傅恩來

(中共天津市委黨校,天津 300190)

論我國信訪制度的缺陷及其改革方向

傅恩來

(中共天津市委黨校,天津 300190)

建國以來,信訪制度規(guī)定的群眾信訪活動,是我國社會主義公民政治參與的重要渠道,也是實現(xiàn)和維護公民民主政治權(quán)利的具體形式。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展,我國現(xiàn)行的信訪制度已經(jīng)出現(xiàn)了困境,對推進法治化進程和公民民主權(quán)利的維護已顯力不從心。必須理性地解讀我國信訪制度的現(xiàn)狀,尋求其改革出路,重視信訪的民主憲政功能,建設(shè)完善的信訪配套機制,從而進一步完善我國的民主法治。

信訪制度;缺陷;改革方向

信訪制度是對我國整個信訪工作體系開展的信訪活動所應(yīng)遵循的行為規(guī)范的總稱。狹義信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。這里僅指有關(guān)行政機關(guān)接待信訪人、處理信訪事項的一種行政活動[1](p.2)。廣義的信訪是指除了行政機關(guān)開展的狹義信訪活動外,權(quán)力機關(guān)、黨務(wù)機關(guān)、司法機關(guān)甚至其他非政府部門也均開展信訪接待活動。本文所指的信訪為廣義的信訪,其中既包括行政機關(guān)開展的信訪活動,也包括黨務(wù)機關(guān)、司法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)甚至其他非政府部門開展的信訪接待活動。目前,我國正處在社會轉(zhuǎn)型的歷史性關(guān)鍵時期,原有社會秩序框架逐步轉(zhuǎn)型,新的社會秩序尚未確立,社會財富、資源的急劇增加和重新分配,社會矛盾和社會沖突呈現(xiàn)出敏感和高發(fā)態(tài)勢。與此同時,由于監(jiān)督機制嚴(yán)重缺位導(dǎo)致官員腐敗、不作為以及司法不公、訴求渠道不暢等現(xiàn)象,又進一步加劇了各種社會矛盾和利益沖突的發(fā)生,致使信訪工作量大大增加,信訪制度出現(xiàn)了困境,為此我們應(yīng)理性尋找其改革出路,以期進一步完善我國的民主法治。

一、我國現(xiàn)行信訪制度存在的主要缺陷

(一)現(xiàn)行信訪制度的體制性缺陷

1.信訪機關(guān)功能定位不準(zhǔn)。由于信訪功能的變遷,信訪機構(gòu)事實上已經(jīng)不恰當(dāng)?shù)爻蔀榱伺c司法、仲裁等相類似的準(zhǔn)司法機關(guān),不但在實踐中對我國的整個法治化目標(biāo)造成了沖擊,而且浪費了大量寶貴的行政資源。全國從中央到地方、從行政機關(guān)、司法機關(guān)到權(quán)力機關(guān),全部設(shè)立了各自的信訪機構(gòu),而四處林立的信訪機構(gòu)又歸口不一,不能形成一套獨立的監(jiān)督體系,缺乏統(tǒng)一解決問題的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌能力。實踐中各地信訪局(辦)僅有的權(quán)力似乎就是“接待”,這個“秘書接待前臺”對信訪人予以接待之后便是將所反映的問題轉(zhuǎn)歸各相關(guān)職能部門而無下文,對其他部門的監(jiān)督力量并不明顯。因此這種自身無權(quán)的監(jiān)督方式大大削弱了信訪的民主監(jiān)督力度。

2.信訪職能過于寬泛。信訪活動大致可以分為三類:參與類,即向各級黨、政、人大、司法機關(guān)提出意見、建議和批評;求決類,主要是要求解決涉及自身利益的各種具體問題;訴訟類,指進入司法程序的案件當(dāng)事人雙方的信訪。信訪涉及的社會矛盾可以歸結(jié)為九大類:一是企業(yè)改制、勞動及社會保障問題;二是“三農(nóng)”問題,即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題;三是涉法涉訴問題;四是城鎮(zhèn)拆遷安置問題;五是反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問題;六是基層機構(gòu)改革中的問題;七是環(huán)境污染問題;八是部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟待遇問題;九是民族宗教問題,等等[2]。幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門,信訪制度承載了整個社會變革轉(zhuǎn)型及社會穩(wěn)定的重任,由此導(dǎo)致信訪案件大量積壓,同時不斷升級上行,各種問題和矛盾焦點向中央聚集。

