彭少輝

華東政法大學(xué)，上海 201620

一、后危機(jī)時(shí)代世界金融監(jiān)管體系的改革

（一）對(duì)美國(guó)《多德—弗蘭克法案》的解讀

全球金融危機(jī)的深刻教訓(xùn)使美國(guó)再次反思其金融監(jiān)管制度。2010年7月21日，奧巴馬總統(tǒng)正式簽署了金融監(jiān)管改革法案，即《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》（Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），簡(jiǎn)稱《多德—弗蘭克法案》，這被認(rèn)為是美國(guó)1930年代以來(lái)幅度最大的金融監(jiān)管改革，它的生效標(biāo)志著美國(guó)的金融監(jiān)管進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

1.《多德—弗蘭克法案》的基本內(nèi)容

《多德—弗蘭克法案》的立法意旨主要有兩個(gè)：即對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和對(duì)弱勢(shì)群體的金融保護(hù)。圍繞這兩方面，規(guī)定了以下具體措施：其一，監(jiān)管重心從監(jiān)管局部的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)①。這表現(xiàn)為成立金融穩(wěn)定委員會(huì)來(lái)處理涉及國(guó)家金融安全的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)“系統(tǒng)重要性”金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融系統(tǒng)穩(wěn)定性，改變目前超級(jí)金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”的局面。其二，在原有的美聯(lián)儲(chǔ)框架內(nèi)，再設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局，保護(hù)金融消費(fèi)者免受金融欺騙與掠奪。其三，規(guī)范金融產(chǎn)品的交易，對(duì)證券化及場(chǎng)外衍生品金融市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范和約束，加強(qiáng)對(duì)場(chǎng)外衍生品的金融監(jiān)管，填補(bǔ)對(duì)對(duì)沖基金等金融行業(yè)的監(jiān)管空白、限制大型金融機(jī)構(gòu)的投機(jī)性交易和風(fēng)險(xiǎn)較高的衍生品交易。其四，優(yōu)化監(jiān)管組織體系，嚴(yán)格銀行資本金監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管，設(shè)立破產(chǎn)清算機(jī)制。另外，賦予美聯(lián)儲(chǔ)更多權(quán)力，將其打造成可以監(jiān)管大、中、小型銀行的超級(jí)監(jiān)管者。

2.《多德—弗蘭克法案》對(duì)中國(guó)的啟示

《多德—弗蘭克法案》強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)在金融監(jiān)管體系中的核心位置。當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域也存在宏觀審慎管理缺位和微觀監(jiān)管“合成謬誤”的困境，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以防范單個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，難以對(duì)金融機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)性及由此產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)給予充分注意。所以，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，現(xiàn)在是分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理的一行三會(huì)監(jiān)管體制。而為了更好的監(jiān)管，當(dāng)今相當(dāng)部分國(guó)家逐漸走向統(tǒng)一監(jiān)管。我們應(yīng)視金融市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r，逐步加強(qiáng)中國(guó)人民銀行的監(jiān)管職能，確立其在宏觀審慎監(jiān)管框架中的主要地位。

近年來(lái)，宏觀審慎（Macro－prudential）日益受到重視。美國(guó)引發(fā)的全球性金融危機(jī)是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這不是個(gè)別銀行內(nèi)控可以解決的。危機(jī)的爆發(fā)和法案的出臺(tái)，再次驗(yàn)證了審慎監(jiān)管和以監(jiān)管促發(fā)展的理念的正確性。具體到中國(guó)，雖然我們的金融市場(chǎng)在規(guī)模和發(fā)展程度上與美國(guó)存在一定差距，但金融業(yè)仍須堅(jiān)持宏觀和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)并舉，才能達(dá)到對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的全面覆蓋和全程監(jiān)控。我們可以研究建立符合國(guó)情的宏觀審慎監(jiān)測(cè)機(jī)制，完善金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，改進(jìn)動(dòng)態(tài)償付能力監(jiān)測(cè)和壓力測(cè)試。針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)跟蹤報(bào)告制度，做好系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與排查工作。

