傅思明,曹文祥

(中共中央黨校,北京 100091)

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法研究

傅思明,曹文祥

(中共中央黨校,北京 100091)

網(wǎng)絡(luò)在為人類帶來(lái)便利、機(jī)遇的同時(shí),也帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。種種網(wǎng)絡(luò)失序現(xiàn)象的存在,不僅給相關(guān)網(wǎng)絡(luò)主體造成了現(xiàn)實(shí)的權(quán)益損害,更對(duì)網(wǎng)絡(luò)的健康發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)自由構(gòu)成了巨大的威脅。政府的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管職能日益重要,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法對(duì)于確保政府依法實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管具有重要意義。通過(guò)從網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的必要性,我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的現(xiàn)狀、不足、立法原則及改進(jìn)方向等幾個(gè)方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法問(wèn)題展開探討,以期規(guī)范制約政府監(jiān)管行為,保證政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的合法與有效。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管;行政立法;網(wǎng)絡(luò)發(fā)展

網(wǎng)絡(luò)的高速發(fā)展在對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的同時(shí),也帶來(lái)諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,比如,黑客入侵、網(wǎng)絡(luò)隱私侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)不良信息的散布、網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪等。這些問(wèn)題的存在與發(fā)展,對(duì)網(wǎng)絡(luò)秩序造成了破壞,損害了網(wǎng)絡(luò)主體的合法權(quán)益,也對(duì)網(wǎng)絡(luò)的健康發(fā)展產(chǎn)生了阻礙。在行政權(quán)力廣泛介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的大背景下,網(wǎng)絡(luò)失序作為一個(gè)公共問(wèn)題進(jìn)入了政府的視野,政府開始利用行政權(quán)力對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施監(jiān)管。這種外來(lái)干預(yù)手段對(duì)于網(wǎng)絡(luò)秩序的廓清起到了明顯的積極效應(yīng),網(wǎng)絡(luò)失序得到一定程度的遏制。但是,也不可避免地引發(fā)了一些問(wèn)題,比如政府監(jiān)管的對(duì)象有哪些、政府對(duì)不同非法行為的監(jiān)管手段與監(jiān)管法律后果如何、政府做出不當(dāng)監(jiān)管行為是否承擔(dān)不利法律后果及如何承擔(dān),等等。簡(jiǎn)言之,政府的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為缺乏合法、有效的依據(jù)與規(guī)則。只有對(duì)這些問(wèn)題做出恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng),才能規(guī)范制約政府監(jiān)管行為,保證政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的合法與有效。

一、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的必要性

基于依法治國(guó)的基本理念,規(guī)范制約政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為的策略首先在于立法。通過(guò)立法制定規(guī)范性法律文件,對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的范圍、對(duì)象、手段、法律后果等做出明確的規(guī)定,保證政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管有法可依的同時(shí),對(duì)政府監(jiān)管行為形成制約。

(一)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為,維護(hù)網(wǎng)絡(luò)自由

網(wǎng)絡(luò)主體濫用網(wǎng)絡(luò)自由是造成網(wǎng)絡(luò)失序的直接原因。互聯(lián)網(wǎng)信息發(fā)布、傳遞的高效率與低成本往往使得網(wǎng)絡(luò)用戶對(duì)網(wǎng)絡(luò)行為正當(dāng)性的關(guān)注顯著降低,網(wǎng)絡(luò)用戶對(duì)自身在網(wǎng)絡(luò)上實(shí)施的行為表現(xiàn)出來(lái)的負(fù)責(zé)態(tài)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際行為。網(wǎng)絡(luò)主體種種不恰當(dāng)甚至不合法的行為擾亂了正常的網(wǎng)絡(luò)秩序,影響其他網(wǎng)絡(luò)主體對(duì)網(wǎng)絡(luò)的正常合理使用,嚴(yán)重地侵犯他人合法權(quán)益,乃至違反國(guó)家刑事法律。此類不當(dāng)行為之所以在網(wǎng)絡(luò)上大行其道,除了網(wǎng)絡(luò)主體道德水平、認(rèn)知程度等主觀方面的原因之外,較為重要的便是缺乏有效的外部干預(yù)。個(gè)體關(guān)注現(xiàn)實(shí)生活中行為的正當(dāng)性遠(yuǎn)勝于網(wǎng)絡(luò)行為的原因在于,現(xiàn)實(shí)生活中存有一套完整的規(guī)范制度(法律)和行之有效的執(zhí)行機(jī)制(執(zhí)法),能夠?qū)€(gè)體形成有效干預(yù),防止不當(dāng)行為的出現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法不僅為網(wǎng)絡(luò)行為設(shè)定規(guī)范制度,并且對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為形成指引,達(dá)致規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為的目標(biāo)。

(二)規(guī)制監(jiān)管行為,保障公民權(quán)利

如同其他任何一項(xiàng)行政權(quán)力一樣,政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理的權(quán)力相對(duì)于公民在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的權(quán)利居于無(wú)可爭(zhēng)議的強(qiáng)勢(shì)地位。權(quán)力天然地具有被濫用的傾向,一旦政府監(jiān)管權(quán)力缺乏有效規(guī)制,公民的網(wǎng)絡(luò)權(quán)益便面臨巨大的危險(xiǎn)。政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為涉及公民權(quán)利的多個(gè)方面,從一般民事權(quán)利的隱私權(quán)到公民基本權(quán)利中的表達(dá)自由,所涉廣泛。由此可見,有效規(guī)制政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管權(quán)力,是保障公民網(wǎng)絡(luò)權(quán)利的重要內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法包含實(shí)體與程序兩方面的內(nèi)容,實(shí)體內(nèi)容界定監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、法律后果等,程序內(nèi)容則對(duì)行政機(jī)關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為的時(shí)間、步驟、方式等做出規(guī)定。行政機(jī)關(guān)惟有按照網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律行使監(jiān)管職權(quán)方可被認(rèn)為是合法,否則構(gòu)成行政行為違法的事由,并由網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為利害關(guān)系方取得救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)利。

