褚 湛

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

美國(guó)水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序及借鑒意義

褚 湛

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

美國(guó)河岸權(quán)原則下基于地點(diǎn)的水資源使用優(yōu)先權(quán)和先占用原則下基于時(shí)間的水資源使用優(yōu)先權(quán)為多數(shù)人所熟知，但基于用水目的，而非地點(diǎn)或時(shí)間確立的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序卻不盡然。美國(guó)水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序具有以“三大原則”指引優(yōu)先位序制定、各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況制定優(yōu)先位序、各種水資源使用權(quán)內(nèi)涵明確、每一位階優(yōu)先位序清晰簡(jiǎn)明、根據(jù)需求和社會(huì)變化不斷修改優(yōu)先位序等特征。我國(guó)可從上述幾方面借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

美國(guó)；用水目的；水資源使用權(quán)；優(yōu)先位序

美國(guó)水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序是指在同一用

水區(qū)域中不同的數(shù)個(gè)水資源使用權(quán)之間使用的先后順序［1］（p．299），也可理解為當(dāng)數(shù) 個(gè)水資 源使用 權(quán)在同一用水區(qū)域發(fā)生沖突時(shí)用水的先后順序。水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序作為水權(quán)制度中的組成部分在美國(guó)水資源分配中起著關(guān)鍵性的作用。美國(guó)水法是依據(jù)河岸權(quán)原則（riparian doctrine）和先占用權(quán)原則（prior appropriation doctrine）分配地表水而逐步發(fā)展起來(lái)。河岸權(quán)原則和先占用原則均認(rèn)為某些水資源使用權(quán)根本不能獲得許可，即使獲得許可也是條件苛刻。具體地說(shuō)，在河岸權(quán)原則下只有當(dāng)水資源使用被認(rèn)定為合理使用時(shí)才能授予許可，在先占用原則下則只有被認(rèn)定為有益使用才會(huì)獲得許可。隨著工業(yè)化的發(fā)展和人口的增加，僅基于地點(diǎn)或時(shí)間的優(yōu)先位序已不能滿(mǎn)足水資源利用的需求。19世紀(jì)以后，聯(lián)邦法案、各州成文法和判例中出現(xiàn)了以用水目的而劃分某一水資源使用權(quán)的優(yōu)先性，進(jìn)入20世紀(jì)后，各州逐步規(guī)定了詳細(xì)具體的基于用水目的劃分的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序。

一、美國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序

（一）美國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的規(guī)定。美國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序主要是由判例、聯(lián)邦法案、州際間協(xié)議和各州的水法、法典或憲法等成文法構(gòu)成。

聯(lián)邦法案中規(guī)定了某一水資源使用權(quán)的優(yōu)先性：憲法最高條款規(guī)定聯(lián)邦政府的水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序是具有最高效力的規(guī)定。而《墾荒法》（1902）建立了灌溉用水的優(yōu)先權(quán)；《聯(lián)邦電力法》創(chuàng)立了建壩河流和水力發(fā)電的優(yōu)先權(quán)；《原始地保護(hù)法》（1964）、《野生和風(fēng)景河流法》（1968）以及《瀕臨物種法》（1973）直接涉及水資源的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的優(yōu)先性。判例還規(guī)定航行用水高于其他一切用水［2］（p．164）。

州與州之間以協(xié)議的形式規(guī)定了流經(jīng)各州的同一河流的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序?！犊屏_拉多河協(xié)議》規(guī)定航行用水低于家庭、農(nóng)業(yè)和電力生產(chǎn)用水，電力生產(chǎn)用水低于農(nóng)業(yè)和家庭用水?！都幽么蠛訁f(xié)議》規(guī)定德克薩斯州對(duì)加拿大河蓄水的權(quán)利受到家庭的市政用水、家畜用水和家庭以及牲畜所依賴(lài)的土地灌溉用水的限制。《克拉馬斯河盆地協(xié)議》規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)用水申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，各州按照下列高等級(jí)使用優(yōu)于低等級(jí)使用的順序批準(zhǔn)：家庭用水；灌溉用水；娛樂(lè)用水，包括漁業(yè)和野生動(dòng)物；工業(yè)用水；水力發(fā)電用水；其他各州涉及的用水。