此次改革通過專門消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、金融消費(fèi)者法律執(zhí)行的強(qiáng)化，來(lái)加強(qiáng)對(duì)投資者和金融消費(fèi)者的保護(hù)。就我國(guó)現(xiàn)狀而言，首先在立法層面缺乏對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，導(dǎo)致實(shí)踐中金融消費(fèi)者保護(hù)“無(wú)法可依”的狀況；其次對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)更多是依賴行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由于其解決爭(zhēng)端的能力比較弱，而導(dǎo)致對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的力度稍顯欠缺。再次，美國(guó)設(shè)立的投資者保護(hù)法，對(duì)信用卡、抵押貸款等加強(qiáng)管理，這對(duì)中國(guó)也有很大的啟發(fā)意義。

（二）對(duì)《巴塞爾協(xié)議III》的解讀

2010年9月12日，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在瑞士召開管理層會(huì)議，27個(gè)成員國(guó)就加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管的《巴塞爾協(xié)議III》達(dá)成一致意見。新的巴塞爾改革方案提出的 “自由資本基礎(chǔ)存量的充足性和可操作的流動(dòng)性的適量性”準(zhǔn)則，就是對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)管的進(jìn)一步嚴(yán)格化，也代表了此次會(huì)議的主旋律。

1.《巴塞爾協(xié)議 III》的基本內(nèi)容

總的來(lái)說(shuō)，“巴塞爾III相比以前的兩個(gè)版本，其監(jiān)管要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，按照資本監(jiān)管和流動(dòng)性監(jiān)管并重、資本數(shù)量和質(zhì)量同步提高、資本充足率與杠桿率并行的總體要求，體現(xiàn)了微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管新思維，確立了國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的新標(biāo)桿?！本唧w看，新協(xié)議的主要內(nèi)容包括以下三點(diǎn)：一是提升銀行最低資本充足率要求，并讓銀行自身為今后處置危機(jī)做了更多的準(zhǔn)備。二是引入2.5%的資本留存緩沖，由扣除遞延稅項(xiàng)及其他項(xiàng)目后的普通股權(quán)益組成，確保銀行具有充足的資本用于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)壓力時(shí)的損失。三是明確了過渡期安排，巴塞爾委員會(huì)要求《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的最終全面落實(shí)期是2019年，這使得銀行業(yè)有充足的的時(shí)間來(lái)做準(zhǔn)備。

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可以這樣理解：“金融機(jī)構(gòu)間相互持股使相互間存在直接或間接財(cái)務(wù)關(guān)系，當(dāng)某個(gè)機(jī)構(gòu)或部分業(yè)務(wù)資金流動(dòng)性出現(xiàn)問題或風(fēng)險(xiǎn)過度累積時(shí)，會(huì)影響相關(guān)聯(lián)的其他部分安全?！迸c微觀審慎監(jiān)管相比，宏觀審慎監(jiān)管②更加著眼于單體機(jī)構(gòu)之間的相互作用以及整個(gè)金融體系面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)，其目標(biāo)在于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管都會(huì)采用資本監(jiān)管、杠桿率、審慎信貸標(biāo)準(zhǔn)、其他風(fēng)險(xiǎn)管理要求等政策工具，但著力點(diǎn)并不相同：宏觀審慎監(jiān)管不僅會(huì)提出隨經(jīng)濟(jì)周期變動(dòng)的反周期資本要求（時(shí)間維度），也會(huì)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出附加資本要求（橫向維度）。在時(shí)間維度上，通過提供資本標(biāo)準(zhǔn)等降低金融體系的親周期性，在橫向維度上，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

巴塞爾協(xié)議III要求銀行體系回歸核心功能，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，這代表了后危機(jī)時(shí)代的國(guó)際監(jiān)管理念的變化。即具體體現(xiàn)在：注重資本約束、將金融創(chuàng)新回歸經(jīng)濟(jì)基本面、賦予政府監(jiān)管部門更多審慎監(jiān)管權(quán)力和國(guó)際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化等方面。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，此協(xié)議對(duì)金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都有積極作用，從短期看，在監(jiān)管指標(biāo)實(shí)施的過渡期安排合理的情況下，這種嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)經(jīng)金融市場(chǎng)的影響也是可控的。

