胡稅根，宋先龍

（浙江大學，浙江杭州 310027）

我國西部地區(qū)基本公共文化服務均等化問題研究

胡稅根，宋先龍

（浙江大學，浙江杭州 310027）

基本公共文化服務均等化是基本公共服務均等化的重要內(nèi)容。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，西部地區(qū)基本公共文化供給能力和供給水平都有所提升，但供給不足和配置不均等的矛盾日益突出，并且與東部地區(qū)基本公共文化服務差距仍十分明顯。由于自然的、地理的、歷史的、現(xiàn)實政策等多方面的原因，西部地區(qū)基本公共文化服務非均等化特征明顯，因此，實現(xiàn)西部地區(qū)基本公共文化服務均等化是一項綜合性、系統(tǒng)性的工程，需要制定《基本公共文化服務均等化條例》或行動框架、完善公共財政制度，不斷增加基本公共文化建設投入、明確各級政府基本公共文化服務權(quán)責、加強西部農(nóng)村文化人才隊伍建設、建立基本公共文化服務的多元治理機制，在政府、社會和公民的共同努力下，逐步實現(xiàn)我國西部地區(qū)基本公共文化服務均等化。

西部地區(qū)；基本公共文化服務；均等化

基本公共文化服務均等化是基本公共服務均等化的重要內(nèi)容。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展加快，基本公共文化供給能力和供給水平都有所提升。但西部地區(qū)基本公共文化服務供給不足和配置不均等的矛盾日益凸出，并且與東部地區(qū)基本公共文化服務差距仍十分明顯，已成為影響西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。逐步實現(xiàn)西部地區(qū)基本公共文化服務均等化，是保障西部地區(qū)公民基本文化權(quán)益的一個重要手段，是完善公共服務體系的一項重要內(nèi)容，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要舉措。

一、基本公共文化服務均等化的內(nèi)涵與意義

現(xiàn)代政府的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務，基本公共文化服務是政府公共服務的重要內(nèi)容之一，是指以政府部門為主的公共部門提供的、以保障公民的基本文化生活權(quán)利為目的、向公民提供公共文化產(chǎn)品與服務的制度和系統(tǒng)的總稱，包括公共文化服務設施、資源和服務內(nèi)容，以及人才、資金、技術(shù)和政策保障機制等方面內(nèi)容。基本公共文化服務均等化，簡單地講，就是全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應公平、普遍享有最低標準的基本公共文化服務。對基本公共文化服務均等化的內(nèi)涵，可以從三個方面來理解：第一，基本公共文化服務均等化體現(xiàn)機會均等。機會均等是指基本公共文化服務對象的全體性，不應有任何地域、城鄉(xiāng)、種族與身份的歧視。對于一國國民而言，盡管每個人的天賦、能力、所占有的資源不盡相同，但享受基本公共文化服務的機會應該是大致均等的。機會均等保證了所有社會成員在基本公共文化服務的享有上具有起點公平。第二，基本公共文化服務均等化是一定標準的均等化?；竟参幕站然罱K體現(xiàn)為結(jié)果相對公正，強調(diào)的是一定標準的均等化。就我國實際而言，在較長歷史階段，基本公共文化服務均等化不可能也無法實現(xiàn)全國無差異化。因此，均等化是一種“底線服務”，原則上保證“底線完全平等”，即“上不封頂，下要保底”。第三，基本公共文化服務均等化的標準具有動態(tài)發(fā)展性?；竟参幕辗秶蜆藴实拇_定應當符合一國的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情國力，既要保障公民的基本公共文化服務需求，又要避免脫離發(fā)展階段的“貪大求洋”。因此，我國基本公共文化服務均等化的實現(xiàn)將是一個漸進的過程，應當按照“由小及大”（實現(xiàn)地域范圍）、“從低到高”（實現(xiàn)水平）、“先易后難”（實現(xiàn)難易程度）的原則穩(wěn)步推進。