美國(guó)東西各州的水資源所有權(quán)權(quán)屬不同，因此東西各州對(duì)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序進(jìn)行了不同程度的規(guī)定。美國(guó)東部大多數(shù)州規(guī)定水資源不是公共財(cái)產(chǎn)，各州不擁有水資源的所有權(quán)［3］（p．8）。美國(guó)水法委員會(huì)1997年頒布的《河岸模型》規(guī)定美國(guó)東北地區(qū)的水資源不能滿(mǎn)足所有合法用水需求時(shí)，應(yīng)按照“為人類(lèi)生存和健康所必需的直接的人類(lèi)消耗用水或者衛(wèi)生設(shè)施用水；家畜生存或健康以及保護(hù)農(nóng)作物、廠(chǎng)房和設(shè)備不受毀壞或損失所必需的涉及特殊水資源的用水，而延續(xù)這類(lèi)活動(dòng)又是合理的；符合綜合水資源規(guī)劃所述的可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)的能使就業(yè)率和經(jīng)濟(jì)效益最大化的其他用水”的順序分配水資源。阿肯色州規(guī)定為解決水資源短缺，水土保持委員會(huì)應(yīng)按“家庭和市政生活用水；最低流量；聯(lián)邦水權(quán)；維持生命用水；維持健康用水；增長(zhǎng)財(cái)富用水”的順序批準(zhǔn)。此外，伊利諾斯州、愛(ài)荷華州和肯塔基州也規(guī)定了水資源不足時(shí)通過(guò)水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序來(lái)指導(dǎo)水資源分配［4］（p．57）。

美國(guó)中西部絕大多數(shù)州規(guī)定水資源是公共資源、為公眾所有，或者宣布州擁有水資源所有權(quán)［4］（p．82）。除了加利福尼亞州、內(nèi)華達(dá)州、南達(dá)科他、俄克拉荷馬州、華盛頓州、蒙大拿州和猶他州之外，各州對(duì)水資源使用權(quán)優(yōu)先序位均有詳細(xì)的規(guī)定。相對(duì)于美國(guó)東部各州，中西部各州的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的規(guī)定要詳盡和豐富很多。俄勒岡州關(guān)于水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的規(guī)定是比較全面的?！抖砝諏莘ǖ洹贰?36．310規(guī)定，排在首位的是人類(lèi)消費(fèi)用水，第二位是家畜消費(fèi)用水，最后是其他具有公共利益的用水。其他方面的優(yōu)先位序?yàn)椋憾嘀啬康牡男钏ㄖ?yōu)先于單個(gè)目的建筑，上游蓄水優(yōu)于下游蓄水，蓄水和其他人工障礙物的規(guī)劃和建筑應(yīng)該對(duì)俄勒岡州的漁業(yè)保護(hù)給予正當(dāng)考慮。此外，俄勒岡州還規(guī)定在批準(zhǔn)取水時(shí)應(yīng)該促進(jìn)和鼓勵(lì)對(duì)水生生物的保護(hù)、最低限度的污染和娛樂(lè)價(jià)值的維持。大部分將家庭用水、市政用水、灌溉用水排在前列。懷俄明州 Wyo．Stat．Ann．§43－3－102（b）（2007）規(guī)定蒸汽機(jī)和普通鐵路用水，廚房、洗衣、洗澡、制冷（包括冰的制造）用水，蒸汽、熱水供熱廠(chǎng)和熱氣發(fā)電站用水排在人類(lèi)和動(dòng)物飲用水、市政用水之后，優(yōu)于工業(yè)用水?！兜驴怂_斯州水法》§11．024規(guī)定的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序?yàn)椋杭彝ズ褪姓盟ňS持人類(lèi)生活和家畜用水；農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水；礦業(yè)和回收礦物用水；水力發(fā)電用水；航行用水；休閑和娛樂(lè)用水；其他有益用水。該州并未規(guī)定水資源短缺時(shí)的用水優(yōu)先位序。并不是所有中西部州都規(guī)定了每種水資源使用權(quán)的優(yōu)先性。作為美國(guó)最干旱的州，內(nèi)華達(dá)州僅規(guī)定以農(nóng)業(yè)目的使用地下水的優(yōu)先性。俄克拉荷馬州在OSC§82－1－105．1A中暗示家庭用水優(yōu)于其他用水。猶他州在2010年5月12日廢除了UCA§73－3－21“無(wú)浪費(fèi)的家庭用水為第一位，農(nóng)用水第二位的用水位序”的規(guī)定。