2.《巴塞爾協(xié)議 III》的借鑒與限制

從2004年，我國(guó)就引入了巴塞爾監(jiān)管協(xié)議框架，我國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2008年9月到2011年2月陸續(xù)發(fā)布了兩批“新資本協(xié)議”來(lái)實(shí)施監(jiān)管指引。有消息稱，中國(guó)監(jiān)管部門將在新出臺(tái)協(xié)議的基礎(chǔ)上加大對(duì)本國(guó)銀行的監(jiān)管力度。然而，應(yīng)當(dāng)注意的是，《巴塞爾協(xié)議III》主要針對(duì)的是歐美銀行業(yè)過度發(fā)展，帶來(lái)巨大金融風(fēng)險(xiǎn)的問題。就目前來(lái)看，《巴塞爾協(xié)議III》高資本充足率的監(jiān)管要求未必很適合中國(guó)銀行業(yè)的特征。我國(guó)金融業(yè)長(zhǎng)期存在一定“金融壓抑”現(xiàn)象，面臨的突出問題是金融業(yè)發(fā)展不夠充分③。與歐美銀行不同，中國(guó)銀行的主要利潤(rùn)來(lái)源于存貸款利差，而沒有過多的高風(fēng)險(xiǎn)衍生金融產(chǎn)品，這種模式并不利于國(guó)內(nèi)銀行在當(dāng)前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。所以，在引入新協(xié)議監(jiān)管框架的同時(shí)，還要依據(jù)國(guó)內(nèi)具體情況實(shí)施合適的監(jiān)管方略。特別要注意在資本充足率已經(jīng)達(dá)到要求的條件下，更多的改進(jìn)其他方面的監(jiān)管措施。

二、我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的實(shí)證分析

（一）近年我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的成績(jī)

從宏觀上看，我國(guó)金融結(jié)構(gòu)得到了一定改進(jìn)和優(yōu)化，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)也在深度和廣度上得到了拓展。金融機(jī)構(gòu)不僅提供傳統(tǒng)的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，還開始涉足一些投資銀行和中間性業(yè)務(wù)；不僅為大型國(guó)有企業(yè)提供金融服務(wù)，也逐步為中小企業(yè)提供金融服務(wù)。這使我國(guó)金融服務(wù)的覆蓋面更加廣泛，使金融開放的質(zhì)量、水平都得到了提高。外國(guó)金融機(jī)構(gòu)來(lái)中國(guó)大陸設(shè)立機(jī)構(gòu)、開展業(yè)務(wù)，對(duì)中資金融機(jī)構(gòu)投資入股的同時(shí)，中國(guó)大陸銀行走向國(guó)際市場(chǎng)，參與和國(guó)際的金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的步伐也開始加快。從微觀上看，我國(guó)銀行業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)都有了很大的優(yōu)化，以工農(nóng)中建交五大銀行為代表的國(guó)有商業(yè)銀行已先后進(jìn)行了重組上市，開始接受市場(chǎng)各方的監(jiān)督；同時(shí)還引進(jìn)了戰(zhàn)略投資者，這樣一來(lái)，董事的專業(yè)性和獨(dú)立性就得到了充分的表現(xiàn)，這就大大提升了我國(guó)銀行的公司治理水平。

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力有所增強(qiáng)。商業(yè)銀行在董事會(huì)下面設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)管控委員會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)控制政策委員會(huì)，全面覆蓋了信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等等。另外，風(fēng)險(xiǎn)管理的手段、方法和工具的改進(jìn)也提高了銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。在金融監(jiān)管體系方面，我國(guó)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則相對(duì)更加審慎、更加國(guó)際化，監(jiān)管能力和水平也得到了提升。中國(guó)目前是20國(guó)集團(tuán)、國(guó)際金融穩(wěn)定理事會(huì)、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)等國(guó)際機(jī)構(gòu)的重要成員，在加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作、參與國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制訂方面的參與和影響也在逐漸加強(qiáng)。