逐步實現(xiàn)基本公共文化服務均等化，其意義主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是保障公民基本文化權(quán)益的一個重要手段。公民基本文化權(quán)益和其政治、經(jīng)濟、社會等權(quán)益同等重要，都是應當享有的最基本的權(quán)益。只有當公民的基本文化權(quán)益與經(jīng)濟、政治、社會等權(quán)益一起受到有效保障時，對其權(quán)益的保護才是全面的、充分的，而逐步實現(xiàn)基本公共文化服務均等化，是當前保障公民基本文化權(quán)益的一個重要手段。二是完善公共服務體系的一項重要內(nèi)容。加快公共服務體系建設是黨的十六大以來不斷受到重視和強化的重要任務，黨的十七大提出加快推進以改善民生為重點的社會事業(yè)建設。逐步實現(xiàn)基本公共文化服務均等化，完善基本公共文化服務體系，是完善公共服務體系的一項重要內(nèi)容。三是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要舉措。當前我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間基本公共文化服務供給不均、差距過大，已成為影響社會和諧的因素之一。因此，逐步實現(xiàn)基本公共文化服務均等化，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要舉措。

二、西部地區(qū)基本公共文化服務均等化的現(xiàn)狀與問題

（一）西部地區(qū)基本公共文化服務均等化的現(xiàn)狀

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，我國不斷加大公共財政轉(zhuǎn)移支付力度，有力地促進了西部地區(qū)基本公共文化服務的發(fā)展，基本公共文化服務均等化成效顯著，均等化水平明顯提升①。

1.統(tǒng)籌規(guī)劃了西部地區(qū)文化建設發(fā)展藍圖。2000年，為貫徹落實國家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策，文化部下發(fā)了《關(guān)于實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加強西部文化建設的意見》，對加強西部地區(qū)文化建設做出了重要部署。此后，《文化建設“十五”規(guī)劃》、《文化建設“十一五”規(guī)劃》等重要文件，對加強西部地區(qū)文化建設提出了具體的政策措施，強調(diào)在文化設施建設、人才培養(yǎng)等各方面對西部地區(qū)予以重點扶持。西部地區(qū)各級政府高度重視文化建設，紛紛提出了“文化強省”、“文化強市”的發(fā)展目標，不斷深化文化體制改革，推進文化創(chuàng)新，為西地區(qū)人民基本公共文化權(quán)益的實現(xiàn)提供了政策保障。

2.覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務網(wǎng)絡不斷完善。2001年，財政部設立了全國文化設施維修專項補助經(jīng)費和全國“萬里邊疆文化長廊”補助專項經(jīng)費，2001～2007年共安排西部地區(qū)1.4億元，占全部資金總量2.8億元的50%?！笆濉逼陂g，文化部和發(fā)展改革委員會實施縣級兩館建設項目，2002～2005年中央共補助西部地區(qū)3.3億元。“十一五”期間，又實施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設規(guī)劃，計劃投入39.48億元，其中2007～2009年共安排西部地區(qū)資金12.1億元，占已撥資金總量21億元的57.6%。西部地區(qū)文化基礎設施建設力度不斷加大，截止到2008年底，西部地區(qū)共建有圖書館1016個，群眾藝術(shù)館140個，文化館1037個，文化站14221個，初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務設施網(wǎng)絡。

3.西部地區(qū)人民群眾的基本文化權(quán)益得到維護。近幾年，國家實施了一系列重大文化惠民工程。2004～2009年，全國文化信息資源共享工程中央財政共安排西部地區(qū)11.63億元，占全部資金總量22.1億元的53%。送書下鄉(xiāng)工程是為解決基層群眾看書難問題而實施的文化工程，工程2003～2008年累計安排資金1.2億元，其中安排西部地區(qū)7622萬元，占全部資金總量的64%。實施流動舞臺車工程，重點補助中西部、少數(shù)民族地區(qū)劇團，使之具有開展流動文化服務的能力，2005～2009年共安排西部地區(qū)1.18億元，配送流動舞臺車381輛，占已撥全部資金總量2.5億元的47%。這些重大文化惠民工程的實施，有力地保障了西部地區(qū)人民的基本文化權(quán)益。