3.信訪機構(gòu)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制?，F(xiàn)行的信訪機構(gòu)龐雜分散,歸口不一。從中央到地方,各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機構(gòu)。但這些信訪機構(gòu)并沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系,中央信訪機構(gòu)對地方信訪機構(gòu)及中央各部門信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限,缺乏強制約束。各級信訪機構(gòu)地位低下,缺乏解決問題的有效資源和實際權(quán)力,而信訪的指向往往是掌握黨政司法權(quán)力的官員,讓沒有權(quán)力的信訪部門出面處理,把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體,出現(xiàn)權(quán)責(zé)錯位。整個系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機制,缺乏統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng),信息不共享,信訪者一個問題可能同時找?guī)讉€機構(gòu),得到的答復(fù)和解決方案可能不一樣,各機構(gòu)推來推去,信訪人投訴無門,只能在各信訪機構(gòu)之間來回跑動。因為信訪機構(gòu)分散,每個機構(gòu)的工作人員非常有限,面對大量的信訪案件,無力件件親自處理,致使信訪部門對群眾信訪轉(zhuǎn)多辦少。

4.信訪立案與結(jié)案缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。作為信訪人反映問題的渠道,信訪案件的提起在法律上并沒有明確的立案標(biāo)準(zhǔn),實踐中只要信訪人覺得有(任何)不滿,都有權(quán)受到接訪;同樣也缺乏明確的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn),只要信訪人自身感覺不滿的情緒并未被消除,似乎就有權(quán)繼續(xù)上訪。這就增加了信訪活動在實踐中的隨意性。從這個角度來講,現(xiàn)實中有許多無理訪以及多年的“纏訪”,其實是信訪制度缺乏明確的立案結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)而造成的。

5.在實踐中信訪終結(jié)程序隨意化。良好的終結(jié)程序不僅是高效率行政的體現(xiàn),同樣也能杜絕破壞法律、超越法律解決問題的現(xiàn)象,從而成為法治化行政的重要內(nèi)容。目前我國信訪實踐中“纏訪”現(xiàn)象的大量出現(xiàn),雖然并非完全是現(xiàn)行信訪制度缺乏終結(jié)程序引起,起碼也反映了當(dāng)前信訪制度的終結(jié)程序不良以致難以在實踐中予以貫徹。從信訪工作的方式上講,信訪機構(gòu)缺乏行之有效的合理化手段;從理念上講,信訪工作主體恰恰又缺乏法治化意識;從信訪工作考核上講,存在忽略實質(zhì),重視發(fā)案量的量化責(zé)任制度,導(dǎo)致信訪機構(gòu)在處理信訪案件時往往以“安撫”“和稀泥”的手段達到“息事寧人”目的,缺乏原則性、法治化的約束,增加了信訪終結(jié)的隨意化。

6.現(xiàn)行信訪行政屬地量化考核標(biāo)準(zhǔn)粗糙?，F(xiàn)行信訪行政屬地量化考核標(biāo)準(zhǔn)粗糙化的特征不符合解決社會問題的原理。信訪工作中反映出來的種種社會矛盾,既反映了當(dāng)前執(zhí)政層的具體行政事務(wù)執(zhí)行能力甚至深層的執(zhí)政能力問題,又反映了其他各國家機構(gòu)職能是否正常、良性運轉(zhuǎn)的真實現(xiàn)狀。從國家來講,這是極為寶貴的匡扶社會正義以及自我糾正機遇,是社會亟須處理和解決的真正問題。但信訪工作的實踐偏離這種認(rèn)識,反將上訪者視為“刁民”,將信訪中反映出來的問題視為建設(shè)和諧社會的“不和諧”音。與這種粗疏化、表面化、缺乏認(rèn)真正視問題、解決問題的思想認(rèn)識相對應(yīng)的是信訪工作考核制度的政績化、無原則屬地量化。

