柯 健

（中共江西省委黨校，江西南昌 330003）

服務型政府建設與公共服務職能創(chuàng)新

柯 健

（中共江西省委黨校，江西南昌 330003）

建設服務型政府，強化社會管理和公共服務，是在深入貫徹落實科學發(fā)展觀的實踐中始終追求的政府管理境界。服務型政府體現我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的根本宗旨，體現了人民政府全心全意為人民服務的性質。建設服務型政府是政府管理模式創(chuàng)新的重要目標；明確服務型政府建設的基本要求與角色定位；服務型政府建設重塑著政府行為和政府形象。確保政府整體行為取向真正注重和強化公共服務；寓管理于服務，創(chuàng)新政府管理和服務方式。

服務型政府；公共服務職能；政府管理；以人為本

黨的十七大將“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”［1］（p.32）作為當前和今后一個時期我國政府改革和發(fā)展的目標模式。中國三十年改革發(fā)展的偉大歷史進程，是政府功能獲得令人贊嘆的成績的過程，同時也是在探索和創(chuàng)新中不斷重塑政府行為和政府形象的過程。這一重塑政府行為和政府形象的核心目標就是建設服務型政府。建設服務型政府，強化社會管理和公共服務，是我國長期探索、特別是在深入貫徹落實科學發(fā)展觀的實踐中始終追求的政府管理境界。

一、建設服務型政府是政府管理模式創(chuàng)新的重要目標

把服務型政府定位于政府管理模式創(chuàng)新的重要目標，是我國公共管理適應時代潮流的一個重要的目標選擇，也是改革開放經驗所證明的適應經濟社會發(fā)展要求的目標選擇。這是一個經過長期探索、不斷積累經驗而終至明確的政府管理目標，經過從轉變職能的改革到創(chuàng)新管理方式的探索，積累了大量經驗與外部條件。2004年，溫家寶總理在中央黨校省部級主要領導干部的“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上的講話中第一次明確提出了服務型政府建設。2005年3月，十屆全國人大三次會議將“努力建設服務型政府”寫入政府工作報告，并經人大批準成為國家意志。2006年10月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出：“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”［1］（p.327）。2007年10月，黨的十七大將加快行政管理體制改革，建設服務型政府作為當前和今后一個時期我國政府改革和發(fā)展的目標模式。

（一）服務型政府建設的時代背景

服務型政府建設是在什么樣的背景下展開的？或者說，服務型政府建設的動因是什么？在過去的二三十年里，公共部門改革已經成為一個全球性浪潮。以3E（Economy，Efficiency and Effectiveness）為價值取向的公共部門改革旨在通過借鑒私營企業(yè)的理念和實踐、大量使用市場化手段使公共部門更有效率和更具有回應性。實際上，公共部門改革并不全然是一場追求效率的改革，相反，它為政府如何更有效地提供公共服務提出了許多富有活力和彈性的舉措，如，實行社會服務承諾制，簡化服務手續(xù)與推行流程再造，在公共服務中引入競爭機制，采用合同制等。全球政府改革風起云涌的動因，不僅在于全球化、信息化、技術進步、經濟社會的發(fā)展、財政危機、傳統(tǒng)官僚制的無效率等一系列的客觀因素，而且在于公民對政府的不滿與信任危機以及對政府與日俱增的期望，對政府提出了更高的要求——更好、更快的公共服務以及更多的公共事務參與。美國學者丹尼斯·A·榮迪內利認為，全球化、技術創(chuàng)新和通訊技術的發(fā)展給政府帶來巨大的壓力，接踵而來的便是本國公民向其政府提出更高的要求，公民對政府與日俱增的期望常常引起公民對政府的不滿和對政府信任的流失，這增加了改革的壓力。而西方公共部門改革運動正是西方各國政府為回應日益蔓延的公民對政府的不滿以及對政府提出更高的要求而展開的［2］。