4.推動了西部地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護。西部地區(qū)蘊藏著豐富的民族文化遺產(chǎn)。在國務院公布的兩批1028項國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄中，西部地區(qū)項目占總數(shù)的四分之一；全國省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄4155項中，西部地區(qū)共1635項，約占39.3%。文化部先后命名了三批共1488名國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人，其中西部地區(qū)傳承人有246名，占16%；全國省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人共5590名，其中西部地區(qū)有2493名，占44%。目前，全國各地共建立424個專題博物館、179個民俗博物館、1216個傳習所，其中西部地區(qū)專題博物館、民俗博物館、專題展廳和傳習所分別有80個、51個、30個、269個，各占19%、28%、31%、22%。通過開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作，促進了西部地區(qū)優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化的傳承，為推進當?shù)亟?jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

5.加大了對西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度。為支持西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，文化部參與主辦了中國西部文化產(chǎn)業(yè)博覽會。西部文化產(chǎn)業(yè)博覽會著力打造西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)互惠共贏的合作平臺，全方位集中展示了西部12個?。▍^(qū)、市）文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成就，為西部地區(qū)提供了良好的文化產(chǎn)業(yè)商機。為培育和發(fā)展一批實力雄厚的大型文化企業(yè)，2004年以來，文化部分三批命名了137家國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地，其中西部文化企業(yè)43家，占總數(shù)的31.4%。2007年底，文化部獎勵了《云南映像》、《多彩貴州風》等一批在國際文化市場上表現(xiàn)出色的文化產(chǎn)品，扶持西部文化產(chǎn)業(yè)“走出去”。對西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持，是西部地區(qū)基本公共文化建設不可或缺的條件。

（二）西部地區(qū)基本公共文化服務均等化存在的問題

西部地區(qū)受到改革開放、經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的推動，并得到各級公共財政的支持，基本公共文化均等化的水平有所提高，但西部地區(qū)基本公共文化供給與需求的矛盾不斷加大，基本公共文化服務非均等化特征明顯。

1.基本公共文化基礎設施建設滯后。基本公共文化基礎設施是公共文化服務體系的硬件。近年來，雖然西部地區(qū)覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共文化服務網(wǎng)絡不斷完善，但總體建設依然滯后。西部許多市、縣還沒有圖書館、文化館和博物館。有的市縣三館硬件雖已建成，但由于地方財政困難，面積小、設施落后，與群眾的文化需求不相適應。例如，課題組在甘肅省定西市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某區(qū)區(qū)廣播電臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播放大站和電視差轉(zhuǎn)站設備嚴重老化，超期服役，絕大部分群眾收看不到市縣節(jié)目。全區(qū)19個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)除2008年新建的9個文化站有站址外，其余文化站都有站無址，有名無實，所謂的文化站只不過是鄉(xiāng)鎮(zhèn)院內(nèi)（樓內(nèi)）的一間房子、一張桌子、一塊牌子。因為沒有陣地，缺少圖書、活動器材等必要設備，許多文化站的文化活動基本上停留在自發(fā)、無序的狀態(tài)，名存實亡。一些村雖然依托村委會辦公用房掛了村文化活動室的牌子，但活動基本上沒有開展。

2.文化人才結(jié)構(gòu)不合理。作為硬件的文化基礎設施與作為軟件的文化人才，是推動基本公共文化服務不可或缺的兩大基本要素。而文化人才隊伍則在整個文化建設中居于支配地位。在西部地區(qū)，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，文化人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人員比例太低，專業(yè)和非專業(yè)比例成4∶6倒掛，影響文化隊伍的整體素質(zhì)。以課題組在甘肅省定西市某區(qū)調(diào)研為例：（1）該區(qū)區(qū)文化館、圖書館有相當一部分是以照顧性質(zhì)調(diào)進的工勤人員，缺乏文化專業(yè)素質(zhì)。（2）大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干名不副實，文化專干不干文化，工作以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心任務為主，無暇從事本職工作。（3）部分文化專干年齡偏大，專業(yè)知識老化，綜合素質(zhì)不高，難以組織群眾開展文化活動。（4）全區(qū)有11名鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干為臨時人員和縣招聘，這部分人員大都是20世紀80年代招聘的文藝骨干，但工資待遇普遍偏低，嚴重影響了工作積極性的發(fā)揮。