(三)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管中人大立法的局限

我國(guó)實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),國(guó)務(wù)院行使相當(dāng)大的權(quán)力,地方行使一定的權(quán)力,是其突出的特征[1](p.276)。人大立法在效力位階、適用范圍方面具有制定法領(lǐng)域的最高地位,一般涉及國(guó)家制度、國(guó)家機(jī)構(gòu)組織運(yùn)轉(zhuǎn)、公民基本權(quán)利的事項(xiàng)均由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定全國(guó)性的法律。與此同時(shí),人大立法需要遵循嚴(yán)格的程序要求,根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定①,全國(guó)人大及其常委制定法律需要遵循提案、審議、表決三項(xiàng)主要程序,其中全國(guó)人大常委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)對(duì)法律案進(jìn)行三次審議。可以說(shuō)人大立法的上述特點(diǎn)有效保證了法律內(nèi)容的完備合理,但是不可避免地存在效率不高的局限。網(wǎng)絡(luò)的時(shí)新性使其本身一直處于易變狀態(tài),網(wǎng)絡(luò)空間的不規(guī)范行為與失序現(xiàn)象也不斷出現(xiàn)新的情形。這一客觀情形的存在,對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法提出了有力的挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法必須在法律的穩(wěn)定性與調(diào)整對(duì)象的易變性之間取得平衡,保證監(jiān)管立法能在新型網(wǎng)絡(luò)失序出現(xiàn)時(shí)做出及時(shí)有效的應(yīng)對(duì),同時(shí)維護(hù)立法本身的權(quán)威。

行政立法是行政機(jī)關(guān)作為立法主體的一種立法模式。行政立法的主體是一定范圍的行政機(jī)關(guān),相較于人大立法,行政立法在立法效率上更具優(yōu)勢(shì),對(duì)調(diào)整對(duì)象的變化可以做出較為及時(shí)的回應(yīng),并且行政立法制定主體數(shù)量較多,能夠針對(duì)具體實(shí)踐在上位法允許的范圍內(nèi)做出更為適宜的安排。行政立法自身所具備的特點(diǎn)使其能夠較好地兼顧法律規(guī)范的穩(wěn)定性與規(guī)制對(duì)象的易變性,確保網(wǎng)絡(luò)失序受到有效調(diào)整的同時(shí),對(duì)政府監(jiān)管行為形成有力的規(guī)范控制,充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法的職能。實(shí)際上,在人大就網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行立法的條件不成熟時(shí),應(yīng)當(dāng)由行政立法對(duì)之加以規(guī)定;即便人大最終就相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管問(wèn)題制定法律,仍然需要行政立法對(duì)相關(guān)法律規(guī)定予以進(jìn)一步的細(xì)化,以便實(shí)際執(zhí)行;為了因應(yīng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展可能產(chǎn)生的問(wèn)題,人大可以授予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的立法權(quán)限,以資應(yīng)對(duì)。

二、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法現(xiàn)狀和問(wèn)題

(一)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法現(xiàn)狀

1994年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》,這是我國(guó)第一部有關(guān)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的法律法規(guī)。隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)導(dǎo)致的各類問(wèn)題不斷出現(xiàn),相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制法律法規(guī)也逐漸得以制定。第一類是其他法律法規(guī)中與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的具體法律規(guī)范。我國(guó)在近年來(lái)制定的《統(tǒng)計(jì)法》、《國(guó)家安全法》、《保守國(guó)家秘密法》、《著作權(quán)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等一系列法律中分別規(guī)定了一些與網(wǎng)絡(luò)信息活動(dòng)有密切關(guān)系的內(nèi)容[2](p.35)。這些散見于不同單行法律規(guī)范之中的具體規(guī)范,構(gòu)成我國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制法律規(guī)范的必要組成部分。第二類是有關(guān)網(wǎng)絡(luò)方面的專門規(guī)范性文件。截至目前我國(guó)頒布的有關(guān)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的專門規(guī)范性文件中,既有全國(guó)人大制定的法律,也有行政法規(guī)、部門規(guī)章,還有最高人民法院的司法解釋,甚至包括了若干自律公約。這些規(guī)范性文件從內(nèi)容上大致可以分為網(wǎng)絡(luò)管理、域名管理和網(wǎng)絡(luò)安全三類②。

具體來(lái)看③,網(wǎng)絡(luò)規(guī)制專門規(guī)范性文件中全國(guó)人大制定的法律及有關(guān)問(wèn)題的決定有《維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》(2000)。國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)及規(guī)范性文件主要有《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》(2006)、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》(2000)、《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》(1997)。部門規(guī)章主要包括《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》(公安部,1997)、《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)辦法》(國(guó)家版權(quán)局、信息產(chǎn)業(yè)部,2005)、《非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》(信息產(chǎn)業(yè)部,2005)、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》(文化部,2003)等。最高人民法院頒布的司法解釋有《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊終端、聲訊臺(tái)制作、復(fù)制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(2004)、《最高人民法院關(guān)于審理涉及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2003)等。地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件主要有《吉林市網(wǎng)絡(luò)新聞監(jiān)督管理?xiàng)l例》(吉林市,2005)、《杭州市計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)管理?xiàng)l例》(2009)、《北京市網(wǎng)絡(luò)廣告管理暫行辦法》(北京市工商行政管理局辦公室,2001)等。