（二）我國政府管理的現狀及存在的問題

改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進行了五次機構改革。經過改革，政府職能轉變取得重要進展，機構設置和人員編制管理逐步規(guī)范，體制機制創(chuàng)新取得積極成效，行政效能顯著提高，基本適應經濟社會發(fā)展的需要，為改革開放和社會主義現代化建設提供了重要的制度保障和支持。特別是最近兩三次改革，圍繞政府職能轉變，推行政企分開、行政審批制度創(chuàng)新、政府機構改革、科學民主決策機制建設及國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略調整、行政法制建設等一系列改革，開始了政府行政管理體制的重大轉變。但是，與我國迅速發(fā)展的經濟社會發(fā)展和人民群眾的要求相比，與貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的基本要求相比，我國的政府管理仍然存在著諸多不相適應的方面：一是政府職能轉變未完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預以及行政審批的事項仍然較多；而有些該由政府管的事卻沒有管到管好。例如，規(guī)范市場秩序，雖經多年努力，仍不能令人滿意；社會管理和公共服務職能也相對薄弱。二是存在著部門職能交叉重復，職能分工的權責脫節(jié)，部門之間相互推諉掣肘，協(xié)調配合不力，過于集中與過于分散同時并存的現象。決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學，有些管理職能又過于集中，決策、執(zhí)行和監(jiān)督集中在一個部門，權力缺乏制衡，不利于廉政建設，政府機構設置仍需要進一步調整和優(yōu)化。

（三）新形勢下對我國行政體制改革提出的新要求與挑戰(zhàn)

全球化的背景和經濟社會發(fā)展的新形勢對我國的行政體制改革提出了新的要求與挑戰(zhàn)。一方面，在發(fā)展的關鍵時期和改革的攻堅階段，行政體制改革成為制約各項改革的突破口和瓶頸，行政體制改革與各項改革的整體性和配套性更強，難度也更大。不深化政府行政體制改革，經濟體制改革難以順利向前推進。另一方面，人民群眾對公共服務的需求越來越高，對切身利益的關注度越來越強，這與政府能夠提供的公共產品和公共服務的能力形成強烈的矛盾?！案鞣N調查和民意測驗表明，公眾希望看到政府改善和提高為民服務的方法和質量，即希望政府能夠提供更優(yōu)質的服務，切實有效地擴展服務的領域和范圍。公民也希望政府提高公共服務能力，從而以較低的成本提供更多更優(yōu)質的服務?！保?］而在當前，我國政府公共服務的能力與人民群眾日益增長的公共服務的需求尚有差距，不少地方政府單純注重GDP增長，一味追求“形象工程”、“政績工程”，社會管理和公共服務職能薄弱，社會事業(yè)發(fā)展滯后。這些新的問題集中起來就是，經濟社會發(fā)展的不均衡性進一步顯現，大量的涉及人民切身利益的重要問題也就得不到及時有效的解決。這種新的發(fā)展形勢，對我國政府管理體制以及政府職能提出了新的要求。

二、服務型政府建設的基本要求與角色定位

（一）服務型政府建設的基本要求

服務型政府的提出是行政管理體制改革實踐的結果，是人類管理理論精華的積淀。它依托科學社會主義理論，依托公共性理念，構建于現代民主、法治理論基礎之上，呈現出豐富的內涵。

1.“以人為本”、“執(zhí)政為民”是服務型政府的治理理念?！跋蛉嗣駥W習，為人民服務，請人民評判，讓人民滿意”是服務型政府建設的基本要求。我國社會主義民主政治的性質，決定了政府實施對國家事務和公共事務管理的目的是維護最廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務。這就要求政府牢固樹立“公民權利本位，政府義務本位”的思想，一切從人民需要出發(fā)，以為人民謀幸福為宗旨，以人民滿意為評判工作的唯一標準。