(二)現(xiàn)行信訪制度的運行性缺陷

1.處理問題能力低下,運行成本耗費驚人。隨著我國社會經(jīng)濟文化等的不斷發(fā)展,利益主體日益多元,利益關(guān)系日益密切,利益沖突也日益復(fù)雜化。而在現(xiàn)有的沖突解決機制體系中,作為終端救濟的司法權(quán)威的建立尚需時日,直接的行政救濟由于科層制下的官僚痼疾難以順暢實現(xiàn);而信訪制度為大量涌現(xiàn)的新型社會矛盾糾紛提供了發(fā)泄與疏通的渠道。于是,大量的屬于行政權(quán)能范圍內(nèi)的矛盾與不屬于行政權(quán)能范圍內(nèi)的矛盾均空前集中地涌向信訪。而當(dāng)前上訪者對于信訪制度能夠解決問題的期望,也即救濟的需要又遠遠蓋過了以往制度設(shè)計者構(gòu)想的信訪制度參政議政的功能。信訪處理機關(guān)礙于職權(quán)所限,處理問題時機構(gòu)與機構(gòu)缺乏內(nèi)在的溝通和協(xié)調(diào),接訪者要么多重受理,要么互相推諉。最后便造成“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”的奇怪現(xiàn)象。即便對于作為上訪者的公民個體,上訪久拖不決也耗費了大量的人力和財力,成本相當(dāng)驚人,甚至上訪公民傾家蕩產(chǎn)、荒廢事業(yè),這樣的結(jié)果與法治社會的行政行為所追求的合理、合法、效率目標(biāo)嚴(yán)重背離。

2.妨礙司法獨立,損害政府威信。偏離司法獨立理念,倡導(dǎo)人治方式,迎合傳統(tǒng)的“青天”心理,這是信訪制度受到抨擊的最猛烈點。學(xué)界在對信訪和法治是否能夠共存的問題進行討論時,有學(xué)者就認(rèn)為我國信訪體制已經(jīng)走到盡頭。產(chǎn)生這種觀點的根源在于,老百姓有了問題,處理的期求不寄托于法院而是政府,尤其是在法院經(jīng)過一審、二審,甚至再審之后還有人要去找政府解決[3]。這就深刻地觸及權(quán)大還是法大這樣敏感的問題。但其實,這是不了解中國國情的一種誤解。一個法治化社會的建立并不是一朝一夕之事,在社會矛盾多樣化的今天,把信訪制度設(shè)置為一種解決問題的機制之一,本身也許并不存在什么問題,問題只在于如何合理地設(shè)置這一制度,并避免其對法治造成沖擊。

3.侵犯公民權(quán)利,激化社會矛盾。一方面,上訪隊伍利益訴求執(zhí)著、隊伍浩大驚人;另一方面,“穩(wěn)定壓倒一切”又是現(xiàn)實的政治需求。于是,接訪者對于反復(fù)上訪、無理上訪、違法上訪者提出的要求——有時甚至是明目張膽的要挾——要么不惜做出無原則的妥協(xié),予以滿足;要么懼怕政績上粗疏的考核標(biāo)準(zhǔn)而盡力對上訪人進行非法打擊。無論何種方式均是以明顯違反現(xiàn)行法律的規(guī)定為代價達到息訪的效果。前一種方式的處理結(jié)果,往往會造成極壞的社會示范效應(yīng),讓無理訪者更加有恃無恐,而且像“滾雪球”般的有始無終;而后一種違法處理方式,面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪,上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力,下有群眾極端不滿的怨氣,相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理不得已采取強壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法,喪失了黨和政府依法行政、執(zhí)政為民的宗旨。甚至地方政府為了抑制上訪的增加和升級成為惡性群體性事件,在收買和欺騙等方法不能產(chǎn)生效果時,就會采取各種手段對信訪群眾進行打擊甚至政治迫害,進而發(fā)展成為侵犯公民權(quán)利、危害社會穩(wěn)定的更為嚴(yán)重的惡性事件。