值得一提的是,除了上述國(guó)家機(jī)關(guān)制定發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制專門規(guī)范性文件之外,我國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的規(guī)范性文件中還包含幾個(gè)自律公約:《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律公約》(中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì),2004)、《互聯(lián)網(wǎng)站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規(guī)范》(中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)工作委員會(huì),2004)、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)版權(quán)自律公約》(中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)版權(quán)聯(lián)盟,2005)。

上述規(guī)范性文件在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制上發(fā)揮了十分重要的作用,這些規(guī)范性文件是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)的不同問(wèn)題做出的規(guī)定,其中既有監(jiān)管性的規(guī)定也有自律性的規(guī)范,既有立法性的規(guī)定又有司法機(jī)關(guān)的法律解釋,在內(nèi)容上更是具有較為廣闊的涵蓋面,因此,這些規(guī)范性文件是網(wǎng)絡(luò)法視野中的網(wǎng)絡(luò)規(guī)制法律法規(guī)。其特性有兩點(diǎn):一則屬于行政立法的范疇,全國(guó)人大及地方人大制定的法律或地方性法規(guī)不在此列,司法機(jī)關(guān)做出的法律解釋亦不在此列;二則以政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管為內(nèi)容,政府作為法律關(guān)系主體的一方出現(xiàn),單純調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間的民商事關(guān)系的法律規(guī)范不在此列。由此觀之,我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法呈現(xiàn)出數(shù)量較多、內(nèi)容范疇較廣的特點(diǎn)。由于政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管中政府的主體角色定位以及監(jiān)管對(duì)象易變的特點(diǎn),多數(shù)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律規(guī)范在法律位階上層級(jí)較低,多為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章,這也是當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的另一特點(diǎn)。

(二)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法存在的問(wèn)題

1.強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管,對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)利保護(hù)的關(guān)注不夠?？傮w而言,政府監(jiān)管對(duì)于網(wǎng)絡(luò)秩序的維護(hù)是一種補(bǔ)救選項(xiàng),監(jiān)管的目的在于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)自由,促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)主體各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議于2000年12月28日通過(guò)的《維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》開宗明義地指出“為了興利除弊,促進(jìn)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展,維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益,保護(hù)個(gè)人、法人和其他組織的合法權(quán)益……”④,明確了網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的目的不僅在于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益,也在于保護(hù)個(gè)人、法人和其他組織的合法權(quán)益。政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督管理,是對(duì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制法律規(guī)范的執(zhí)行,是國(guó)家規(guī)范維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序的直接體現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)秉持維護(hù)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)自由的理念。

現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法文件大多強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的實(shí)現(xiàn),往往對(duì)于網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)益的保護(hù)缺乏應(yīng)有的重視。如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》等規(guī)范性法律文件在各自第一條中均強(qiáng)調(diào)相應(yīng)管理工作及促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的重要性,《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》則提及了對(duì)“公民、法人和其他組織合法權(quán)益”的保障。盡管網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法中此類立法目的規(guī)定并不直接發(fā)生執(zhí)法上的效果,但是對(duì)立法目的進(jìn)行明確闡述,不僅有利于法律文件的理解與執(zhí)行,更可以使保障權(quán)益維護(hù)網(wǎng)絡(luò)自由的理念深入執(zhí)法者的意識(shí)層面,從而預(yù)防政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管實(shí)踐中的失范、違法行為。與此同時(shí),更為重要的是在具體監(jiān)管法律規(guī)范中體現(xiàn)對(duì)監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)二者的兼顧,以具體的法律規(guī)范將保障網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)益貫徹到政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的實(shí)踐中。

2.立法程序的公眾參與程度有限。公眾參與是民主立法原則的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn),是立法法對(duì)行政立法的程序要求,也是行政立法合理、科學(xué)、便于執(zhí)行的可靠保障之一。行政立法程序中公眾參與的核心在于匯集公眾對(duì)于行政立法的意見、建議,這一過(guò)程實(shí)際上是信息收集、處理、使用的過(guò)程,而網(wǎng)絡(luò)為信息的發(fā)布與傳遞提供了前所未有的便捷平臺(tái)。因此,網(wǎng)絡(luò)的存在為公眾參與的擴(kuò)大提供了良好的外部條件。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法程序中的公眾參與具備獨(dú)特的優(yōu)勢(shì):一是網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的存在構(gòu)成公眾參與的有利客觀條件;二是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體的權(quán)益產(chǎn)生直接而廣泛的影響,這類立法的意見征集等形式的公眾參與能夠引起網(wǎng)絡(luò)主體的廣泛關(guān)注,借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以使各類意見、建議得到充分表達(dá)與匯集,從而提高公眾參與的實(shí)際效果。