2.“有限政府”是服務型政府的發(fā)展目標。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國政府不再是無所不為的“全能型政府”，而是有所為、有所不為的“有限型政府”。為此，應當厘清政府與市場的界限，應該退出的就堅決退出；合理劃分行政決策與行政執(zhí)行職能，整合組織結構，避免職能交叉；充分開發(fā)社會資源，培育和鼓勵第三部門、民營企業(yè)參與公共事業(yè)管理；政府職能和服務重心下移，建立“社區(qū)導向的政務模式”。

3.“依法行政”是服務型政府的行為準則。法治之下的政府權力是一種有限權力，政府在權力、職能、規(guī)模上皆受法律的明文限制。也就是說，服務型政府強調政府由法律產生、受法律控制、依法律辦事、對法律負責。它要求政府服務程序化、規(guī)范化，不僅追求行政行為的效率，而且遵循公開、公平、公正的原則。要通過建立重大行政決策事項的專家咨詢論證制度、公示聽證制度，提高行政決策的科學化、民主化；通過制定政府信息公開辦法，保障公眾的知情權；通過職位分析、職位說明書明確工作職責；通過制度明確工作目標；通過控制自由裁量權防止行政行為的顯失公正，以保障公民享受平等的政府服務，形成公平的市場競爭環(huán)境。

4.“公民導向”是服務型政府的工作模式。政府服務要以人民訴求為導向，做到“想人民所想，急人民所急”，以公民的期望決定策略的設計，以公民的需求決定服務的內容，以公民的滿意度衡量政策執(zhí)行的成效，以公民的評價決定政策變遷的方向。樹立公務員的責任心、愛民情、親和力。在行政決策中充分尊重民意，推行陽光行政，實現政務公開；制訂政府服務標準，規(guī)范服務流程，保障服務品質；加快電子政務建設，推行“單一窗口式”服務，創(chuàng)建高效政府；提供具有人文關懷的便民服務，增強政府的親和力。

5.“違法必究”是服務型政府的問責機制。責任政府是現代民主政治的基本理念，是對政府公共行政進行民主控制的制度安排。它要求政府必須回應社會和公民的基本要求并積極采取行動加以滿足，履行政府在整個社會中的法律義務，并承擔責任。政府不僅要為行使的每項權力承擔責任，而且也要為拒絕行使法定的權力承擔責任。人民不僅有享受政府服務的權利，而且也有監(jiān)督政府行政、要求其承擔責任的權利。

可見，服務型政府既是體現我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的根本宗旨，體現社會主義本質和人民政府全心全意為人民服務的性質，也是要建立適應科學發(fā)展觀要求，堅持以人為本，將公共服務職能作為政府的主要職能，最大限度地滿足人民群眾物質文化需求的政府。歷史唯物主義認為，在每一社會形態(tài)中，生產方式決定政治、行政等上層建筑的形態(tài)，行政管理形態(tài)必須與生產方式相適應。與農業(yè)社會相適應的是“統(tǒng)治型”政府，與工業(yè)社會相適應的是“管制型”政府，與后工業(yè)社會相適應的是“服務型”政府?，F在我國正處于工業(yè)化中后期、信息化的前期，與這一生產方式相適應，適時提出建設服務型政府的任務，凸顯了后工業(yè)化、特別是信息化的特征，這就要求政府改變組織結構，突破傳統(tǒng)的管理和服務格局，利用現代信息和網絡技術，優(yōu)化和再造工作流程，更多地提供公共服務，強化政府提高人的素質方面的職能，建立“高效、廉潔、透明、民主”的政府。這體現了行政管理體制改革的內在規(guī)律，明確了行政管理體制改革的方向。建設服務型政府的實質是政府在職能和工作方式上的一次根本性轉型，是對傳統(tǒng)行政管理范式的革命性突破，是政府體制改革的基礎性工程。