4.組織化趨勢明顯,群體性事件上升。在利益主體或集團利益通過制度性渠道表達不見效或者在某些特殊因素的作用下,就會進行強制性的利益表達,從而對執(zhí)政黨、政府施加壓力。信訪活動中,一些人為同一訴求跨地區(qū)、跨部門串聯(lián)和網(wǎng)上串聯(lián)赴省進京上訪,甚至有的人采取一些極端方式,制造擴大社會影響,并為更多的信訪人所效仿,帶來社會負(fù)面效應(yīng),影響社會穩(wěn)定。地方各級黨、政和執(zhí)法部門,在處理社會矛盾和群眾問題時,往往濫用警力和行政強制力,或者對信訪群眾進行打擊甚至迫害,激化了原有的矛盾。

二、關(guān)于我國信訪制度改革的構(gòu)想

(一)從意識上真正重視信訪所獨具的社會功能

1.信訪是百姓的寬慰劑,社會的解壓閥。在中國固有的政法合一以及“青天”文化傳統(tǒng)中,公民容易習(xí)慣性地將信訪這種新時期能夠溝通執(zhí)政層與被執(zhí)政層的制度定位為效力最高、力度最強的權(quán)利救濟途徑。因此,政府的形象在公民心中無形就成了一種具有神話色彩的權(quán)利救濟者角色。我國社會轉(zhuǎn)型中發(fā)展經(jīng)濟、改革政治、復(fù)興民族的種種重大事項均由上而下地迅速推動,但也由此帶來了諸多民生問題不斷涌現(xiàn),凸顯了公民的社會保護制度的欠缺。在此情形下,應(yīng)將信訪制度看成是“社會的安全閥,百姓的寬慰劑”,重視社會的發(fā)展與公民個體權(quán)利保護的協(xié)調(diào),正確發(fā)揮信訪制度的功能。

2.信訪是人民群眾當(dāng)家作主、參政議政的重要途徑。眾所周知,我國的人民代表大會制度是一種代議制民主,是一種間接民主而非直接民主,而信訪恰恰是普通人民群眾最直接反映問題、表達呼聲的途徑和渠道,從而可以在一定程度上成為間接民主的一種有益補充。同時,信訪本身也能反映出在其他常規(guī)體制渠道內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)的執(zhí)政問題,收到來自非行政利益體的客觀和寶貴的信息。這些隱藏的豐富信息,如能善加利用,無疑是我國民主法治建設(shè)的一大幸事。信訪現(xiàn)象背后隱藏的恰恰是公民強烈的政治民主訴求,而且已經(jīng)成為公民的自覺行動和追求。民主本身是一把雙刃劍,它既會暴露我國現(xiàn)有政治、經(jīng)濟、文化建設(shè)中的種種問題,也會沖擊穩(wěn)定的社會管理秩序,但從民主法治建設(shè)的角度講,卻又最符合現(xiàn)代社會陽光政治的原理。因此,我們應(yīng)當(dāng)真正把信訪建設(shè)成為我國民主與法治進步的窗口,并使之成為人民群眾與黨和政府聯(lián)系、溝通的橋梁和紐帶。

(二)建立以信訪制度為核心的強大的社會監(jiān)督體系

1.體現(xiàn)公民監(jiān)督。一個受公民監(jiān)督的政府,才是現(xiàn)代國家所追求的對公民負(fù)責(zé)任的政府。我國現(xiàn)代責(zé)任政府的建設(shè)具有明確的憲法依據(jù)?！吨腥A人民共和國憲法》第41條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實,負(fù)責(zé)處理”。該條所賦予公民的政治批評、建議權(quán),申訴、控告、檢舉權(quán),正是現(xiàn)代責(zé)任政府的民主監(jiān)督權(quán),而公民恰是這一監(jiān)督權(quán)的主體。