（二）水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序在美國(guó)水資源管理中的應(yīng)用。在美國(guó)，水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序主要應(yīng)用在三個(gè)方面：一是為各水資源分配機(jī)構(gòu)權(quán)衡待審批的水資源使用申請(qǐng)?zhí)峁﹨⒖?；二是批?zhǔn)附加條件的水資源使用權(quán)時(shí)受到優(yōu)先使用的限制；三是作為行使征用權(quán)的最高權(quán)力的基礎(chǔ)［5］（pp．263－283）。當(dāng)出 現(xiàn) 同 一 水 資 源 場(chǎng) 合 存 在 眾 多申請(qǐng)者時(shí)，一些州遵循優(yōu)先位序來(lái)指導(dǎo)水資源使用的初次分配。如，《北達(dá)科他州世紀(jì)法典》§61－04－06．1規(guī)定，當(dāng)水資源不足以滿(mǎn)足所有申請(qǐng)者的需求，對(duì)同一水資源的競(jìng)爭(zhēng)性申請(qǐng)應(yīng)按照“家庭用水；市政用水；家畜用水；灌溉用水；工業(yè)用水；漁業(yè)用水、野生動(dòng)物用水和其他戶(hù)外娛樂(lè)用水”的順序進(jìn)行許可。另一些州水資源分配機(jī)構(gòu)則依據(jù)優(yōu)先位序允許一個(gè)高位階的用水權(quán)獲取已經(jīng)存在的低位階用水權(quán)。如，《加利福尼亞州水法典》§1460規(guī)定當(dāng)市政當(dāng)局為市政或居民申請(qǐng)家庭用水時(shí)，不管其時(shí)間上是否具有優(yōu)先性都應(yīng)被視為享有優(yōu)先權(quán)。嚴(yán)格意義上的優(yōu)先位序應(yīng)用則是指發(fā)生干旱、洪水或其他水資源緊急事件時(shí)，為了保障高位階的用水權(quán)而停止已存在的（如，停止草坪灌溉或者洗車(chē)用水的）低位階水資源使用權(quán)。