（二）服務型政府建設的角色定位

根據黨的十七大明確建設服務型政府的目標模式，從當代政府管理在經濟發(fā)展中的角色定位和在社會管理中的角色定位這兩個角度來作理論觀察和分析。

1.從發(fā)展型政府到市場促進型政府：政府經濟角色的演進。由于政府行為在社會經濟發(fā)展中的特殊重要地位，所以我們先從政府在經濟發(fā)展中的角色定位來看服務型政府的目標選擇。有研究這樣認為：“如同‘東亞奇跡’的國家和地區(qū)一樣，‘發(fā)展型政府’而不是‘服務型政府’，是對當代中國政府發(fā)展現狀的合理定位”［3］。這里的發(fā)展型政府指的是政府通過加強自身能力建設以完成和支持相關的發(fā)展目標的實現，即把發(fā)展經濟放在首要位置的政府。一般來講，發(fā)展型政府的目標主要是經濟發(fā)展和干預現代化進程。就本質而言，發(fā)展型政府是一種遵從市場的模式，國家的計劃與干預在于擴大市場，以降低市場風險。政府的主要動機是經濟增長和干涉工業(yè)化事務，政府主要通過利率、稅收、工資水平以及工業(yè)機構來規(guī)范私有化因素。發(fā)展型政府具有四個特點：由精英構成的政府官僚體系；政府體系的高效率運作；政府干涉與市場經濟模式的完美結合；政府授權的非政治經營組織（新加坡的經濟發(fā)展組織和日本的MITI）［4］（p.16）。

可見，發(fā)展型政府的政治目標是建立一個凌駕于社會之上的“好政府”。這個“好政府”能滿足國家經濟發(fā)展的需要，維持社會穩(wěn)定。但是發(fā)展型政府是一柄雙刃劍，它既會帶來高效的經濟增長，又會引發(fā)政府與市場關系中的大量腐敗現象。政府對經濟強有力的干預和調節(jié)，對市場體系尚未建立、經濟發(fā)展比較落后的國家來說無疑是必要的。但是，在生產力發(fā)展的現階段，政府的作用不可能取代市場，相反，它必須以市場為基礎，并積極去實現在制度安排和制度創(chuàng)新方面的任務。特別是當經濟向縱深發(fā)展時，增長方式的轉變，要求經濟體制做相應的轉變，既充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎作用，又不放松政府對經濟宏觀調控的職能。

一個基本事實是，政府強化公共服務和社會職能，必須擁有相對充足的資源，而政府財政資源的汲取量又受到社會經濟發(fā)展的制約。如果社會經濟發(fā)展出現滑坡，政府財政資源的汲取必然受到負面影響。這時，縱然有強化公共服務和社會職能的良好愿望，政府也會心有余而力不足。換句話說，政府社會職能和公共服務的有效履行以經濟職能的有效履行為前提。雖然改革開放以來我國在保護產權方面以及保護商業(yè)關系方面取得了長足的進步，但從現實來看，這一現代的政治經濟制度建設還遠未完成。目前政府公共管理面臨的最重要的任務就是要建設一個有效的政府，以完成創(chuàng)建和維護一個良好市場經濟的運行機制的任務。世界銀行1997年的世界發(fā)展報告提出的“有效政府”的理念強調的不是政府職能的有限性和政府規(guī)模的最小化，也不是政府的某種特殊角色定位，而是政府引導、增進市場經濟的有效性。這種能夠有效促進市場經濟發(fā)展的政府就是西方新制度主義經濟學代表人物奧爾森（Mancur Olson）所提出的“強化市場型政府”。奧爾森指出，“一個政府如果有足夠的權力去創(chuàng)造和保護個人的財產權利，并且能夠強制執(zhí)行各種契約，與此同時，它還受到約束而無法剝奪侵犯私人權利，那么這個政府便是一個‘強化市場型政府’”［5］（p.3）。