3.人均文化事業(yè)費偏低。2008年，全國有21個?。▍^(qū)、市）的人均文化事業(yè)費增幅超過了20%，其中西部地區(qū)就有9個，并且寧夏和陜西的人均文化事業(yè)費的增幅高達67.04%和53.79%，位居全國第二和第三位。盡管西部地區(qū)人均文化事業(yè)費不斷增加，而且大部分?。▍^(qū)、市）2008年的增幅還超過了東中部地區(qū)和全國平均水平，但西部地區(qū)人均文化事業(yè)費依然偏低，遠遠少于東部地區(qū)。截止2008年，西部地區(qū)人均文化事業(yè)費最少的三個省份為貴州、廣西和四川，分別為10.24元、10.56元和13.61元，最高的為內(nèi)蒙古、西藏和寧夏，分別為27.47元、37.6元、38.68元。但即使西部人均文化事業(yè)費最高的內(nèi)蒙古、西藏和寧夏，也遠遠低于天津、上海和北京的44.88元、71.01元、87.4元。2008年全國人均文化事業(yè)費為18.68元，西部有7個?。▍^(qū)、市）的人均文化事業(yè)費低于全國平均水平，人均文化事業(yè)費超過30元的省份，西部地區(qū)只有西藏和寧夏［1］（p.26）。

4.城鄉(xiāng)文化發(fā)展極不平衡。目前西部農(nóng)村地區(qū)基本公共文化建設滯后于農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展，廣大農(nóng)村的公共文化產(chǎn)品供給不足，公共文化服務資源短缺，城鄉(xiāng)文化發(fā)展極不平衡。以四川省為例，有調(diào)查表明，“四川省2003年對農(nóng)村文化事業(yè)的投入總額只占全省文化財政補助收入的29.9%；城市文化投入則高達70.1%”［2］（p.2），2005年，從投入方面來看，全省農(nóng)村文化事業(yè)投入0.95億元，僅占全省文化事業(yè)費的22.6%，低于對城市文化經(jīng)費投入近55個百分點；從設施來看，全省城市人均占有公益文化設施0.02平方米，農(nóng)村人均僅占0.005平方米，城鄉(xiāng)差距為0.015平方米；從服務隊伍來看，全省城市每萬人擁有公共文化服務人員3人，農(nóng)村每萬人公共文化服務人員僅1人［3］（p.86）。同時，這種不平衡還表現(xiàn)在：廣大農(nóng)村地區(qū)形式多樣、健康向上的文化活動不足，藝術(shù)團體到農(nóng)村演出的場次偏少甚至沒有；農(nóng)村文化市場發(fā)育不全，文化產(chǎn)業(yè)較落后；在某些地區(qū)，農(nóng)村精神文明領域出現(xiàn)了“斷層”，賭博、封建迷信等有泛起趨勢。

5.農(nóng)民工基本公共文化生活匱乏。農(nóng)民工群體是伴隨著我國社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的一個有特殊身份的群體，農(nóng)民工問題是全國特別是西部地區(qū)所面臨的共同問題。當前農(nóng)民工在享受基本公共文化服務方面存在嚴重缺失，文化生活單調(diào)匱乏是一種普遍現(xiàn)象。根據(jù)龔天榮課題組2005年對全國各地8000余名農(nóng)民工的問卷調(diào)查和實地訪談，農(nóng)民工在打工之余的主要活動分別是：睡覺（35）、看電視（34.7）、聊天（25）、讀書看報（15.1）。調(diào)查表明，農(nóng)民工讀書看報的興趣主要源于消遣需求，47.1的人喜歡讀消遣娛樂方面的書報，其次依次是政策時事類（20.4）、科學技術(shù)類（19.5）、文學藝術(shù)類（18.1），還有18.1的農(nóng)民工閱讀子女的課本［4］（p.54）。根據(jù)重慶市2007年的統(tǒng)計，在眾多休閑方式在，看錄像、電視占72.8，是農(nóng)民工休閑的首選。其次是睡覺占38.4，然后是閑聊占25.3。農(nóng)民工精神生活匱乏，自我發(fā)展意識不強，部分良好的休閑方式平均參與度低，看書看報僅占9，自學或參加培訓僅占3.6［5］（p.58）。