2.體現(xiàn)政治監(jiān)督。關(guān)于政治監(jiān)督的問題,我國在改革開放以來的三十多年中,進行了不斷的探索,黨內(nèi)設(shè)立了紀(jì)委、政府設(shè)立了監(jiān)察局、司法系統(tǒng)設(shè)立了反貪局、各級政府和部門也設(shè)立了信訪辦,但是紀(jì)委、監(jiān)察局無法制約同級黨委和政府,反貪局基本還屬于同級公訴機關(guān)的延伸,信訪辦更像是受理群眾意見的秘書室。彼此之間不光有疊床架屋之嫌,而且在這些監(jiān)督主體各自為政的局面下,其功能的發(fā)揮也難免具有相當(dāng)?shù)木窒扌?。因?很有必要從體系化的框架下重新予以整合。監(jiān)督機構(gòu)整合的目的恰在于理順機構(gòu)間分工配合關(guān)系,統(tǒng)一監(jiān)督資源,提高監(jiān)督效力。由于信訪制度發(fā)揮監(jiān)督功能的實質(zhì)主體是公民——也就是政府行政力最直接的行政相對方群體,因此,信訪理應(yīng)具有極強的政治監(jiān)督效能。

3.體現(xiàn)解決問題。從信訪制度得以合理存在的實踐需求看,若將信訪機構(gòu)仍舊定義為一個信息傳遞“中轉(zhuǎn)站”,該制度現(xiàn)存的大量痼疾均無法得以改觀。公民基于民主監(jiān)督權(quán)通過信訪反映的問題僅僅能“達于上”(反映),而不能“暢于下”(解決),就失去了問題提出的意義。民間上訪者執(zhí)著于上訪的目的當(dāng)然也不僅僅在于此,難以遏制的纏訪、越級訪現(xiàn)象便是明證。企圖將問題解決機能完全從信訪制度中剝離,使糾紛矛盾統(tǒng)統(tǒng)進入司法渠道,在目前我國司法、行政問題繁多的實情下也僅僅是一種自我安慰的理想化憧憬。既然矛盾糾紛的解決機制并非唯一,根據(jù)行政效率性原則,產(chǎn)生了行政糾紛救濟的渠道,就不妨將信訪中反映的涉及行政權(quán)力行使不當(dāng)?shù)膯栴}直接在行政體系提供的救濟渠道內(nèi)予以解決。這種解決對于公民而言也是恰當(dāng)和亟須的。監(jiān)督權(quán)利的行使在于糾正執(zhí)政錯誤和弊端,而訴訟則著眼于個案中權(quán)利的救濟。從實踐中看,經(jīng)由信訪渠道反映出來的個案問題背后的一層深意在于執(zhí)政弊端糾偏的呼聲。因此,整合現(xiàn)有的行政監(jiān)督資源,將信訪制度納入“大監(jiān)督”格局并作為其核心制度是一項極富意義的建設(shè)。

(三)理順關(guān)系,保障信訪人權(quán),把信訪制度引入法治化的正確軌道

現(xiàn)行的信訪制度中,信訪機構(gòu)的實質(zhì)性權(quán)利微弱加上各部門信訪機構(gòu)林立、力量分散,由此而導(dǎo)致了其監(jiān)督不力。要改變這種局面需要合理配置監(jiān)督資源,增強行政機關(guān)的自我糾錯能力,提高合法行政效能,也就是前文所述的建設(shè)“大監(jiān)督”格局,實現(xiàn)如上職能,需要從三方面入手。

