》第28條規(guī)定：“任何單位和個人不得將產生職業(yè)病危害的作業(yè)轉移給不具備職業(yè)病防護條件的單位和個人。不具備職業(yè)病防護條件的單位和個人不得接受產生職業(yè)病危害的作業(yè)。”但是在實踐中，轉嫁職業(yè)病危害，已是許多企業(yè)公開的秘密。這些企業(yè)將其最臟、最累、職業(yè)危害最大的工種外包給包工頭或農民工，如車輛廠將去銹工、油漆工轉包給服務公司；水泥廠的包裝搬運工作外包給搬運公司；船廠的電焊工外包給不具備防護能力的民營企業(yè)。農民工不在企業(yè)職工名冊內，因此無須申報有毒有害接觸工人，不做健康監(jiān)護，不做作業(yè)現(xiàn)場環(huán)境測定。而對于此類企業(yè)的監(jiān)管，法律沒有作具體規(guī)定，如果企業(yè)轉包了這些工作后對企業(yè)如何處罰？對承包企業(yè)又如何處罰？法律在這方面應當有可操作性的具體規(guī)定，否則衛(wèi)生監(jiān)督部門無法有效的執(zhí)行，對企業(yè)也缺乏約束力，法律的規(guī)定形同虛設。

2.4 職業(yè)病患者維權難過鑒定關

《職業(yè)病防治法》第40條規(guī)定：“勞動者可以在用人單位所在地或者本人居住地依法承擔職業(yè)病診斷的醫(yī)療衛(wèi)生機構進行職業(yè)病診斷?！?第43條規(guī)定：“用人單位和醫(yī)療衛(wèi)生機構發(fā)現(xiàn)職業(yè)病病人或者疑似職業(yè)病病人時，應當及時向所在地衛(wèi)生行政部門報告。確診為職業(yè)病的，用人單位還應當向所在地勞動保障行政部門報告?！备鶕?jù)法律的規(guī)定，企業(yè)和勞動者都可以診斷職業(yè)病的申請，但是事實上提出申請的都是勞動者個人。勞動者申請職業(yè)病鑒定，需要提供相應的材料[3]。根據(jù)《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第11條規(guī)定：“申請職業(yè)病診斷時應當提供：（1）職業(yè)史、既往史；（2）職業(yè)健康監(jiān)護檔案復印件；（3）職業(yè)健康檢查結果；（4）工作場所歷年職業(yè)病危害因素檢測、評價資料；（5）工作診斷機構要求的其他必需的的有關材料?！甭殬I(yè)病診斷程序，其中作業(yè)場所的職業(yè)危害因素檢測與評價、勞動者職業(yè)健康監(jiān)護等工作均是用人單位依法必須履行的義務，有關資料都均由用人單位控制。勞動者申請職業(yè)病診斷或鑒定時，遠離上述證據(jù)源，勞動者只能證明自己受到了損害和損害程度，難以證明該損害是由職業(yè)活動造成的，更難以證明用人單位存在過錯，因此由勞動者來全部提供診斷與鑒定所需資料，客觀上存在諸多困難。當衛(wèi)生監(jiān)督部門對企業(yè)進行干預時，根據(jù)的是衛(wèi)生部350號文件，即《衛(wèi)生部關于進一步加強職業(yè)病診斷鑒定管理工作的通知》。在該通知中規(guī)定，職業(yè)病診斷與鑒定需要用人單位提供有關職業(yè)衛(wèi)生和健康監(jiān)護等資料時，用人單位應當如實提供，用人單位不提供或者不如實提供的，衛(wèi)生行政部門可視其為未按照規(guī)定建立健全職業(yè)衛(wèi)生檔案和勞動者健康監(jiān)護檔案或者未按照規(guī)定安排職業(yè)病人、疑似職業(yè)病人進行診治。依據(jù)《職業(yè)病防治法》第63條第（二）項、第64條第（四）項、第65條第（六）項規(guī)定情形處理。但是上述文件精神與《職業(yè)病防治法》、《管理辦法》的規(guī)定沖突。如果診斷機構基于上述文件精神作出診斷結論，無疑在法律程序上涉嫌違法，如果機械地堅持《職業(yè)病防治法》、《管理辦法》的規(guī)定，又無疑讓勞動者診斷無門。因此上述規(guī)定往往讓診斷機構處于左右為難的境地。對于違反該強制性規(guī)定的用人單位以及有關機構在上述立法中沒有規(guī)定相應的罰則，故上述規(guī)定并不能保證勞動者在申請診斷時順利提供法律規(guī)定的所有材料。