三、西部地區(qū)基本公共文化服務均等化存在問題的原因分析

西部地區(qū)基本公共文化服務非均等化的現(xiàn)狀，與西部地區(qū)的自然地理條件、人口、經(jīng)濟實力等因素有關(guān)，也與國家現(xiàn)實和歷史的政策有關(guān)，主要原因表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）基本公共文化服務均等化缺乏科學統(tǒng)一的標準

構(gòu)建基本公共文化服務體系，實現(xiàn)基本公共文化服務均等化，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是一件涉及我國經(jīng)濟社會能否科學、和諧、持續(xù)、穩(wěn)定、又好又快發(fā)展的大事。但我國基本公共文化服務均等化缺乏清晰的制度安排，也還沒有制定全國統(tǒng)一的《基本公共文化服務均等化條例》或行動框架，國家、省、市有關(guān)公共文化服務體系建設的法律法規(guī)大部分都著眼于宏觀的角度，在微觀層面上缺乏剛性的政策支撐，一般只有原則性的要求而缺乏具體的政策規(guī)定，使得相關(guān)工作缺乏可操作性，也無法據(jù)此考核政府履行職責的情況。因此，推進基本公共文化服務均等化發(fā)展的法律保障制度缺失、基本公共文化服務均等化缺乏科學統(tǒng)一的標準是造成目前我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間基本公共文化服務的數(shù)量、質(zhì)量不均等的原因之一。

（二）基本公共文化服務經(jīng)費投入不足

基本公共文化服務主要是政府提供，政府對基本公共文化服務的財政投入狀況直接決定了基本公共文化服務的數(shù)量和質(zhì)量，從某種意義上講，基本公共文化服務均等化的關(guān)鍵是公共財政問題。目前，中央財政對西部地區(qū)基本公共文化服務轉(zhuǎn)移支付依然不足，西部地區(qū)受自身經(jīng)濟發(fā)展實力以及領導人觀念等因素影響，各級政府對公共文化事業(yè)和公共文化領域的財政投入嚴重不足，與東部發(fā)達省份存在較大差距。2008年，全國對公共文化事業(yè)投入最多的省份是浙江、北京和上海，分別高達18.92億元、14.81億元和13.41億元，最少的為西部地區(qū)的西藏、青海和寧夏，分別僅為1.11億元、1.48億元和2.23億元［1］（p.28），投入最少的西藏地區(qū)僅相當于北京的0.058%?；竟参幕战?jīng)費投入不足是造成文化基礎設施建設滯后、人均文化事業(yè)費偏低的。

（三）各級政府財力與事權(quán)不匹配

政府財力與事權(quán)的匹配是建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體制的必要條件。但長期以來，我國各級政府的事權(quán)劃分并不明確，目前仍沒有一部法律法規(guī)明確中央、省、市、縣的事權(quán)范圍，因此各級政府之間經(jīng)常會存在事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象。隨著分稅制和農(nóng)村稅費改革的推進，基層政府的財力被逐級上收，收入銳減，特別是縣、鄉(xiāng)兩級財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，但仍需承擔義務教育、公共衛(wèi)生、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、公共文化服務和行政管理等諸多責任。總的來說，由于區(qū)域間基層政府的財政能力差別較大，省及以下轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，加大了西部地區(qū)基層政府的財政困難，加劇了區(qū)域間社會事業(yè)及基本公共文化服務等方面的差距。

（四）城鄉(xiāng)分割的二元體制

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制是指發(fā)展中國家廣泛存在的落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和先進的現(xiàn)代經(jīng)濟部門并存，差距明顯的一種社會經(jīng)濟狀態(tài)。我國“重城市、輕農(nóng)村”的國家發(fā)展戰(zhàn)略強化了二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，形成了二元制度結(jié)構(gòu)，具體包括二元的戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度以及公共服務供給制度，這是造成城鄉(xiāng)基本公共服務以及基本公共文化服務不均等的重要原因。近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系有所融合。但是，由于城鄉(xiāng)分割造成的體制、政策和各項管理制度尚未取得根本性突破，現(xiàn)有的各類基本公共服務體制在城鄉(xiāng)間不接軌，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在資源配置、社會發(fā)展和公共服務供給中仍處于不利地位，進城務工農(nóng)民仍受到城市社會的排斥，難以享受到與城市居民同等的國民待遇。