各州對(duì)于如何參考水資源優(yōu)先位序也做出了不同說(shuō)明。一些州明確指出水資源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)傾向于高位階使用者而非低位階使用者。如，亞利桑那州修正的成文法典 Ariz．Rev．Stat．Ann．§45－157（A）規(guī)定水資源管理局的主任應(yīng)該決定多個(gè)水資源使用權(quán)的優(yōu)先性。還有一些地區(qū)建立了某些特殊的與水資源相關(guān)的使用權(quán)的優(yōu)先性，如瀕危物種保護(hù)用水、航行用水和濕地保護(hù)用水的優(yōu)先性。在Tennessee Valley Auth．v．Hill，437U．S．153（1978）一案中小田納西河是按照《瀕危物種法》規(guī)定的程序申請(qǐng)的瀕危物種蝸牛鏢（snail darter）的唯一棲息地，而在該河流建立的泰利庫(kù)大壩將會(huì)淹沒(méi)蝸牛鏢的關(guān)鍵性棲息地。最高法院認(rèn)為《瀕危物種法》的立法意圖在于終止和扭轉(zhuǎn)瀕危物種漸趨滅絕的趨勢(shì)，因此不允許泰利庫(kù)大壩在小田納西河蓄水。同樣，聯(lián)邦和各州還意識(shí)到航行公共權(quán)利的優(yōu)先性。在Gilman v．City of Philadelphia，70U．S．（3Wall．）713（1865）一案中，賓夕法尼亞州政府批準(zhǔn)了在費(fèi)城的斯古吉爾河上建立大橋。但法院認(rèn)為“航行屬于公共權(quán)力，受到國(guó)會(huì)必要立法的限制，這其中當(dāng)然包括航行權(quán)不受任何來(lái)自州或其他地方障礙的干擾。如果出現(xiàn)了障礙，就應(yīng)該除去障礙和制裁違反者”。當(dāng)然，一些州還規(guī)定了水資源使用權(quán)的絕對(duì)優(yōu)先位序。內(nèi)布拉斯加州Neb．Rev．Stat．§46－613（1998）就規(guī)定地下水使用權(quán)的優(yōu)先位序是絕對(duì)的優(yōu)先位序體系。此外，水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序還可作為權(quán)衡當(dāng)前申請(qǐng)水資源使用權(quán)與將來(lái)水資源使用權(quán)優(yōu)先性的考慮因素。如，猶他州法典Utah Code Ann．§73－3－8（1）（1989）就規(guī)定如果該州工程師有理由相信當(dāng)前的用水申請(qǐng)會(huì)干涉未來(lái)更有益的灌溉、家庭或烹飪、蓄水、水力或礦業(yè)、制造業(yè)用水，或者不合理地影響公共休閑或自然水流資源或者對(duì)公共福利不利，工程師在親自調(diào)查之前有義務(wù)保留其批準(zhǔn)或拒絕用水申請(qǐng)的權(quán)利。

二、美國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的特征

美國(guó)水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序設(shè)立已有兩百多年的歷史，不論是聯(lián)邦還是各州的成文法和判例法都隨著人類(lèi)對(duì)水資源認(rèn)識(shí)的深入和發(fā)展在不斷地修訂。總的來(lái)說(shuō)，美國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序具有以下特征：

（一）以“三大原則”為指導(dǎo)確立水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。雖然美國(guó)為判例法國(guó)家，其判例和成文法的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的確立均遵循合理使用（reasonable use）、有益使用原則（beneficial use）和公共信托（public trust）原則。如，新墨西哥州規(guī)定當(dāng)不可能許可所有用水申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)先許可最需要和最合理使用的申請(qǐng)；《德克薩斯州水法》規(guī)定有益用水享有優(yōu)先性；亞利桑那州規(guī)定在批準(zhǔn)用水申請(qǐng)應(yīng)考慮社會(huì)的相對(duì)價(jià)值；南達(dá)科他州規(guī)定家庭用水只要是以符合公眾利益的形式使用，就是最高級(jí)別的用水、優(yōu)先其他任何用水；華盛頓州規(guī)定了應(yīng)通?；趯?duì)該州人民的最大化凈效益分配水資源。

合理使用、有益使用原則和公共信托原則對(duì)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的確立具有指導(dǎo)作用。基于合理使用原則和有益使用原則，美國(guó)水資源通常首先滿(mǎn)足于人類(lèi)基本需求：家庭用水和市政用水。農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、制造業(yè)用水等與前兩者相比不屬于基本的維持生活所必須的用水，且每類(lèi)用水申請(qǐng)還受到不能因無(wú)效率的分配和過(guò)多的申請(qǐng)而浪費(fèi)水資源的限制。公共信托原則指導(dǎo)環(huán)境利益的保護(hù)，該原則重視水質(zhì)、野生生物保護(hù)、美學(xué)價(jià)值、娛樂(lè)使用等生態(tài)利用，甚至在自然資源的生態(tài)用途與傳統(tǒng)的航行、捕魚(yú)等商業(yè)用途沖突時(shí)，限制自然資源的商業(yè)利用?？梢哉f(shuō)環(huán)境用水的位序在很大程度上取決于公共信托原則是否被遵循。