1.界清信訪與司法的關(guān)系是法治化的基本原則。目前信訪制度出現(xiàn)的一個極端現(xiàn)象是為了所謂秩序的穩(wěn)定,不管這個問題是不是屬于自己解決(行政問題、司法問題或仲裁問題),也不管這個問題能不能解決,一律大包大攬,從而嚴(yán)重地沖擊了我國現(xiàn)有的法律體系和社會主義的法治化進程。所以學(xué)界關(guān)于信訪制度的討論中焦點也往往集中于此,主廢派從法治高遠目標(biāo)出發(fā),主張徹底廢除該制度,但鑒于現(xiàn)實政治問題又無法在短時間內(nèi)妥善解決,則此過于理想之設(shè)計極難實現(xiàn);主存派則從政治民主化出發(fā),但法治建設(shè)研究上又多有不及、力度顯弱;要解決這個問題,根本對策是改變思維角度,正視信訪制度與司法制度并存的現(xiàn)實,整合現(xiàn)存行政救濟渠道、強化行政自我糾錯能力、分離司法救濟功能,以法治化的原則來協(xié)調(diào)司法與信訪的關(guān)系。雖然信訪與司法并存是不爭的事實,但并存不等于混淆。從現(xiàn)代國家分權(quán)結(jié)構(gòu)的特征分析,司法的基本機能才是權(quán)利救濟,信訪制度的主要職能則在于民主政治,在于建立公民參政議政、民主監(jiān)督的法治化程序,以輔助政府樹立公開、公平、公正的執(zhí)政形象。

2.規(guī)范信訪終結(jié)機制是法治化的重要途徑。雖然從《信訪條例》的邏輯結(jié)構(gòu)看,第三章是“信訪事項的提出”,第四章是“信訪事項的受理”,第五章是“信訪事項的辦理和督辦”。按照邏輯層次,第五章應(yīng)當(dāng)是“信訪事項的終結(jié)”,但是,在“信訪終結(jié)”這個難題上卻語焉不詳。雖然從權(quán)利救濟的角度講,所有的訴訟法律均沒有“訴訟終結(jié)”專章。但亦非絕對無終結(jié)標(biāo)準(zhǔn),對于二審判決的終審效力以及申訴程序的提起和限制性的規(guī)定均顯示了訴訟救濟途徑的終結(jié)方式。針對我國民眾期待“青天”、過度迷信政府行政權(quán)力這一救濟途徑而造成的纏訪現(xiàn)象,現(xiàn)行《信訪條例》中明確規(guī)定信訪終結(jié)這一專章也無可厚非。該專章的內(nèi)容關(guān)鍵在于明確化,比較可行的方法是將信訪終結(jié)程序細化,使其具有明確的指引和規(guī)范作用,從而具有糾正纏訪、濫訪現(xiàn)象的針對性功能。

在終結(jié)程序中,要重視聽證方式的恰當(dāng)運用,樹立政府公信力,制止濫訪。行政上的聽證制度是行政工作公開、透明,增強行政公信力的重要途徑,但是信訪工作終究有別于國家的審判工作,以效率為先,所以在普通的信訪事項處理中應(yīng)當(dāng)以簡易公開透明為原則,而對于社會中影響較大、反映強烈的信訪案件處理時進行更高級別的公開方式——聽證。聽證使社會影響大、參與群眾眾多的信訪事項處理廣泛公開,依法依理處理,可以有效導(dǎo)致無理訪、纏訪等類濫訪案件息訴罷訪,從而成為信訪終結(jié)程序的重要一環(huán)。但是需要注意的是在聽證程序中要堅守依法處理的原則,保證法治的理念為先,而非以平息群體感情為目標(biāo),進行無原則的退讓。對經(jīng)合理勸說教育仍然無理上訪、越級上訪者要明確其需承擔(dān)的法律責(zé)任,使權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)同行。惟有如此,才能形成良好的信訪秩序,在全社會形成尊崇法律的氛圍,進而在此基礎(chǔ)上構(gòu)建和諧、穩(wěn)定的社會主義法治秩序。

3.保障信訪人權(quán)是法治化的明確表征。從理論和實踐的邏輯上講,信訪人權(quán)的保障應(yīng)該是沒有問題的。因為上訪者和接訪者之間不存在具體的利害關(guān)系,上訪者依法行使權(quán)利,接訪者依法履行職務(wù)。但是目前信訪考核機制的設(shè)置給這一本來不存在問題的事情帶來了很多人為的問題,使我國的信訪制度甚至成為人權(quán)保障焦點。現(xiàn)在對領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪工作的考核主要簡單依據(jù)信訪量,尤其是越級上訪引發(fā)社會影響的曝光案件數(shù)量。由此出現(xiàn)了有些領(lǐng)導(dǎo)干部為了降低上訪量(主要是超越自己行政權(quán)力一級別的越級上訪)爭取政績,不惜一切手段打擊上訪人,壓制上訪案件。