但是迄今為止,我國(guó)有關(guān)政府監(jiān)管立法在程序上并未實(shí)現(xiàn)高度的公眾參與,網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有在立法程序上得到充分的運(yùn)用,相關(guān)立法的公眾認(rèn)知與執(zhí)行效果不可避免地受到影響。而立法程序中的公眾參與正越來(lái)越受到重視,網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在立法公眾參與中的角色也越來(lái)越受到重視,中國(guó)人大網(wǎng)開設(shè)了法律草案征求意見專欄,這是立法機(jī)關(guān)重視網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上公眾參與立法程序的生動(dòng)體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法也需要在這一方面做出改進(jìn),提高網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法程序中的公民參與程度,確保民主立法的貫徹落實(shí)。

3.立法主體多元,立法層級(jí)不高?，F(xiàn)有政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律規(guī)范中,規(guī)范數(shù)量與規(guī)范的法律位階存在反比關(guān)系,多數(shù)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律文件集中在部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性文件上。根據(jù)我國(guó)立法法的相關(guān)規(guī)定⑤,部門規(guī)章與地方政府規(guī)章多為執(zhí)行性立法,需要有上位法作為其立法前提。而我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的法律與行政法規(guī)為數(shù)不多。特別是地方政府規(guī)章,如果沒(méi)有行政法規(guī)就相關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管問(wèn)題做出統(tǒng)一安排,不同地區(qū)的政府規(guī)章可能就相同問(wèn)題做出相異甚著的規(guī)定,而現(xiàn)實(shí)的行政疆域不能構(gòu)成虛擬網(wǎng)絡(luò)空間的界限,從而導(dǎo)致相應(yīng)監(jiān)管規(guī)章執(zhí)行的困難并有害于網(wǎng)絡(luò)主體合法權(quán)益受到公平的對(duì)待。政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管需要由具備一定法律位階的行政法規(guī)做出規(guī)定,從而保證下位網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法與監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)、順利開展。

2006年中央16部門聯(lián)合印發(fā)了《互聯(lián)網(wǎng)站管理協(xié)調(diào)工作方案》,對(duì)我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)站的管理工作及職能部門做出了安排,這些主體也就是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的職能部門。這一制度安排體現(xiàn)了我國(guó)多部門網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的局面,對(duì)于多部聯(lián)動(dòng)、有效監(jiān)管具有積極意義。不容忽視的是,由于多元監(jiān)管主體的存在,各主體擁有相應(yīng)的規(guī)范性文件制定權(quán)限,導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法主體多元的狀況,多元主體網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法的一致性、有效性難以保證。

4.缺乏對(duì)政府違法監(jiān)管行為的救濟(jì)規(guī)定。政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的目的在于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)自由,使網(wǎng)絡(luò)主體的權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行的政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律規(guī)范中對(duì)政府監(jiān)管職能的履行做了充分的規(guī)定,但是眾多位階不同的行政立法中均缺乏對(duì)政府違法監(jiān)管侵害網(wǎng)絡(luò)主體合法權(quán)益時(shí)的救濟(jì)規(guī)定。從行政法控權(quán)論的角度來(lái)看,行政權(quán)對(duì)私權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重威脅,必須為其設(shè)限,嚴(yán)防行政恣意及濫權(quán),從而保護(hù)私權(quán)。政府在履行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管職能的同時(shí),一旦發(fā)生誤判或權(quán)力濫用,必將損害監(jiān)管相對(duì)人的合法權(quán)益。如果監(jiān)管立法未能提供有效的機(jī)制恢復(fù)被損害的合法權(quán)益,那么監(jiān)管立法維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)益、規(guī)制政府監(jiān)管行為的目標(biāo)均不能達(dá)成。救濟(jì)制度是在行政權(quán)的行使已然對(duì)私權(quán)利造成損害的前提下保護(hù)合法權(quán)益的最后防線,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法缺少救濟(jì)制度的規(guī)定,對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管保障權(quán)益維護(hù)網(wǎng)絡(luò)自由最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了不可忽視的障礙。

三、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的基本原則

(一)法制統(tǒng)一原則

法律的社會(huì)規(guī)范作用的發(fā)揮,有賴于法律的國(guó)家意志性、強(qiáng)制性、規(guī)范性等特征,法律體系內(nèi)部的一致是法的作用實(shí)現(xiàn)的必要條件。法制統(tǒng)一原則要求法律體系不同組成部分之間保持一致,法律規(guī)范之間不得相互沖突從而造成適用上的困難。

1.縱向的法制統(tǒng)一。我國(guó)的立法主體多樣,層級(jí)復(fù)雜,不同的行政立法主體之間存在一定的縱向領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,并且不同行政立法法律規(guī)范之間存在法定的效力位階,無(wú)論是從主體之間關(guān)系的角度還是規(guī)范性法律文件的效力位階的角度來(lái)看,縱向的法制統(tǒng)一均要求下級(jí)行政立法必須與上級(jí)行政立法保持一致,不得與之沖突或抵觸。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的主體并非單一主體,下級(jí)政府或政府組成部門所進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法不得與上級(jí)政府制定的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法存在沖突或抵觸,確保網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法體系的內(nèi)在一致,為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管提供權(quán)威、有效的法律依據(jù)。

2.橫向的法制統(tǒng)一。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法部分主體之間并無(wú)縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,彼此屬于橫向的互不隸屬關(guān)系,而這些主體往往均承擔(dān)一定的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管及監(jiān)管立法職能,橫向法制統(tǒng)一原則是對(duì)此種情形下網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法的指導(dǎo)方針。根據(jù)我國(guó)立法法的相關(guān)規(guī)定,位階相同或者位階關(guān)系不明確的法律規(guī)范之間的沖突需要藉由有關(guān)機(jī)關(guān)裁定具體適用的法律規(guī)范。因此,從效率的角度來(lái)看,法律規(guī)范之間的橫向沖突比縱向沖突更難于快速解決,對(duì)具體行為的指引、評(píng)價(jià)等作用也就難以發(fā)揮,所以橫向的法制統(tǒng)一更應(yīng)引起足夠的重視,避免不同監(jiān)管立法主體針對(duì)同一網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管問(wèn)題做出不同規(guī)定這種“政出多門”的現(xiàn)象發(fā)生,確保網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管有法可依。