（二）各區(qū)域結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。在“三大原則”指導(dǎo)下，家庭用水均被列為水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的首位。但從優(yōu)先位序的第二位開(kāi)始，各州以及州際之間有較大的差異，其主要原因是各州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、社會(huì)需求和環(huán)境特點(diǎn)不同。如，礦產(chǎn)資源豐富、礦業(yè)十分發(fā)達(dá)的愛(ài)達(dá)荷州憲法將礦業(yè)區(qū)域的礦業(yè)用水排在農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水之后，僅次于家庭用水。《科羅拉多河協(xié)議》之所以規(guī)定農(nóng)業(yè)用水居于水資源使用權(quán)的第二位，電力生產(chǎn)次之，是因?yàn)榭屏_達(dá)多河流經(jīng)猶他、亞利桑那、內(nèi)華達(dá)、加利福尼亞等州，主要用于灌溉和發(fā)電，它的水資源支撐了西部城市、灌溉和發(fā)電等經(jīng)濟(jì)事業(yè)的快速發(fā)展。而《克拉馬斯河盆地協(xié)議》將漁業(yè)和野生動(dòng)物用水排在家庭用水和灌溉用水之后。

（三）對(duì)各種水資源使用權(quán)內(nèi)涵規(guī)定得比較明確。最初美國(guó)判例僅對(duì) “自然”用水（natural uses）和“人工”用水（artificial uses）進(jìn)行了區(qū)分［6］（p．32）。1842 年 Evans v．Merriweather一 案中，法庭認(rèn)為自然用水是指為維持生存所絕對(duì)必需的用水，而人工水僅僅是指為使舒適度和繁榮得到增加的需求的用水。而早期的成文法典沒(méi)有任何關(guān)于水資源使用權(quán)的內(nèi)涵，但現(xiàn)在大部分聯(lián)邦法律、州際間協(xié)議和各州的相關(guān)法律法規(guī)中界定了各種水資源使用權(quán)的內(nèi)涵或概念?！犊八_斯州水占用法》§82a－701（c）規(guī)定“家庭用水”是指任何一個(gè)人或者家庭單位或者一戶(hù)人為了家用，或者為了運(yùn)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)中家畜、家禽和農(nóng)場(chǎng)，或者為了灌溉總面積不超過(guò)2英畝的花園、果園和草地而用水。加利福尼亞州水管理機(jī)構(gòu)規(guī)定農(nóng)業(yè)用水包括耕作、園藝和牧場(chǎng)用水但不限于灌溉用水、蓄水用水和放牧所需的植被用水。娛樂(lè)休閑用水分為在合理攝取水資源的地點(diǎn)可以與水資源身體接觸的用水和不能身體接觸但能身體接近的用水，前者包括但不限于游泳、趟水、滑水、輕便潛水、沖浪、回收水活動(dòng)、釣魚(yú)和自然溫泉的用水，后者包括但不限于野餐、日光浴、徒步旅行、海濱戲浪、露營(yíng)、劃船、蓄潮池、水生生物研究、狩獵、觀(guān)光或與上述活動(dòng)相關(guān)的審美享受的用水［7］。

（四）水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序簡(jiǎn)單清晰。一般來(lái)講，大部分州的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序中每一層次只含有一種或兩種水資源使用權(quán)，如，《德克薩斯州水法》規(guī)定的“家庭和市政用水，包括維持人類(lèi)生活和家畜用水；農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水；礦業(yè)和回收礦物用水；水力發(fā)電用水；航行用水；休閑和娛樂(lè)用水；其他有益用水”。少部分會(huì)出現(xiàn)新墨西哥州“第三是水力用水、娛樂(lè)用水、漁業(yè)用水和其他用水”將兩種以上的水資源使用權(quán)置于同一優(yōu)先位階之內(nèi)的情況。這種明確的水資源使用權(quán)內(nèi)涵和清晰簡(jiǎn)明的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序使得用水申請(qǐng)者和已獲得水資源使用權(quán)的權(quán)利人對(duì)自己使用權(quán)所處的優(yōu)先位置有清楚的了解，同時(shí)也方便水資源分配機(jī)構(gòu)判斷各類(lèi)糾紛或競(jìng)爭(zhēng)中涉及使用權(quán)的位序。