基于上述原因，在實踐中勞動者往往步入了怪圈，勞動仲裁部門需要醫(yī)療保險部門的工傷認定，醫(yī)療保險部門需要職業(yè)病診斷機構提供職業(yè)病診斷，職業(yè)病診斷機構需要衛(wèi)生監(jiān)督部門提供現(xiàn)場環(huán)境衛(wèi)生調查報告，衛(wèi)生監(jiān)督部門需要對用人單位在開工前審批、監(jiān)督，事后進行查處才能形成報告。而一些作坊式的工廠根本就沒有在衛(wèi)生部門備案，現(xiàn)場環(huán)境衛(wèi)生調查報告是根本不可能有。如果按照這樣的程序要求，勞動者維權無疑進入了死胡同，用人單位不提供有關材料，衛(wèi)生部門就提供不了環(huán)境報告，勞動部門也就做不了工傷鑒定，勞動仲裁更是無從談起。

3 對我國職業(yè)病防治的建議和討論

3.1 加強各職能部門的協(xié)調配合，建立多部門聯(lián)合防治職業(yè)病的系統(tǒng)工程

職業(yè)病的防治是一項復雜的系統(tǒng)工程，政府及有關部門必須緊密配合，并各盡其責，才能收到實效。建議政府有關部門要按照《職業(yè)病防治法》、《安全生產法》、《勞動法》、《工會法》和《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》等有關規(guī)定，從職業(yè)病危害預防控制、企業(yè)市場準入、勞動用工、職業(yè)病危害項目申報、建設項目職業(yè)病危害預評價、危險化學品監(jiān)管等環(huán)節(jié)入手，認真履行各自的職責，出臺有關規(guī)定，共同維護勞動者的合法權益，堅決打擊侵害勞動者權益的行為。衛(wèi)生行政部門應認真宣傳貫徹《職業(yè)病防治法》，加大監(jiān)督執(zhí)法力度，依法履行職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法職能，要加強職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍和技術服務機構建設，提高職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的技術含量和職業(yè)衛(wèi)生技術服務水平，依法做好職業(yè)病監(jiān)測和檢測工作，做好職業(yè)病人的診斷、鑒定和治療；勞動保障部門應加大貫徹《工傷保險條例》工作力度，擴大工傷社會保險覆蓋面，督促用人單位依法簽訂和履行勞動合同，落實職業(yè)病人的工傷社會保險待遇，加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，對違法安排未成年人從事有毒有害作業(yè)的要嚴肅查處；安全生產監(jiān)督管理部門應認真貫徹落實《安全生產法》，做好安全生產設施及措施的監(jiān)督檢查，要嚴格按照中央編辦發(fā)[2003]15號文件精神，切實履行好自己的職責，并將職業(yè)病防治列入安全生產考核指標；外經貿部門負責“三資”企業(yè)的日常監(jiān)督檢查，對擬設立的外資企業(yè)，立項前要主動與衛(wèi)生部門進行溝通，防止將可能產生嚴重職業(yè)病危害的企業(yè)引入；工商行政管理部門負責無照或超范圍等違法經營行為的查處；環(huán)保部門負責對環(huán)境污染的監(jiān)督檢查，做好放射源的監(jiān)督與管理工作；公安部門負責涉嫌犯罪案件的查處；工會、婦聯(lián)等組織負責群眾性勞動保護的監(jiān)督檢查，切實維護勞動者的健康及相關權益；建設和規(guī)劃部門要加強新建、改建、擴建建設項目的審查，嚴把審批關，對未進行建設項目職業(yè)病危害預評價的，不予立項和審批；其他相關部門也要按照各自職責做好職業(yè)病防治工作。為進一步加強對職業(yè)病防治工作的組織領導，建議市政府建立職業(yè)病防治工作聯(lián)席會議制度。由衛(wèi)生部門牽頭，勞動保障、安監(jiān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主管部門、外經貿、工商、環(huán)保、公安、工會、婦聯(lián)、建委、規(guī)劃等有關部門參加，定期召開會議，通報工作情況，研究和部署工作措施，確保各項工作落到實處[4]。