改革開放以來，中國政府的經濟角色經歷了從“壟斷主導性經濟主體”向“積極的經濟主體”的過渡：一方面，與計劃經濟時代相比，政府逐步放棄了對資源的全面壟斷和對市場機制的排斥，開始了國有企業(yè)在競爭領域的撤退、市場機制的引入和非公經濟主體的培育；另一方面，政府特別是地方政府在經濟活動中登臺唱主角，從早期的直接興辦企業(yè)到后期的層層經濟目標責任制以及招商引資狂熱，導致了重復建設、粗放經營、地方分割、部門保護等種種弊端。這就是說，政府扮演了“積極的經濟主體”的角色，而在制度保障、市場環(huán)境締造和公正仲裁等方面著力不足。對此，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》強調，實現經濟社會發(fā)展目標“主要通過完善市場機制和利益導向機制努力實現。政府要通過體制機制創(chuàng)新和完善政策，為激發(fā)市場主體的積極性、創(chuàng)造性營造良好的制度和政策環(huán)境”。這意味著政府角色的進一步轉換——從“積極的經濟主體”到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉移，即“強化市場”成為當代中國政府最重要的職能之一。強化市場的方式不是由政府代替市場中的主體去創(chuàng)造財富，而是要創(chuàng)建現代市場經濟所賴以運行的外部制度條件，即政府并不是直接為人民提供財富，而是創(chuàng)造環(huán)境和條件，讓人民能夠自我創(chuàng)造充足的財富。也就是說，服務型政府的主要職能是為各類投資者、消費者提供一個穩(wěn)定、統(tǒng)一、公開、可預期且有效率的市場制度環(huán)境，保證各種創(chuàng)新機制有效運轉，保證市場的公平競爭秩序。這對各級地方政府建設服務型政府的目標來說，是一個有力的理論說明。也就是說，隨著原先體制改革先發(fā)優(yōu)勢的逐步弱化，推動地方經濟發(fā)展的努力，逐步從原先的“放”，轉向順應市場體系發(fā)育和市場秩序擴展的內在需要，開始致力于提高政府效能，轉變政府職能，實現地方治理模式的優(yōu)化。

2.能促型政府：政府社會管理角色的定位［6］。服務型政府建設目標，特別強調了強化政府的社會管理和公共服務的職能。我們再從政府在社會管理中的角色定位來分析服務型政府目標的價值內涵。這里，我們先引入“能促型國家”（the enabling state）這個概念。這個概念是美國加州大學伯克萊校區(qū)社會政策專家內爾·吉爾伯特（Neil Gilbert）教授在20世紀80年代后期提出的新理念。該理念既是對20世紀70年代以來西方福利國家轉型實踐的理論化概括，也代表著一種新興的社會理念，旨在為社會改革和政府的社會管理方式指明方向。

能促型國家的理念旨在顛覆傳統(tǒng)的福利國家觀念，其具體內容如下：

第一，從政府提供向民間提供轉型。在傳統(tǒng)的福利國家模式中，福利提供者大多是公立組織。支撐這一做法的觀念來源于某種對公共產品理論的僵化理解，即認為社會公益事業(yè)屬于公共產品，而市場在提供公共產品方面會產生失靈，因此，公共產品應該由政府提供。在社會主義國家的福利模式中，民間的福利組織甚至根本不存在。一旦政府決定為全社會提供某種社會福利，那么，接下來的做法一定是鋪攤子、設編制、建事業(yè)單位。同傳統(tǒng)的福利國家相比，能促型國家采取某種市場化的路徑從事社會福利。最為顯著的區(qū)別在于，能促型國家擁抱“民間提供服務，而國家出錢‘買單’”的理念。事實上，自20世紀70年代之后，在發(fā)達國家，出現了社會服務和福利民營化的新趨勢，學者們把這一趨勢稱為“公共產品的民間提供”（private provision of public goods），從而打破了由于市場失靈公共產品只能由國家來提供的傳統(tǒng)觀念。