（五）結(jié)合水資源的現(xiàn)實(shí)需求不斷調(diào)整水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。美國(guó)的水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序不是一成不變的，無(wú)論是立法者還是法官，對(duì)合理使用、有益使用原則和公共信托原則以及各種水資源使用權(quán)的理解都在不斷變化，因此也不斷調(diào)整水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。

美國(guó)東部地區(qū)最初適用自然流動(dòng)原則確立上游用水者擁有水資源使用權(quán)的優(yōu)先權(quán)，但由于適用該原則會(huì)出現(xiàn)上游用水者抽取超過(guò)其所需的水量而致使下游用水者不能滿(mǎn)足其基本生活所需用水的現(xiàn)象，因此摒棄了自然流動(dòng)原則，轉(zhuǎn)為適用合理使用原則。公共信托原則最初只是涉及航行用水的優(yōu)先權(quán)。而20世紀(jì)70年代學(xué)者提出新的公共信托原則，將其保護(hù)的內(nèi)涵擴(kuò)大至環(huán)境利益的保護(hù)，為環(huán)境用水位序的提升奠定了法律基礎(chǔ)。另外，新的水資源使用權(quán)的提出和其順位的變化，其中以休閑娛樂(lè)用水以及環(huán)境用水最為典型。娛樂(lè)休閑用水最早根本未納入有益使用的范圍。在1913年Empire Water ＆Power Co．v．Cascade Town Co．一案中，聯(lián)邦上訴法庭認(rèn)為“如果該鎮(zhèn)將瀑布用于農(nóng)業(yè)用水，如使生長(zhǎng)在喀斯喀特瀑布河岸上的蔬菜蒙上水汽等方式，則同意瀑布繼續(xù)保持流動(dòng)。但拒絕將休閑用水列入有益使用，不允許喀斯喀特的旅游城市科羅拉多為了保持其優(yōu)美景色而聲稱(chēng)擁有維持作為該鎮(zhèn)主要吸引點(diǎn)的瀑布流動(dòng)的權(quán)利”。隨著社會(huì)的發(fā)展和人類(lèi)需求的上升，休閑用水越來(lái)越多地被認(rèn)為是有益使用，甚至一些州還明確指出景色或?qū)徝烙盟彩怯幸媸褂玫囊环N。此外，公共信托原則的適用也將環(huán)境用水、回流河道用水、濕地保護(hù)用水、野生動(dòng)物用水保護(hù)逐步納入有益使用的范圍［8］（pp．483～488）。

三、美國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序?qū)ν晟莆覈?guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的借鑒意義

美國(guó)的水資源開(kāi)發(fā)利用處于世界前列，水資源的分布情況與我國(guó)相似。因此，美國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的制定經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序具有借鑒意義。

（一）堅(jiān)持合理使用與持續(xù)發(fā)展的原則，以此確定我國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序。我國(guó)對(duì)水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序規(guī)定集中在《中華人民共和國(guó)水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，以及流域立法和地方性立法中，主要確立同一用水區(qū)域中不同的數(shù)個(gè)水資源使用權(quán)之間使用的先后順序［1］（p．299）。與美國(guó)相比，我國(guó)水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序最主要的作用是為水資源行政管理機(jī)關(guān)對(duì)各用水申請(qǐng)進(jìn)行許可時(shí)提供參考標(biāo)準(zhǔn)，屬于水資源的分配標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)僅規(guī)定水資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)應(yīng)遵循“堅(jiān)持興利與除害相結(jié)合，兼顧上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的利益，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，并服從防洪的總體安排”原則，而未設(shè)立水資源使用權(quán)優(yōu)先位序應(yīng)遵循的原則，這不利于指導(dǎo)水資源行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行水資源分配。