考察這一考核機制背后隱藏的命題就是:信訪量與社會秩序的良好程度成反比。而該命題的科學(xué)性是值得深思的。任何一個社會都有利益沖突和矛盾糾紛,矛盾的存在是社會和自然界的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律,不是哪個人可以憑一己愿望能夠消除的。因此,重要的是矛盾的性質(zhì)而不是矛盾的數(shù)量。對于執(zhí)政層的方針、具體執(zhí)政措施等問題的反映恰恰是提高執(zhí)政能力、改善社會政治的應(yīng)有監(jiān)督和絕好契機。而把這種應(yīng)有的體制建設(shè)上的合法監(jiān)督視為洪水猛獸,本身就是一個謬論。因此,我們必須首先改革現(xiàn)有對領(lǐng)導(dǎo)干部的信訪考核機制,重新構(gòu)建其他符合行政合理、合法、效率原則的其他考核方式。許多利益沖突其實并不是誰的主觀過錯造成的,更不是黨和政府的“丑聞”,這應(yīng)該成為社會共識。如果不能從根本上改革現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)人信訪考核機制,則難以避免執(zhí)政領(lǐng)域內(nèi)“劣幣驅(qū)良幣”現(xiàn)象以及行政工作人員截訪,甚至“劫訪”等侵犯人權(quán)的荒唐現(xiàn)象的發(fā)生。

4.培養(yǎng)公共援助律師群體,建立社會信賴的權(quán)利救濟導(dǎo)向機制。在我國,絕大多數(shù)的公民和普通官員對司法權(quán)、行政權(quán)、立法權(quán)等權(quán)力的行使往往混淆不清。因此,大力加強普法宣傳工作就成為一項必不可少的工作,且不能搞形式、走過程。對官員如此,對普通公民也同樣如此。這一點,對專職從事信訪的信訪機構(gòu)工作人員尤其重要。因為他們擔(dān)負(fù)著連接信訪人與政府之間溝通的責(zé)任,是一項復(fù)雜、高難度的政治任務(wù),因而更需要嫻熟的政治技巧和必備的專業(yè)法律素質(zhì)。鑒于法律素質(zhì)的培養(yǎng)不是一蹴而就的事情,有不少學(xué)者提出配合信訪制度的改革在我國培養(yǎng)公共援助律師群體,一方面可以真正發(fā)揮我國目前培養(yǎng)的大量法律人才在法治化進程中的作用,另一方面也可以加速使信訪制度進入法治化運行的軌道[4],尤其是對信訪中出現(xiàn)的涉法問題,可以給予上訪者具體而明確的法律指引。這樣的措施可能勝于單純的強調(diào)司法獨立、政法分離的口號。此外,還可以培育非政府力量,如民間調(diào)解組織,在社會中建立和完善各種類似于消費者協(xié)會等的專門利益主體群的組織,維護社會中的多元化的利益主體權(quán)益,給予不同利益主體群以利益表達的自由,構(gòu)建完善的社會法治體系,形成真正的和諧社會。

[1]信訪條例[Z].北京:中國法制出版社,2005.

[2]周定財.善治:我國信訪制度的目標(biāo)[J].沈陽大學(xué)學(xué)報,2008,(10).

[3]茹繼田.改革信訪制度的設(shè)想[N].南方周末,2004-10-14.

[4]王棲.我國信訪制度存在的問題及對策研究[J].法制與社會,2008,(4).

[責(zé)任編輯:王 篆]

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1008-7168(2011)02-0064-05

2010-12-16

傅恩來(1955-),男,天津人,中共天津市委黨校圖書館館長,副教授。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.011