3.2 嚴格貫徹《職業(yè)病防治法》，建立預防控制職業(yè)病危害的長效管理機制

3.2.1 嚴格執(zhí)行新上項目預評價制度

研究表明，建設項目職業(yè)病危害防護設施的經費支出、項目投產后產生職業(yè)危害進行治理的經費支出、產生職業(yè)病人后進行治療的經費支出，三者之間存在1：4：7的關系。因此，要加強對新、改、擴建項目和技術改造、技術引進項目的管理，認真執(zhí)行建設項目職業(yè)病危害預評價和職業(yè)病危害項目申報制度，確保職業(yè)病防護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，對未進行建設項目職業(yè)病危害預評價或預評價報告未經衛(wèi)生行政部門審核通過的，不予立項和審批的，要嚴把源頭關。在這方面，法律是否可以修改，將衛(wèi)生行政部門的審批作為工程得以批準的前置條件，可以參考《環(huán)境保護法》第13條的規(guī)定：“建設項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，經項目主管部門預審并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書?！睂⑿l(wèi)生行政部門的審批作為審批的前置條件，這樣才能對企業(yè)有法律的約束力。

3.2.2 嚴格落實用人單位職業(yè)病防治工作的責任

控制和消除職業(yè)病危害、改善勞動條件，關鍵在企業(yè)、責任在業(yè)主。按照衛(wèi)生部基本職業(yè)衛(wèi)生服務試點工作要求，在有條件的區(qū)縣逐步擴大基本職業(yè)衛(wèi)生服務試點范圍，力爭到2015年，將基本職業(yè)衛(wèi)生服務理念全面納入基層監(jiān)督站（所）工作職責范疇，有效提高對小型個體私營企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督和職業(yè)病防治工作指導。

有關部門應嚴格履行監(jiān)督管理職能，督促用人單位采取有效措施改善勞動條件，加強內部管理，完善企業(yè)內部職業(yè)病防治責任制、作業(yè)場所危害控制管理制度、勞動者健康監(jiān)護制度、有毒有害作業(yè)操作管理制度等職業(yè)病防治管理制度，切實承擔起保護勞動者健康的法定義務。

衛(wèi)生監(jiān)督部門應當探索建立企業(yè)職業(yè)病防治誠信管理體系，將其納入職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理系統(tǒng)，突出監(jiān)管重點，強化監(jiān)管針對性，提高監(jiān)管效率。同時，要建立職業(yè)病防治責任追究制度，對嚴重違反《職業(yè)病防治法》，造成職業(yè)病危害后果的企業(yè)負責人要追究領導責任，情節(jié)嚴重、觸犯刑法的要移送司法部門查處。

3.3 完善職業(yè)病防治的診斷和鑒定程序

2010年11月3日國務院法制辦將修改《職業(yè)病防治法》診斷鑒定制度條文（草案）予以公布，征求社會各界的意見。該草案增加了工會組織對職業(yè)病防治工作的監(jiān)督，增加了省級衛(wèi)生行政部門應當向社會公布本行政區(qū)域內承擔職業(yè)病診斷的醫(yī)療衛(wèi)生機構名單的規(guī)定。草案規(guī)定，用人單位應當如實提供職業(yè)病診斷、鑒定所需要的有關職業(yè)衛(wèi)生和健康監(jiān)護的資料，用人單位未依法為勞動者提供相關資料的，要依法承擔法律責任。為了進一步完善職業(yè)病診斷和鑒定程序，更好的維護勞動者合法權益，還應當在以下幾個方面作出規(guī)定：