建議將合理和有益使用設(shè)立為原則。參考美國(guó)成文法“對(duì)占有者來(lái)說(shuō)是合理和有益的任何用水并且同時(shí)在最佳水資源供應(yīng)的利用中符合社會(huì)公眾利益”，用說(shuō)明和列舉的方式闡釋該原則的內(nèi)涵。公共信托原則源于英美法系，該原則在我國(guó)其他部門(mén)法的應(yīng)用還不是很多。公共信托原則的精髓是在社會(huì)發(fā)展中加強(qiáng)對(duì)環(huán)境利益的保護(hù)，筆者認(rèn)為結(jié)合我國(guó)國(guó)情，將引入環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則來(lái)確立水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序。環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則，強(qiáng)調(diào)人和自然的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一。該原則的精髓與公共信托原則相似，卻更符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的國(guó)情。水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序就是為科學(xué)有效地分配水資源服務(wù)，以達(dá)到水資源的可持續(xù)利用。在環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則的指引下，各地區(qū)會(huì)考慮各種水資源使用權(quán)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益及其環(huán)境影響，量身打造適合本地區(qū)的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序。

（二）清晰界定我國(guó)各種水資源使用權(quán)的概念。國(guó)內(nèi)學(xué)者已對(duì)一些水資源使用權(quán)做出定義，如工業(yè)用水權(quán)是指采礦、木材加工、紙漿制造、熱電廠(chǎng)冷卻、鋼鐵冶煉、食品工程等用水的權(quán)利［1］（p．290）。但法律層面還未出現(xiàn)水資源使用權(quán)概念。一般來(lái)講，用水者和管理者能夠判斷出生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、發(fā)電用水、航運(yùn)用水等，但對(duì)于如何界定已經(jīng)出現(xiàn)在法律法規(guī)中的工業(yè)用水與重要工業(yè)用水、耗量大用水與非耗量大用水、農(nóng)業(yè)用水與農(nóng)牧漁業(yè)用水、生態(tài)用水與環(huán)境用水之間的區(qū)別卻十分不清楚。

筆者認(rèn)為，國(guó)家可規(guī)定生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、發(fā)電用水等基本用水的概念，并賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府在同一流域或者區(qū)域內(nèi)，根據(jù)實(shí)際情況界定“耗量大”、“重要工業(yè)用水”的權(quán)利。明晰各類(lèi)水資源使用權(quán)的概念，特別是上述不易區(qū)分的水資源使用權(quán)的概念，將有助于用水者了解其擁有的水資源使用權(quán)的類(lèi)型和層次，也有利于管理者在監(jiān)管時(shí)區(qū)分各種類(lèi)似的水資源使用權(quán)、明確其所屬位階，幫助其更好地處理水資源分配及水資源短缺所引發(fā)的用水沖突問(wèn)題。

（三）確保每一層次的優(yōu)先位序最多包含兩種水資源使用權(quán)。新《水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、流域立法和地方性立法基本上是將農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生態(tài)環(huán)境用水三類(lèi)用水歸入同一位階，不分先后。

建議國(guó)家層面的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序立法規(guī)定仍維持現(xiàn)狀，但流域和地方性立法應(yīng)明確各個(gè)水資源使用權(quán)的位序，盡量避免多個(gè)不同或者沒(méi)有關(guān)聯(lián)的水資源使用權(quán)出現(xiàn)在同一位階。此外，建議各地區(qū)在立法中區(qū)分地表水與地下水或者江河與湖泊等不同水資源來(lái)源情形下的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序。如，《云南省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》雖然將農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)與環(huán)境用水都排在第二位，但卻區(qū)分了江河、地下與湖泊水資源的使用權(quán)優(yōu)先位序：強(qiáng)調(diào)江河、地下水資源的農(nóng)業(yè)用水優(yōu)先；而對(duì)于湖泊水資源則重視其生態(tài)與環(huán)境用水。有了詳細(xì)、清晰的優(yōu)先位序，水資源管理機(jī)構(gòu)才能按照明確的順序表對(duì)各用水者的水資源使用權(quán)進(jìn)行排列，才能有理有據(jù)地處理各類(lèi)用水沖突。