金融創(chuàng)新能力也也隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需要而不斷發(fā)展。我們現(xiàn)今各銀行的金融產(chǎn)品、金融工具都已經(jīng)上百種、幾百種，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)、各種企業(yè)提供了全面、高質(zhì)量的金融服務(wù)。我國(guó)金融業(yè)的效績(jī)也比前些年有了重大進(jìn)步，從2011年度“陸家嘴金融論壇”上得到的數(shù)據(jù)：我國(guó)主要商業(yè)銀行的不良貸款比例已經(jīng)降到1.15%，主要商業(yè)銀行的資本的充足率已達(dá)到12.2%，其中核心一級(jí)資本充足水平已超過9%，相較五年前有重大進(jìn)步。另外，我們主要的商業(yè)銀行貸款損失撥備的覆蓋率目前達(dá)到了218%，銀行主要的資產(chǎn)的利潤(rùn)率已經(jīng)達(dá)到了1.03%，股本的回報(bào)率已經(jīng)達(dá)到17.5%，這應(yīng)當(dāng)說(shuō)是屬于比較優(yōu)秀的水平。

（二）當(dāng)前我國(guó)金融監(jiān)管的體系運(yùn)作中的問題與挑戰(zhàn)

1.我國(guó)金融監(jiān)管的體系框架

隨著《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》的頒布，以及銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的相繼設(shè)立，大陸確立了以銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)為主體的金融分業(yè)監(jiān)管體制。除了3個(gè)專門監(jiān)管部門之外，人民銀行、財(cái)政部、審計(jì)署、同業(yè)協(xié)會(huì)也肩負(fù)著一定的金融監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)前階段，監(jiān)管部門的重點(diǎn)是理順風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念，提高分業(yè)監(jiān)管水平，進(jìn)一步優(yōu)化金融資源配置。

中國(guó)人民銀行作為中央銀行，肩負(fù)維護(hù)貨幣穩(wěn)定與金融安全的職責(zé)，對(duì)銀行同業(yè)拆借市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)加以監(jiān)管。中國(guó)證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管證交所、上市公司、證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、證券投資基金管理公司、證券期貨投資咨詢機(jī)構(gòu)等等，確保證券市場(chǎng)的公平、公正和效率。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管商業(yè)銀行、政策性銀行、城鄉(xiāng)信用合作社、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司等等，保證銀行業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行和保護(hù)投資人的正當(dāng)權(quán)益。保監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)代理人、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人、保險(xiǎn)公估行，使保險(xiǎn)業(yè)健康發(fā)展。另外，財(cái)政部檢查金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和完整性，并通過檢查會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)而檢查上市公司。審計(jì)署圍繞控制風(fēng)險(xiǎn)、提高效益、規(guī)范管理進(jìn)行金融審計(jì)，發(fā)揮其監(jiān)督作用。各種金融機(jī)構(gòu)同業(yè)公會(huì)及其專業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，在誠(chéng)信體系、自律公約、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等方面，是對(duì)以上監(jiān)管部門的有益補(bǔ)充。

2.我國(guó)金融監(jiān)管存在的主要問題

我國(guó)金融監(jiān)管體制尚未理順。主要表現(xiàn)在：中央銀行與三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)互不隸屬，其重要性和獨(dú)立性尚未明確，且同一級(jí)別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職權(quán)劃分不明，尚存在監(jiān)管的“真空”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部各職能部門之間和分支機(jī)構(gòu)間監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚待完善。金融監(jiān)管的成功與否還有賴于健全的法律制度。金融監(jiān)管行為須有法律的明確授權(quán)，金融監(jiān)管需要在程序上符合法律法規(guī)的規(guī)定，體現(xiàn)客觀和公正。我國(guó)金融監(jiān)管的法律體系尚不能保證金融監(jiān)管合理、規(guī)范地實(shí)施。主要的法律缺少實(shí)施細(xì)則，缺乏科學(xué)定量，以至可操作性不強(qiáng)。另外，我國(guó)金融監(jiān)管者自身缺乏監(jiān)督，難以確保金融監(jiān)管的公正合理，亦無(wú)法度量其監(jiān)管的有效性。