(二)監(jiān)管、引導(dǎo)與自律相結(jié)合原則

網(wǎng)絡(luò)在發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)失序現(xiàn)象是政府進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的前提,政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管將行政權(quán)這一外部干預(yù)力量引入網(wǎng)絡(luò)失序治理的成效是顯著的,但是必須明確的一點(diǎn)是,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管并非維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序的唯一的途徑。網(wǎng)絡(luò)失序表現(xiàn)多樣,成因復(fù)雜,其治理必然是一個(gè)綜合繁復(fù)的工程。政府的監(jiān)管行為作為網(wǎng)絡(luò)治理的外部干預(yù)力量,具有一定的強(qiáng)制性,對(duì)于網(wǎng)絡(luò)秩序的恢復(fù)與維持效果顯著;而網(wǎng)絡(luò)主體的自律雖然出于自發(fā),并無(wú)強(qiáng)制效力,但其對(duì)于良好網(wǎng)絡(luò)秩序的維系卻有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。此外,政府在網(wǎng)絡(luò)失序治理中應(yīng)當(dāng)超越單純的監(jiān)管者角色,積極發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在影響力、信息保有等方面的優(yōu)勢(shì),對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體進(jìn)行引導(dǎo),以非強(qiáng)制的行為方式介入網(wǎng)絡(luò)失序治理與網(wǎng)絡(luò)秩序維護(hù)。從治理效果及施行強(qiáng)度上來(lái)看,政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管強(qiáng)度高于政府引導(dǎo),政府引導(dǎo)強(qiáng)度高于網(wǎng)絡(luò)主題自律,而治理效果則恰好相反。

1.網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法應(yīng)充分認(rèn)識(shí)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管手段對(duì)于網(wǎng)絡(luò)秩序的維護(hù)只是途徑之一,是對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體自律及政府引導(dǎo)不能消解失序現(xiàn)象的一種后繼性措施,因此,在立法界定政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管職權(quán)范圍時(shí)必須持謹(jǐn)慎、克制的態(tài)度,嚴(yán)格監(jiān)管權(quán)力運(yùn)用的實(shí)體與程序方面的規(guī)定,避免立法授權(quán)政府監(jiān)管行為介入過(guò)寬或者介入階段過(guò)早,從而使網(wǎng)絡(luò)主體自律及政府引導(dǎo)充分發(fā)揮作用并預(yù)防政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管權(quán)力的恣意運(yùn)用。

2.網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法內(nèi)容的主要指向是政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為,但網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在于網(wǎng)絡(luò)自由的維護(hù)。網(wǎng)絡(luò)信息的自由、高效流動(dòng)是網(wǎng)絡(luò)對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生積極影響的關(guān)鍵因素,也是網(wǎng)絡(luò)自身意義的體現(xiàn)。無(wú)論是參與網(wǎng)絡(luò)行為的網(wǎng)絡(luò)主體,還是執(zhí)行監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)積極尊重、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)自由。網(wǎng)絡(luò)自由包含信息流動(dòng)的自由、表達(dá)自由等多項(xiàng)內(nèi)容。監(jiān)管、引導(dǎo)與自律相結(jié)合原則要求網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法既要保證政府通過(guò)履行監(jiān)管職責(zé)治理網(wǎng)絡(luò)失序從而確保網(wǎng)絡(luò)自由的實(shí)現(xiàn),也要確保政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為不會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)自由的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成新的威脅。

3.監(jiān)管、引導(dǎo)與自律相結(jié)合原則對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法提出另一個(gè)要求,即網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法應(yīng)當(dāng)注重網(wǎng)絡(luò)主體自律及政府引導(dǎo)對(duì)于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序的重要性。政府監(jiān)管作為一種外部干預(yù)模式,必然會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)秩序的維護(hù)起到良好的效果,但是依靠政府干預(yù)得以維護(hù)的秩序是剛性的,在穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性上低于組織內(nèi)部的自發(fā)秩序,也低于政府引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)形成的秩序。多數(shù)網(wǎng)絡(luò)失序問(wèn)題的解決離不開網(wǎng)絡(luò)自律,只有良好的網(wǎng)絡(luò)秩序是在網(wǎng)絡(luò)主體自律之下自發(fā)形成的,這種秩序才是最為穩(wěn)定與持久的。當(dāng)然,對(duì)網(wǎng)絡(luò)自律的強(qiáng)調(diào)并不排斥政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管在一定范圍的作用,網(wǎng)絡(luò)自律的形成也需要政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管職能部門予以引導(dǎo)。

(三)比例與利益平衡原則

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的直接目標(biāo)在于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序與網(wǎng)絡(luò)自由,這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管主體之間分配權(quán)利義務(wù)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法必須在不同網(wǎng)絡(luò)主體的網(wǎng)絡(luò)權(quán)益之間做出合理、平衡的分配。