（四）提升生態(tài)環(huán)境用水在我國(guó)水資源使用權(quán)位序中的位置。20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始重視環(huán)境利益的保護(hù)。從我國(guó)立法的變遷也體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境用水位序的上升：1988年頒布實(shí)施的《水法》僅規(guī)定在水源不足地區(qū)，應(yīng)當(dāng)限制城市規(guī)模和耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2002年頒布實(shí)施的新《水法》中不僅提出了生態(tài)環(huán)境用水，還強(qiáng)調(diào)“在干旱和半干旱地區(qū)開(kāi)發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要”。

生態(tài)環(huán)境用水的提出以及對(duì)其位序的重視，表明環(huán)境價(jià)值的位階在我國(guó)價(jià)值體系中正在上升，也充分說(shuō)明我國(guó)在應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題和氣候變化時(shí)期對(duì)水資源使用權(quán)認(rèn)識(shí)的深入。但隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重以及人類(lèi)對(duì)環(huán)境重視的加深，我們還應(yīng)該繼續(xù)提升環(huán)境用水的位序。同時(shí)，氣候變化帶來(lái)環(huán)境變化的不可預(yù)測(cè)性也促使我國(guó)法律適應(yīng)不斷變化的氣候模式，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境用水優(yōu)先性的考慮和設(shè)置。

水資源使用權(quán)的優(yōu)先位序明確了每一水資源使用權(quán)的對(duì)抗范圍，協(xié)調(diào)水資源使用權(quán)人之間的利益沖突，解決了水資源使用權(quán)之間的效力沖突尤其是水資源緊缺時(shí)水資源使用權(quán)孰先孰后的問(wèn)題。在強(qiáng)調(diào)資源可持續(xù)發(fā)展利用的大環(huán)境下，我國(guó)應(yīng)結(jié)合國(guó)情，借鑒美國(guó)水資源使用權(quán)優(yōu)先位序的經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)有的水資源使用權(quán)優(yōu)先位序，為實(shí)現(xiàn)水資源合理分配和可持續(xù)利用奠定堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

［1］崔建遠(yuǎn)．準(zhǔn)物權(quán)［M］．北京：法律出版社，2003．

［2］Kaiser Aetna v．United States．444 U．S．（1979）．

［3］Don R· Christy，Margaret Myszewski，James E．Kundell．A Comparison of Surface Water Laws and Regulations from Southeastern States［M］．Georgia：Carl Vinson Institute of Government，2005．

［4］David H·Getches．Water Law in a Nutshell［M］．St．Paul：West Publishing Co．，1990．

［5］Alan D·Gross．Condemnation of Water Rights for Preferred Uses－A Replacement For Prior Appropriation？［J］．Willamette Law Journal，1965，（3）．

［6］Joseph L Sax，Barton H·Thompson，Jr．，John D·Leshy，Robert H·Abrams．Legal Control of Water Resources：Cases and Materials（4th edition）［M］．New York：Thomson West，2006．

［7］美國(guó)加利福尼亞州環(huán)境保護(hù)局舊金山灣地區(qū)水質(zhì)管制局 ．http：／／www．swrcb．ca．gov／rwqcb2／water＿issues／programs／planningtmdls／basinplan／web／bp ＿ch2．shtml＃2．1．15

［8］Steven J·Shupe．Water in Western Water Law：A Blueprint for Change［J］．Oregon Law Review．1982，（61）．

D912．6 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1008－7168（2011）01－0085－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．01．015

2010－10－10

褚湛（1985－），女，四川成都人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院碩士生。

劉瓊蓮］