3.近年我國(guó)金融監(jiān)管運(yùn)作中的積極變化

首先，當(dāng)局開始注意事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、全程監(jiān)管。主要措施有：頒布實(shí)施了《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，注重對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)損害程度的限制；規(guī)范了股票首次發(fā)行、上市之后公司與關(guān)聯(lián)方資金往來(lái)及對(duì)外擔(dān)保行為；注重對(duì)銀行安全性、流動(dòng)性、盈利性比率指標(biāo)的要求；確立了以保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)測(cè)為主的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式等等。其次，更加重視完善法人治理結(jié)構(gòu)。使監(jiān)管績(jī)效與金融機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展目標(biāo)相符，以監(jiān)管促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的完善。進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)法人機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度的指導(dǎo)和監(jiān)督，并采取了法人并表監(jiān)管的方式。再次，逐步嘗試監(jiān)管工作的透明化。這樣做一方面可以解決監(jiān)管資源有限的問題，進(jìn)行全面的社會(huì)監(jiān)督是建立良好金融秩序的基礎(chǔ)；另一方面還解決了“再監(jiān)管者”缺位的問題，這樣可以廣泛征求對(duì)重要監(jiān)管政策的意見，及時(shí)公布監(jiān)管工作動(dòng)態(tài)；總之，促進(jìn)金融市場(chǎng)化發(fā)展的目的，就是要建立市場(chǎng)化的融資渠道，進(jìn)行引導(dǎo)居民資產(chǎn)的多元化的制度安排。最后，與國(guó)際監(jiān)管規(guī)則的聯(lián)系更加緊密④。目前，大陸正準(zhǔn)備全面修訂監(jiān)管規(guī)則，即將出臺(tái)的監(jiān)管規(guī)則也將更為接近國(guó)際慣例。可以看出，“以監(jiān)管促發(fā)展”也是大陸近年來(lái)金融監(jiān)管當(dāng)局達(dá)成的共識(shí)。

三、未來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管改革的路徑選擇

（一）金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的博弈

“一個(gè)有效的金融監(jiān)管體系，既要考慮金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性，又要考慮金融市場(chǎng)的資源配置效率。要兼顧這兩者，就要求金融監(jiān)管體系能夠完全真實(shí)或盡可能真實(shí)地反映金融市場(chǎng)的運(yùn)行狀況，并由官方監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者消費(fèi)者自發(fā)的市場(chǎng)選擇來(lái)規(guī)范金融市場(chǎng)的運(yùn)行路徑?！苯鹑诒O(jiān)管與金融創(chuàng)新間的關(guān)系可以看作是金融安全和金融效率的關(guān)系，兩者存在著互補(bǔ)性和替代性。金融效率的提高，對(duì)金融安全有所幫助。央行對(duì)貨幣的調(diào)控越有效，貨幣結(jié)構(gòu)越合理，金融系統(tǒng)化解風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)，整個(gè)金融體系也就越安全。然而，金融效率以金融安全為前提。如若銀行有過多不良資產(chǎn)，它的競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)受到影響。在金融動(dòng)蕩的情況下，金融市場(chǎng)交易成本會(huì)提高，金融機(jī)構(gòu)盈利能力會(huì)降低。

金融監(jiān)管為金融創(chuàng)新營(yíng)造良好的政策環(huán)境，也應(yīng)注意防范金融創(chuàng)新給金融市場(chǎng)所帶來(lái)的諸多不穩(wěn)定因素。金融創(chuàng)新轉(zhuǎn)移和分散金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也會(huì)引發(fā)新的金融風(fēng)險(xiǎn)⑤。然而，“金融創(chuàng)新是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的必然，其對(duì)繁榮金融市場(chǎng)有著巨大的促進(jìn)作用，危機(jī)產(chǎn)生的根源不在于金融創(chuàng)新本身，而在于金融創(chuàng)新失去了有效的監(jiān)管。我們不能因噎廢食限制創(chuàng)新，而應(yīng)當(dāng)對(duì)金融創(chuàng)新進(jìn)行合理的引導(dǎo)，并且加強(qiáng)金融監(jiān)管，使金融創(chuàng)新去弊興利，更好地服務(wù)于金融發(fā)展。”監(jiān)管措施不當(dāng)，會(huì)對(duì)金融創(chuàng)新產(chǎn)生很大負(fù)面影響。如監(jiān)管政策不協(xié)調(diào)，容易使金融機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新中無(wú)所適從⑥；監(jiān)管措施落后于創(chuàng)新實(shí)踐，容易阻礙金融創(chuàng)新的深化。