利益平衡原則要求網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法對(duì)不同監(jiān)管相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)做出合理界定。網(wǎng)絡(luò)用戶在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法中的定位,應(yīng)當(dāng)限于不得濫用網(wǎng)絡(luò)自由,即不得借助網(wǎng)絡(luò)侵害他人、集體及公共權(quán)益的一種自律;網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商之于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法,負(fù)有的責(zé)任應(yīng)當(dāng)超出網(wǎng)絡(luò)用戶,不得濫用網(wǎng)絡(luò)用戶的個(gè)人信息是網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的基本義務(wù),網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商還應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)禁止危害國(guó)家安全、公共利益信息發(fā)布的義務(wù),保證自身所提供之網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)符合法律規(guī)定。此外,網(wǎng)吧等公共互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所也應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法中承擔(dān)合理的責(zé)任,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管中的重點(diǎn)之一——網(wǎng)絡(luò)空間未成年人的保護(hù)問(wèn)題,需要網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所恪守法律規(guī)定,嚴(yán)禁未成年人進(jìn)入公共網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所,另外,還應(yīng)承擔(dān)不得為他人從事危害網(wǎng)絡(luò)秩序的行為提供便利條件的義務(wù)。利益平衡原則對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的指導(dǎo)意義在于禁止不合理的權(quán)利義務(wù)分配,以保證相關(guān)規(guī)范性法律文件獲得預(yù)期的實(shí)施效果。

比例原則是行政法中的一項(xiàng)基本原則,對(duì)整個(gè)行政法的研究與實(shí)踐起到整體的指導(dǎo)作用。該原則的基本含義,是指“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益,如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí),應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi),保持二者處于適度的比例”[3](p.71)。比例原則在具體行政行為的實(shí)施中作為行政法律規(guī)范的補(bǔ)充對(duì)具體行政行為予以調(diào)整,更為重要的是,比例原則反映了行政法的控權(quán)理念,要求行政機(jī)關(guān)不得以“殺雞用牛刀”的方式行使行政職權(quán),以免對(duì)行政相對(duì)人造成非法侵害。這一體現(xiàn)為基本原則之一的控權(quán)理念不應(yīng)僅停留在規(guī)制具體行政行為的層面上,其同時(shí)應(yīng)當(dāng)構(gòu)成行政立法所應(yīng)秉持并受其規(guī)制的一項(xiàng)原則。

政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管必然導(dǎo)致政府監(jiān)管權(quán)力與網(wǎng)絡(luò)自由之間的緊張關(guān)系,政府的監(jiān)管行為也會(huì)直接影響網(wǎng)絡(luò)用戶、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商等網(wǎng)絡(luò)主體的權(quán)利,因此,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法必須遵循比例原則,在對(duì)政府監(jiān)管行為進(jìn)行法律設(shè)定的時(shí)候充分顧及監(jiān)管對(duì)網(wǎng)絡(luò)自由與網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)益的現(xiàn)實(shí)影響,盡量防止設(shè)定的監(jiān)管行為存在對(duì)網(wǎng)絡(luò)自由、網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)益造成不必要或者過(guò)大的侵害的可能。任何一種政府監(jiān)管行為獲得法律的授權(quán),必須以治理網(wǎng)絡(luò)失序的需要為前提;任何一種監(jiān)管行為的界定,必須不得超出達(dá)成行政目標(biāo)所需要的合適尺度。

(四)技術(shù)中立與促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展原則

技術(shù)中立原則本在版權(quán)法上使用,意指法律不會(huì)因?yàn)樾驴萍蓟蚣夹g(shù)可作為侵權(quán)工具之用途,就直接認(rèn)定該技術(shù)提供者必須負(fù)起侵權(quán)責(zé)任。技術(shù)中立原則在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法語(yǔ)境中的具體要求可以從兩個(gè)方面觀察:一方面,法律對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的監(jiān)督管理止于網(wǎng)絡(luò)主體的行為規(guī)制,不得直接以技術(shù)為規(guī)制對(duì)象,不得以此對(duì)技術(shù)的發(fā)展形成不利影響或現(xiàn)實(shí)阻礙;另一方面,技術(shù)的發(fā)展必須秉持中立,技術(shù)不得由于政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的需要而成為實(shí)施監(jiān)管所需的單純工具。應(yīng)該說(shuō),前述任一方面得不到實(shí)現(xiàn),必然對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)健康、迅速的發(fā)展形成阻礙,從而出現(xiàn)“因噎廢食”的不良后果。

網(wǎng)絡(luò)失序產(chǎn)生于網(wǎng)絡(luò)發(fā)展,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)失序而生,從這個(gè)角度觀察,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的大背景中充當(dāng)?shù)氖蔷W(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展維護(hù)者的角色,這一認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)貫徹于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法之中。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法中對(duì)監(jiān)管行為的規(guī)定應(yīng)當(dāng)服從于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的目標(biāo),而不是“喧賓奪主”使自身成為目標(biāo)。

促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展原則還有一點(diǎn)需要注意,政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管必須建立在充分需要的基礎(chǔ)上,也就是說(shuō),對(duì)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展過(guò)程中不斷涌現(xiàn)出來(lái)的新問(wèn)題,不能簡(jiǎn)單地采取監(jiān)管手段,而是首先充分依靠其他非行政手段予以引導(dǎo)解決,僅在網(wǎng)絡(luò)自身力量與政府引導(dǎo)不能克服失序現(xiàn)象的情況下方可采取政府介入監(jiān)管的手段。如果將政府監(jiān)管作為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)失序的首選方案,動(dòng)輒政府強(qiáng)力介入,網(wǎng)絡(luò)自由難以得到真正實(shí)現(xiàn),網(wǎng)絡(luò)發(fā)展必將受到遲滯甚至阻礙。政府對(duì)實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管采取足夠謹(jǐn)慎的態(tài)度,是確保網(wǎng)絡(luò)健康發(fā)展的必要條件。