（五）單一的基本公共文化服務治理機制

現(xiàn)代社會治理是一種多元、有機、和諧的整體治理結(jié)構(gòu)，政府不再是唯一的治理者，社會組織等其他治理主體扮演著越來越重要的角色，具有政府和市場不可替代的作用。從國際經(jīng)驗看，公共服務既可以由政府直接提供，也可以通過政府購買、特許經(jīng)營等方式由私人負責提供，政府既可以向生產(chǎn)者付費，也可以向消費者付費，存在著多種治理工具的選擇。但是，長期以來我國基本公共文化服務不僅由政府投入和付費，還包攬了生產(chǎn)和分配，政府集基本公共文化服務的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身，不但降低了基本公共文化服務的質(zhì)量和效率，也抑制了其他社會資本的積極性。我國西部地區(qū)地域遼闊，自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，廣大人民群眾對基本公共文化服務的需求也日益多樣化、差異化，單純依靠政府很難滿足。

四、推進西部地區(qū)基本公共文化服務均等化的思路

“十二五”時期，西部地區(qū)基本公共文化服務均等化的首要任務是“廣覆蓋”，以縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間基本公共文化的服務差距為主線，健全西部地區(qū)基本公共文化服務體系，切實提高公共文化服務均等化水平，確保西部地區(qū)廣大人民群眾都能享受到大致均等的基本公共文化服務。

（一）制定《基本公共文化服務均等化條例》或行動框架

實現(xiàn)基本公共文化服務均等化的前提是建立全國基本公共文化服務均等化標準。目前，浙江省制定了《基本公共服務均等化行動計劃（2008－2012）》［6］，廣東省制定了《基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009－2020）》［7］，對省級基本公共文化服務均等化的標準、階段性目標等做了明確的規(guī)定。但國家層面還沒有制定統(tǒng)一的《基本公共服務均等化條例》或行動框架。我們建議以基本公共文化服務為突破口之一，制定全國統(tǒng)一的《基本公共文化服務均等化條例》或行動框架，明確基本公共文化服務均等化的范圍、標準、總體目標、階段任務、保障措施以及各級政府在基本公共文化服務均等化中的職責與責任，并在其中強調(diào)對西部地區(qū)的政策扶持和資金傾斜，以保障西部地區(qū)廣大群眾，尤其是農(nóng)村群眾和城市困難群眾的基本文化權(quán)益。

（二）完善公共財政制度，不斷增加基本公共文化建設投入

一方面，要按照完善公共財政的總體要求，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步降低財政資金用于經(jīng)濟建設的比重，并且逐步限制在市場失靈領域和關(guān)系國民經(jīng)濟重大發(fā)展戰(zhàn)略與布局的領域；逐步提高基本公共文化服務支出比重，每年新增財力的主要部分應當投向基本公共服務領域；建立基本公共文化服務支出和健全基本公共文化服務均等化標準隨財政收入增長而逐步增長的機制，確保政府基本公共文化服務預算支出增長不低于財政收入增長速度。另一方面，國家應進一步加大對西部地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)的公共文化事業(yè)財政投入。同時，建立和完善東部對西部地區(qū)、西部發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的文化援助機制。對西部地區(qū)的“農(nóng)村文化站”、“農(nóng)家書屋”等農(nóng)村文化陣地建設，盡可能減少項目的市縣配套資金，以確保項目能夠按時高標準完成，避免因市縣財政困難、配套資金不到位而出現(xiàn)項目質(zhì)量和進度等一系列問題。

（三）明確各級政府基本公共文化服務權(quán)責

由于公共事務的公共性，政府間權(quán)責分配牽涉很多因素，比如政府層級多少、各層級負責事務的劃分及財力的匹配、層級間的責任體系等。為實現(xiàn)西部地區(qū)基本公共文化服務均等化，應按照受益范圍和事權(quán)性質(zhì)，進一步劃分各級政府尤其是省級以下各級政府的事權(quán)，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔基本公共文化服務的機制。中央政府主要負責基本公共文化服務范圍劃分、服務標準制定、財政轉(zhuǎn)移支付以及服務監(jiān)督評估；地方政府具體負責服務規(guī)劃、服務組織和服務實施。同時，要建立“扁平化”財政層級。完善省直管縣財政管理體制，建立中央——省——縣（市）三級財政層級，為合理劃分各級政府事權(quán)奠定基礎條件，還要繼續(xù)推進“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。