一方面，金融監(jiān)管的缺失間接影響到市場(chǎng)交易者的權(quán)益。在金融危機(jī)的條件下，失業(yè)、生活水平降低等社會(huì)問題層出不窮。因而金融監(jiān)管制度的變革，可以考慮將普通公眾納入金融監(jiān)管體系中，這樣一來(lái)，金融創(chuàng)新中的信息對(duì)稱性就得到加強(qiáng)。另一方面，過度監(jiān)管就是對(duì)金融機(jī)構(gòu)自主權(quán)的破壞，如何通過一定的機(jī)制，既能發(fā)揮國(guó)家金融監(jiān)管職能，又可以將其化為市場(chǎng)金融主體的內(nèi)部制度，就顯得十分重要。總之，過于注重金融安全而過度管制容易影響金融效率，而過于注重金融效率而忽視管制容易破壞金融安全。監(jiān)管方要調(diào)整監(jiān)管的觀念，即從關(guān)注“如何管住風(fēng)險(xiǎn)，管住金融機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)向“通過促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)發(fā)展來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)”的觀念。

“金融機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速的基本原因是美國(guó)發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)為各種類型的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了廣闊的發(fā)展平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)上，各種各樣的金融機(jī)構(gòu)可以便捷地融資、投資；在這個(gè)平臺(tái)上，各種金融中介可以完成風(fēng)險(xiǎn)與收益的匹配；在這個(gè)平臺(tái)上，金融創(chuàng)新可以充分地發(fā)揮金融效率，發(fā)揮金融體系對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用?！痹诩夹g(shù)操作上，針對(duì)特定金融創(chuàng)新，監(jiān)管方是否以及如何將其納入金融監(jiān)管，可以采用成本收益分析法來(lái)作出決定。具體來(lái)說(shuō)，首先列舉出特定金融創(chuàng)新的監(jiān)管對(duì)策，運(yùn)用定量分析方法將其分別排序，對(duì)每項(xiàng)具體措施加以分析，選擇其中成本小且收益大的措施。另外，執(zhí)行某項(xiàng)政策應(yīng)對(duì)其執(zhí)行效果加以跟蹤觀察，從而及時(shí)作出調(diào)整，爭(zhēng)取最小程度降低對(duì)金融創(chuàng)新的抑制，并且最大程度確保金融安全。對(duì)監(jiān)管者來(lái)說(shuō)，如何未雨綢繆，及時(shí)調(diào)整監(jiān)管思路，避免金融機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新過程中無(wú)所適從，在保持金融穩(wěn)定性的同時(shí)以金融創(chuàng)新拓展金融發(fā)展空間，是值得研究的重大課題。

（二）我國(guó)未來(lái)金融監(jiān)管體系的應(yīng)然架構(gòu)

1.在現(xiàn)有金融監(jiān)管體系上的完善

“監(jiān)管體制的變革同中國(guó)金融改革和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)。具體說(shuō)來(lái)，中國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)的變化都是在原有體制難以適應(yīng)金融發(fā)展，難以更好地為金融發(fā)展服務(wù)的背景下進(jìn)行的?！爆F(xiàn)階段我國(guó)金融監(jiān)管水平較薄弱、金融企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理水平尚待提高，若貿(mào)然推進(jìn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)則面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)?！胺謽I(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的自律機(jī)制、監(jiān)管人員經(jīng)驗(yàn)、投資者理性的要求不十分高，而混業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)這些條件要求非常高，前者的哲學(xué)是避免風(fēng)險(xiǎn)，后者的哲學(xué)是承受風(fēng)險(xiǎn)”所以，應(yīng)當(dāng)在短期內(nèi)繼續(xù)堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理的格局，并努力探索未來(lái)有效的綜合經(jīng)營(yíng)的渠道和方式。