(五)公眾參與原則

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的公眾參與問(wèn)題實(shí)際上就是行政立法程序中的公眾參與問(wèn)題。行政立法的公眾參與是民主立法原則的體現(xiàn),是相應(yīng)法律文件具有公正性和正義性的基本保障。政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為直接關(guān)乎公眾與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與否,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法將不可避免地對(duì)公眾產(chǎn)生直接影響,因此,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的公眾參與是監(jiān)管法律規(guī)范科學(xué)性、可行性的堅(jiān)實(shí)保障,也是監(jiān)管法律規(guī)范取得良好實(shí)際效果的關(guān)鍵所在。

行政立法的權(quán)力主體是行政機(jī)關(guān),亦即行政機(jī)關(guān)對(duì)行政立法擁有決定的權(quán)力,但是這并不意味著行政機(jī)關(guān)之外的主體在參與行政立法過(guò)程的問(wèn)題上受到絕對(duì)的排斥。我國(guó)立法法明確規(guī)定,行政法規(guī)、規(guī)章在起草過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式⑥。這一規(guī)定為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法過(guò)程中的公眾參與提供了法律上的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)在制定網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律規(guī)范的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)遵循立法法的這些規(guī)定,為公眾參與立法進(jìn)程創(chuàng)造條件,并在立法形成過(guò)程中認(rèn)真考慮、吸納公眾意見,真正做到民主立法、科學(xué)立法。實(shí)際上,網(wǎng)絡(luò)自身的信息優(yōu)勢(shì)為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法中的公眾參與提供了獨(dú)特的平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法主體可以借助互聯(lián)網(wǎng)就相關(guān)立法事項(xiàng)征求公眾意見,這種做法充分利用了網(wǎng)絡(luò)信息傳遞所具有的廣泛、高效等特點(diǎn),相較傳統(tǒng)的座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式具有對(duì)象更廣泛、意見更真實(shí)的特點(diǎn)。利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法的起草階段征求公眾意見,使公眾能夠切實(shí)了解公眾意見最終在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法中的體現(xiàn)程度,從而對(duì)政府的行政立法行為構(gòu)成一種外部監(jiān)督機(jī)制,盡管我國(guó)立法沒(méi)有對(duì)公民監(jiān)督行政立法做出相關(guān)規(guī)定,但是公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)管立法的意見征求過(guò)程并最終對(duì)監(jiān)管法律規(guī)范做出監(jiān)督,必將有益于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法行為的科學(xué)、民主與可行。

四、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的改進(jìn)與完善

(一)貫徹網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法基本原則

積極利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息優(yōu)勢(shì),在立法進(jìn)程中充分聽取公眾意見、建議,提高網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法公眾參與程度;政府在進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法時(shí)必須恪守監(jiān)管、引導(dǎo)與自律相結(jié)合原則,重視政府監(jiān)管、政府引導(dǎo)與網(wǎng)絡(luò)自律的協(xié)同作用,尤其注重政府引導(dǎo)與網(wǎng)絡(luò)自律等非強(qiáng)制手段對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)失序的作用;網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法在具體內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)技術(shù)中立與促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展原則和比例與利益平衡原則,并且在縱向與橫向兩個(gè)角度實(shí)現(xiàn)政府網(wǎng)絡(luò)管制立法的法制統(tǒng)一。在進(jìn)行積極的實(shí)踐探索并充分積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)積極制定法律位階較高的行政法律規(guī)范?！痘ヂ?lián)網(wǎng)站管理協(xié)調(diào)工作方案》對(duì)于網(wǎng)站管理工作做出了成立“全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)站管理工作協(xié)調(diào)小組”的機(jī)制安排,這對(duì)目前多部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管十分有益,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法可以借鑒設(shè)立類似的相應(yīng)機(jī)制或?qū)⑦@一適用網(wǎng)站管理的協(xié)調(diào)機(jī)制上升為網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制,在監(jiān)管主體多元的情形下確保網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管有序、協(xié)調(diào)、有效地進(jìn)行。

(二)明確政府違法網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的法律責(zé)任,建立政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管救濟(jì)機(jī)制

設(shè)定明確的法律責(zé)任是控制規(guī)范行政權(quán)力行使的重要方法,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法應(yīng)當(dāng)糾正立法中違法監(jiān)管責(zé)任缺位的現(xiàn)狀,對(duì)政府違法實(shí)施網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管規(guī)定行政責(zé)任。同時(shí),積極建立政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管救濟(jì)機(jī)制,對(duì)在政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行為中合法權(quán)益受到侵害的公民、法人或其他組織提供權(quán)利恢復(fù)受損權(quán)益的法律渠道。為此,首先以行政法規(guī)的形式擴(kuò)大行政訴訟受案范圍⑦,將因政府違法監(jiān)管導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)私權(quán)主體權(quán)益受損納入行政訴訟受案范圍,避免監(jiān)管相對(duì)人在認(rèn)為權(quán)益受到侵害的情形下無(wú)從請(qǐng)求救濟(jì);其次應(yīng)當(dāng)將因政府違法網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管導(dǎo)致權(quán)益受損的情形明確納入國(guó)家賠償范圍。國(guó)家賠償法第三條至第五條明確規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶?全國(guó)人大日前通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》中明確將獲得賠償?shù)那樾蜗抻趪?guó)家賠償法規(guī)定的情形⑧,因此需要通過(guò)對(duì)國(guó)家賠償法做進(jìn)一步修正,才能將行政機(jī)關(guān)違法網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管致害納入國(guó)家賠償范圍。