（四）加強西部農(nóng)村文化人才隊伍建設

西部農(nóng)村文化建設離不開一支穩(wěn)定、高素質(zhì)的農(nóng)村文化人才隊伍。為此可從以下方面入手：一是搞好人才普查，建立西部“農(nóng)村文化人才庫”。通過普查，全面準確地掌握本地區(qū)農(nóng)村文化人才的數(shù)量、分布和知識技能水平，在此基礎上建立農(nóng)村文化人才庫。二是穩(wěn)定農(nóng)村文化管理隊伍，配足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社文化站管理人員。實行人員保障，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有文化專干和村社有文化管理員。實行待遇保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干工資要全部納入財政通發(fā)，進入行政編制。同時，落實文化專干住房、醫(yī)療和養(yǎng)老保險，解決農(nóng)村文化管理人員的后顧之憂。實行業(yè)務保障，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干開展文化工作和各項行政工作的關(guān)系，給文化干部更多的精力和時間從事文化業(yè)務工作，廣泛開展文化活動，拓展文化事業(yè)。三是強化業(yè)務培訓，提升文化人才素質(zhì)。依托區(qū)文化館、圖書館等公共文化機構(gòu)，以及國家信息資源共享工程等傳播渠道，建立基層文化人才培訓網(wǎng)絡，不斷提高基層文化工作者的思想水平和業(yè)務素質(zhì)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力支持和鼓勵在職文化專干的學歷教育或業(yè)務深造。

（五）建立基本公共文化服務的多元治理機制

《國家“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次明確了公共文化服務“政府主辦、社會參與、功能互補、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的基本原則，我們應根據(jù)此原則建立基本公共文化服務的多元治理機制。一是公平開放市場準入。凡法律法規(guī)未禁止的基本公共文化服務領域，均允許私人和非營利組織參與。二是鼓勵和引導各類社會資金以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等多種形式參與基本公共文化服務事業(yè)，積極探索基本公共文化服務管理、服務合同外包、特許經(jīng)營等公私合作方式，提高基本公共文化服務供給效率。三是培育包括社會團體、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團體等在內(nèi)的各類社會組織，發(fā)揮它們在基本公共文化服務需求表達渠道方面的作用。四是探索城鄉(xiāng)社區(qū)自治，完善居委會和村委會自治機制，提高社區(qū)居民自治程度，加強社區(qū)承載政府和企事業(yè)單位剝離的部分公共文化服務職能。

注釋：

①下文中的數(shù)據(jù)均來自文化部《文化部西部大開發(fā)十年成就》，http：//news.sohu.com/20091209/n268815827.shtml.

［1］文化部計劃財務司.2009年中國文化文物統(tǒng)計年鑒［Z］.北京：北京圖書館出版社，2009.

［2］文化部計劃財務司.2006年中國文化文物統(tǒng)計年鑒［Z］.北京：北京圖書館出版社，2006.

［3］侯水平.四川文化發(fā)展報告（2007）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008.

［4］李景源.中國公共文化服務報告（2007）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2007.

［5］重慶市農(nóng)業(yè)局.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略發(fā)展［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.

［6］浙江省人民政府.基本公共服務均等化行動計劃（2008－2012）［EB/OL］.http：//www.zjmz.gov.cn/il.htm.

［7］廣東省人民政府.基本公共服務均等化規(guī)劃綱要（2009－2020）［EB/OL］.http：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214＿11575.html.

［責任編輯：王 篆］

D523

A

1008－7168（2011）01－0062－06

2010－07－19

國家發(fā)改委研究項目“西部地區(qū)基本公共服務均等化實現(xiàn)途徑研究”（XBS－A04）和浙江大學中國西部發(fā)展研究院“211”工程資助項目“東西部基本公共服務均等化差距評價、影響因素與政策建議研究”。

胡稅根（1964－），男，浙江桐廬人，浙江大學公共管理學院政府績效評估研究中心主任，教授；宋先龍（1982－），男，四川廣元人，浙江大學公共管理學院行政管理碩士生。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.011