在現(xiàn)有“一行三會(huì)”的監(jiān)管模式下，要積極支持金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)的創(chuàng)新。要提高各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立的監(jiān)管水平，又要加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作，建立穩(wěn)定的合作機(jī)制和通暢的信息交流渠道。應(yīng)大力推進(jìn)“三會(huì)”間的合作，特別是銀行和證券之間的合作⑦。積極探索未來(lái)綜合經(jīng)營(yíng)的有效形式，特別是加強(qiáng)金融控股公司的試點(diǎn)，因?yàn)榻鹑诳毓晒揪哂小凹瘓F(tuán)混業(yè)、經(jīng)營(yíng)分業(yè)”的優(yōu)點(diǎn)。我們需要加強(qiáng)金融控股公司的立法工作，并在運(yùn)行中探索金融控股公司有效的監(jiān)管制度。

2.一行一會(huì)監(jiān)管模式的構(gòu)想

一個(gè)合理的金融監(jiān)管應(yīng)在既尊重現(xiàn)實(shí)、又考慮未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，符合成本與收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)原則進(jìn)行構(gòu)建。從短期看，分業(yè)監(jiān)管模式跟我國(guó)目前的金融業(yè)發(fā)展水平比較符合，但從發(fā)展的眼光來(lái)看，這種分業(yè)監(jiān)管模式的弊端會(huì)逐步顯現(xiàn)。“我國(guó)目前的“一行三會(huì)”的多元監(jiān)管模式，容易產(chǎn)生監(jiān)管主體的缺位，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以及協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等問題。”“在分業(yè)監(jiān)管體制下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)為減小監(jiān)管壓力以及規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)，有很強(qiáng)愿望確認(rèn)并控制被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)行為的動(dòng)機(jī)，這往往會(huì)對(duì)原不屬于本業(yè)的新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)采取抵制態(tài)度，從而阻礙金融業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)和發(fā)展。”對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不能提高對(duì)金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。國(guó)外的金融機(jī)構(gòu)大都為混業(yè)經(jīng)營(yíng)，當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的部分業(yè)務(wù)創(chuàng)新已帶有一定混業(yè)經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)⑧。為適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的要求，我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有的金融監(jiān)管基礎(chǔ)上，在一定時(shí)期內(nèi)平穩(wěn)過渡，逐步改革和完善監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào)。有不少學(xué)者提出，到2020年，中國(guó)大陸的監(jiān)管體系應(yīng)該發(fā)展為“一行一會(huì)”模式，即一個(gè)央行一個(gè)金融監(jiān)督管理委員會(huì)?！霸诮鹑谏鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)中，應(yīng)構(gòu)建以政府監(jiān)督為主體、機(jī)構(gòu)內(nèi)控為基礎(chǔ)、行業(yè)自律為紐帶、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的四位一體的復(fù)合型金融監(jiān)管體系?！?/p>

3.對(duì)上海的個(gè)案分析

監(jiān)管環(huán)境是金融環(huán)境中非常重要的部分，有效的監(jiān)管方便營(yíng)造一個(gè)公平有序、適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)金融業(yè)的良性發(fā)展?！拔覀儜?yīng)當(dāng)以創(chuàng)新的態(tài)度、發(fā)展的眼光打破不利于市場(chǎng)發(fā)展的“管制”，但這決不意味著我們應(yīng)當(dāng)打破監(jiān)管和規(guī)范?！肮_、公正、公平”是市場(chǎng)的基石和命脈，任何對(duì)它的侵犯都不容忽視和回避，更不應(yīng)在某個(gè)階段強(qiáng)調(diào)它而在某個(gè)階段忽視它?！睘榇?，在滬監(jiān)管機(jī)構(gòu)在上海金融監(jiān)管環(huán)境的建設(shè)中需要更多的開拓思路，從多維度提高監(jiān)管的有效性，優(yōu)化上海的金融發(fā)展環(huán)境。