第二，從國家直接撥款支持向國家間接支出轉型。在能促型國家的實踐中，國家的職能不再是直接為公眾提供社會福利的服務，但是也并非撒手不管，而是通過各種直接或間接的方式，為提供這種服務的民間組織提供支持，其中主要是財政支持。支持的方式多種多樣，最為常見的方式包括：通過競標把福利服務的合同外包給民間組織；直接向救濟領取者發(fā)放現金或者代金券，讓他們自行選擇心儀的服務提供者；為購買社會福利的個人和家庭提供稅務優(yōu)惠。國家退出社會福利提供領域但又致力于促進民間非營利服務提供者的能力建設，其主要政策考量是為了增加社會福利服務的競爭性和多樣性，減少原來公共機構提供所帶來的壟斷性和官僚化的弊病，從而更好地為福利的受益人服務。

第三，從保護勞工向保護工作轉型。傳統(tǒng)福利國家模式由國家包攬社會責任。社會福利給付的發(fā)放呈現普遍主義和非條件性的特征，從而使勞動者的收入已經不大同其勞動成正比。同傳統(tǒng)的、正宗的、社會民主福利國家的模式有所不同，能促型國家推崇所謂的“公共支持私人責任”（public support for private responsibility）的理念，即國家通過各種方式來支持民間，也就是個人、家庭、社區(qū)和非營利組織來承擔更多的社會責任。國家不再以普遍主義和非條件性的方式發(fā)放社會福利給付，而是采取種種目標定位的方法，把福利遞送給最為需要的人；同時，福利給付附帶激勵勞動力市場參與的獎懲條件。

需要強調的是，不存在一種放之四海而皆準的普適性的政府職能和政府角色模式，同時也沒有任何國家的政府角色模式是一成不變的。這里闡述了一個能促型政府的管理類型，實際上是提供了一個觀察服務型政府建設在社會管理中發(fā)揮作用的參照系。管理的時代潮流告訴我們，政府在社會管理中的福利功能應高度重視，但是政府直接包攬過多的社會福利供應也存在諸多弊端。所以，服務型政府在社會管理中的目標定位，以開闊的眼界充分把握了世界的管理潮流，又以開闊的思路創(chuàng)新自身的管理理念，既實事求是，又不拘一格，形成了有中國特色的管理目標方式。

三、服務型政府建設重塑著政府行為和政府形象

（一）樹立并落實以人為本、公民本位的政府理念

黨的十七大報告指出，必須堅持以人為本，“始終把實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”［1］（p.15）。這一論述集中體現了“人民主體論”的服務型政府的價值觀。黨的十七大強調，建設服務型政府，就是要“保障人民民主權利”，要“強化社會管理和公共服務，把經濟管理的主要精力放到為市場主體服務上來”。這是服務型政府建設的首要價值導向。

以人為本的價值目標正是這樣規(guī)范著服務型政府建設的基本取向。近年來，政府將“親商、安商、富商”服務意識擴展為“親民、安民、富民”，便是對以人為本、公民本位政府理念的生動實踐。這種生動實踐表明，“服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民為宗旨并承擔服務責任的政府”［1］。以公民為本位，就是要求政府一切工作都是以滿足公民的利益為出發(fā)點和最終歸宿，這就意味著由“廣大人民來決定要不要政府服務？要政府服務多少？人民需要什么，政府就應該提供什么，而不是政府可以提供什么，人民就得接受什么。政府提供的服務必須是以人民的自愿為基礎和前提，不能帶有強制性”［8］。也就是說，政府職能的范圍、內容、重心和行政方式不是政府以自己為中心而設計出來的，而是以公民之需求為基礎，通過公共選擇過程才知道“什么該管、什么不該管以及怎么管”。在服務型政府的治理機制中，政府角色定位為服務者，社會、企業(yè)和公眾的意愿要求是政府治理社會的出發(fā)點；社會、企業(yè)和公眾既是治理的對象，歸根到底又是服務對象，是政府權力運行的中心，是社會治理舞臺的主角，而政府只不過是一個具有高度權威的公共行政服務組織。