(三)形成網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法的檢討機(jī)制

前文在討論行政立法在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管問(wèn)題上較之人大立法的優(yōu)勢(shì)在其可以較好兼顧法律規(guī)范的穩(wěn)定性與規(guī)制對(duì)象的易變性,但是,“法律的‘時(shí)滯’問(wèn)題會(huì)在法律制度的不同層面中表現(xiàn)出來(lái)”[4](p.420),滯后性是任何法律規(guī)范都無(wú)法避免的局限。由于行政立法在程序上與人大立法相比具有更高的效率,因此可以對(duì)易變的規(guī)制對(duì)象做出及時(shí)的規(guī)范回應(yīng),然而法律規(guī)范的穩(wěn)定性從另一個(gè)角度阻止了行政立法過(guò)于頻繁的變動(dòng),如此網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法不可避免地會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間產(chǎn)生的新問(wèn)題未有規(guī)范。對(duì)此,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管立法的檢討機(jī)制,定期評(píng)估法律實(shí)施效果,形成連續(xù)的檢討意見建議,為相應(yīng)的立法修正提供參考依據(jù),從而確保網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法良好的實(shí)際效果。

(四)重視網(wǎng)絡(luò)自律與國(guó)際合作

網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性使其與現(xiàn)實(shí)世界相對(duì),具有相當(dāng)程度的獨(dú)立性。網(wǎng)絡(luò)在世界范圍內(nèi)的充分發(fā)展極大地淡化了地理意義上國(guó)家疆域的概念,世界在網(wǎng)絡(luò)空間中成為一個(gè)相互聯(lián)通的整體。網(wǎng)絡(luò)空間的全球一體化對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管提出了國(guó)際化的要求,這也必然成為完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法所必須考慮的因素,盡管各國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管范圍、方式等政策具體內(nèi)容不一,但是對(duì)于普遍的網(wǎng)絡(luò)失序現(xiàn)象,比如色情暴力信息泛濫,各國(guó)普遍持否定態(tài)度,這也為政府在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管上開展國(guó)際合作奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)空間的一體化、信息高效流動(dòng)等特征也對(duì)政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管提出了挑戰(zhàn),政府不應(yīng)積極介入干預(yù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行不僅是出于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)自由的考慮,更是對(duì)政府監(jiān)管有限性的顧及。網(wǎng)絡(luò)秩序的維護(hù)更為側(cè)重的還是政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的引導(dǎo)以及網(wǎng)絡(luò)私權(quán)主體與從業(yè)行業(yè)的自律,網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管行政立法必須從這一角度出發(fā)設(shè)定政府網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的范圍、條件以及方式,在網(wǎng)絡(luò)私權(quán)主體與行業(yè)自律與政府非強(qiáng)制性的引導(dǎo)失效的情形下允許政府監(jiān)管作為外部強(qiáng)制力量介入網(wǎng)絡(luò)秩序的維護(hù),并在實(shí)施監(jiān)管的同時(shí)仍注重引導(dǎo)、自律等手段的使用,以多種方式聯(lián)動(dòng)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序與網(wǎng)絡(luò)自由。

注釋:

①《中華人民共和國(guó)立法法》第12條至第41條規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序。

②有關(guān)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制的專門規(guī)范性文件的文件數(shù)量、內(nèi)容劃分來(lái)自中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞中心的網(wǎng)頁(yè)查閱,http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/192893.htm。

③有關(guān)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)規(guī)制規(guī)范性文件的列舉,主要參考中國(guó)人大網(wǎng)(http://www.npc.gov.cn/)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)與中國(guó)網(wǎng)(www.china.com.cn)“互聯(lián)網(wǎng)管理法律法規(guī)一覽”專題中的相關(guān)內(nèi)容。

④《維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》序言部分。

⑤《中華人民共和國(guó)立法法》第71條第2款規(guī)定:“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”;第73條第2款規(guī)定:“地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng);(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”。

⑥《中華人民共和國(guó)立法法》第58條規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！钡?4條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序,參照本法第三章的規(guī)定,由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

⑦《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第11條對(duì)我國(guó)行政訴訟受案范圍做了具體規(guī)定,其第2款規(guī)定:“除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”,亦即表明行政法規(guī)可以擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。

⑧《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法〉的決定》第一項(xiàng)內(nèi)容為:將第2條修改為:“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán),有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”。

[1]張文顯.法理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,北京大學(xué)出版社,1999.

[2]饒傳平.網(wǎng)絡(luò)法律制度[M].北京:人民法院出版社,2005.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:高等教育出版社,北京大學(xué)出版社,2005.

[4]博登海默.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004.

[責(zé)任編輯:王 篆]

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A

1008-7168(2011)02-0040-07

2010-11-18

傅思明(1965-),男,江蘇南京人,中共中央黨校政法部行政法教研室主任,教授,博士生導(dǎo)師;

曹文祥(1987-),男,安徽安慶人,中共中央黨校研究生,法學(xué)碩士,現(xiàn)任職于北京市第二中級(jí)人民法院。

10.3969/j.issn.1008-7168.2011.02.007