首先要探索監(jiān)管思路上的創(chuàng)新，在滬金融監(jiān)管部門應(yīng)在監(jiān)管的理念及操作上更多的注重對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的吸收和借鑒。著力于培養(yǎng)具有國(guó)際視野和專業(yè)特長(zhǎng)的監(jiān)管人才，使上海銀行業(yè)監(jiān)管環(huán)境與發(fā)達(dá)國(guó)家做到同步思考和操作。其次要重視金融消費(fèi)者保護(hù)和教育，金融消費(fèi)者的保護(hù)在金融危機(jī)后得到了空前的重視。注重消費(fèi)者的保護(hù)，增強(qiáng)金融消費(fèi)者的信心，對(duì)金融發(fā)展是至關(guān)重要的。隨著金融業(yè)的發(fā)展，金融消費(fèi)者保護(hù)和投資者教育作為金融發(fā)展環(huán)境的重要組成部分必須不斷提高。再次，要不斷強(qiáng)化金融監(jiān)管的協(xié)作性。上海各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮協(xié)同作用，在滬的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要建立起有效的磋商機(jī)制，加強(qiáng)在機(jī)構(gòu)監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管方面的信息共享。要嘗試在現(xiàn)有監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制下，鼓勵(lì)和加強(qiáng)金融創(chuàng)新，避免監(jiān)管的真空，提高監(jiān)管效率。最后，在上海率先試點(diǎn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)具有可行性和現(xiàn)實(shí)性。 “率先實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)是上海建成國(guó)際金融中心和國(guó)際性大都市的捷徑，而實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)又必須以法律作為平臺(tái)，以有效監(jiān)管保證業(yè)務(wù)交叉，以金融安全保障金融市場(chǎng)化，以健全的金融法制推進(jìn)國(guó)際金融中心目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)?！?/p>

注釋：

①伯南克強(qiáng)調(diào)，金融危機(jī)表明，對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管和改革，不僅要注意單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)固，還要關(guān)注金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定。美聯(lián)儲(chǔ)已成立工作組，負(fù)責(zé)監(jiān)管大金融公司，并將以近期銀行壓力測(cè)試中所采取的有效措施為基礎(chǔ)開展工作。

②2009年巴塞爾委員會(huì)對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的定義是“金融監(jiān)管當(dāng)局為了降低金融危機(jī)發(fā)生的概率及其帶來(lái)的財(cái)政成本、產(chǎn)出損失和維護(hù)金融穩(wěn)定，從金融體系整體而非單一機(jī)構(gòu)角度實(shí)施的監(jiān)管”。

③根據(jù)2010年中報(bào)數(shù)據(jù)，我國(guó)各類銀行的平均資本充足率已超過11%，核心資本充足率達(dá)到9%，平均撥備覆蓋率在150%以上，這已超出《巴塞爾協(xié)議III》有關(guān)資本充足率的要求。

④比如，實(shí)行了貸款質(zhì)量五級(jí)分類管理，借鑒QFII機(jī)制吸引外資參與了大陸資本市場(chǎng)的股權(quán)投資，對(duì)保險(xiǎn)公司實(shí)施了償付能力監(jiān)管，從新興市場(chǎng)國(guó)家角度對(duì)新資本協(xié)議進(jìn)行了認(rèn)真研究并發(fā)表了意見。

⑤譬如，20世紀(jì)70年代以來(lái)創(chuàng)新的金融工具，如NOW賬戶、浮息票據(jù)、金融期貨、可轉(zhuǎn)讓貸款合同及證券化資產(chǎn)等，使金融企業(yè)的資產(chǎn)流動(dòng)性大大提高的同時(shí)，規(guī)避了利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)及信用風(fēng)險(xiǎn)。

⑥在委托理財(cái)市場(chǎng)上，以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的分別監(jiān)管方式與以功能為主的業(yè)務(wù)發(fā)展模式出現(xiàn)矛盾，也曾出現(xiàn)監(jiān)管銀行、證券、信托機(jī)構(gòu)的政策不相一致的局面。

⑦具體措施如：建立銀證資金互動(dòng)渠道、發(fā)展商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)證券化、推進(jìn)金融工具的復(fù)合及業(yè)務(wù)的交叉、建立相互支持相互融合的統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)。

⑧譬如，光大控股集團(tuán)、天津秦達(dá)投資控股有限公司等金融控股公司的組建事實(shí)上也拉開了我國(guó)金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的序幕。

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