3.3.1 建立合理利用醫(yī)學診斷結果受理勞動者申請的機制

從醫(yī)療水平、醫(yī)療設備、醫(yī)療資質等諸多條件來看，即使是沒有職業(yè)病診斷資格證明的大醫(yī)院也是有能力進行職業(yè)病診斷的。筆者認為，只要勞動者持有相應等級資質的醫(yī)療機構出具的職業(yè)病醫(yī)學診斷結果證明材料，法律應當強制規(guī)定職業(yè)病診斷機構必須受理勞動者的申請。當然，由于職業(yè)病診斷的重要意義和特殊性，為了防止勞動者濫用這種規(guī)定，對有關醫(yī)療機構的資質等級、醫(yī)學診斷證明的正當性問題做出細致的規(guī)定，而且要對醫(yī)療機構提供虛假的醫(yī)療診斷結果的責任做出規(guī)定。

3.3.2 加大衛(wèi)生行政部門履行職責的主動性

根據(jù)《職業(yè)病防治法》第55條規(guī)定，縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門依照防止職業(yè)病的法律、法規(guī)、國家職業(yè)衛(wèi)生標準和衛(wèi)生要求，根據(jù)職業(yè)劃分，對職業(yè)病防治工作以及職業(yè)病危害檢測、評價活動進行監(jiān)督檢查。因此，法律應當明確勞動者可以向當?shù)匦l(wèi)生行政部門提出要求處理職業(yè)病診斷過程中遇到的有關問題。如果衛(wèi)生行政部門認為勞動者的請求合法時，應當通知職業(yè)病診斷機構受理勞動者的申請，并且對該診斷活動是否合法進行監(jiān)督，從而保障勞動者能夠獲得職業(yè)病診斷[5]。

3.4 重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在職業(yè)病防治方面的積極作用

目前，我國眾多行業(yè)協(xié)會中的大多數(shù)還是政府機構的外延，在人員、經費、職能方面仍然習慣于政府運作方式，缺乏綜合協(xié)調能力，還沒有發(fā)揮出應有的作用。因而對政府宏觀管理的建議性能力不強，形同虛設；對企業(yè)的引導、組織、協(xié)調作用更無從發(fā)揮。“十二五”期間，應當積極發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會在管理企業(yè)方面的積極作用，推動各行業(yè)協(xié)會將企業(yè)做好職業(yè)病防治工作納入行業(yè)協(xié)會對企業(yè)管理的要求。到2015年，力爭在北京市建筑行業(yè)、家具制造行業(yè)、石材加工行業(yè)等存在明確職業(yè)危害的行業(yè)協(xié)會內制定并提出本協(xié)會成員必須遵照執(zhí)行的職業(yè)病防治工作管理要求，力爭將企業(yè)職業(yè)病防治工作納入行業(yè)協(xié)會對企業(yè)信譽評選、評優(yōu)的重要指標，鼓勵企業(yè)依法做好職業(yè)病防治工作。

[1]錢亞芳.論職業(yè)病診斷程序的立法完善[J].中國農村衛(wèi)生事業(yè)管理,2010,(3):59.

[2]蘇 志.職業(yè)病防治立法思路[J].中國勞動衛(wèi)生職業(yè)病雜志,2010,(10):23.

[3]全國人民代表大會.中華人民共和國職業(yè)病防治法[Z].2002.

[4]鐘逸菲.淺談＜中華人民共和國職業(yè)病防治法＞之不足與修改建議[J].中國職業(yè)醫(yī)學,2008,(4):21-23.

[5]程新康.落實＜職業(yè)病防治法＞與控制職業(yè)病危害的相關分析[J].中國工業(yè)醫(yī)學雜志,2009,(2):30-32.