（二）確保政府整體行為取向真正注重和強化公共服務

黨的十六大以來，黨和政府明確規(guī)范了政府職能的四大領域，即經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。各級政府在經濟調節(jié)、市場監(jiān)管方面已經發(fā)揮了積極的作用，也已經取得了很多成功的經驗。但是，相對而言，政府在履行公共服務和社會管理的職能方面還有很大的空間。為此，胡錦濤同志強調：建設服務型政府，首先要創(chuàng)新行政管理體制，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質、高效的公共服務。

政府的公共服務職能，主要包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，進而為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，而這也是以社會管理和公共服務為核心內容的服務型政府之基本內涵。當前，全面貫徹和落實科學發(fā)展觀的一項重要任務，就是全面加快服務型政府建設，并將公共服務作為各級政府的主要職能。只有強化政府的公共服務職能，確立政府在公共服務中的主體地位并發(fā)揮主導作用，進而克服公共服務領域的市場化缺陷，才能增進基本公共產品的有效供給，使廣大民眾有效地分享改革發(fā)展成果。

近年來，我國各級政府進一步加快政府職能轉變步伐，在認真履行好經濟調節(jié)、市場監(jiān)管職能的基礎上，更加注重履行社會管理和公共服務的職能，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化政府公共服務。

1.將促進就業(yè)放在政府公共服務職能的首位。完善市場導向的就業(yè)機制，把擴大就業(yè)作為經濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標，實施積極的財稅、信貸等優(yōu)惠政策，采取多種形式促進充分就業(yè)，探索建立失業(yè)監(jiān)測預警機制，嚴格控制失業(yè)率。建立困難群體再就業(yè)援助制度，通過增加培訓經費、政府購買崗位、實行崗位補貼等方式幫助困難群眾就業(yè)。扶持政策惠及下崗失業(yè)人員、被征地農民、零就業(yè)家庭和殘疾人。積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，下崗失業(yè)人員實現再就業(yè)，基本實現零就業(yè)家庭動態(tài)為零的目標。切實加大對公共就業(yè)機構的投入，建立健全制度化、專業(yè)化、社會化的就業(yè)服務體系，促進和規(guī)范就業(yè)中介組織的發(fā)展。促進就業(yè)與構建和諧勞動關系，健全統(tǒng)一規(guī)范靈活的人力資源市場，為勞動者提供優(yōu)質高效的就業(yè)服務。加強職業(yè)培訓和擇業(yè)觀念教育，提高勞動者就業(yè)能力，把解決高校畢業(yè)生、轉移農村勞動力、解決城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員的就業(yè)問題作為工作重點。加強勞動執(zhí)法，完善勞動爭議處理機制，改善勞動條件，保障勞動者權益。發(fā)揮政府、工會和企業(yè)作用，努力形成企業(yè)和職工利益共享機制，建立和諧勞動關系。

2.進一步完善社會保障體系。提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險覆蓋率，開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點。初步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險制度，全面建立被征地農民基本生活保障制度，將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農民工逐步納入城鎮(zhèn)社會保險范圍。較大幅度地提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金。在實現城鄉(xiāng)“低?！比采w的基礎上，建立“低?！睒藴孰S物價上漲和城鄉(xiāng)居民收入水平提高相應增長的機制。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度和保障標準增長機制。建立年度企業(yè)工資增長調控目標，確定企業(yè)在崗職工貨幣平均工資增長基準線、預警線和底線，積極開展工資指導價位和人工成本調查并及時向社會發(fā)布，以此引導企業(yè)做好職工工資的相關工作。全面建立廉租房制度，低收入家庭住房條件有所改善。加大法律援助力度，使困難群眾合法權益得到有效維護。

3.強化政府公共衛(wèi)生服務職能，提高群眾健康水平。積極推進醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，在創(chuàng)新體制的同時，著力從以下三個方面強化公共衛(wèi)生服務職能：（1）大力發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務。把發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務作為推進城市衛(wèi)生綜合改革和緩解群眾“看病難，看病貴”的基礎性工作從財政投入、物價等方面完善了有利于社區(qū)衛(wèi)生服務發(fā)展的政策措施。整合現有衛(wèi)生資源，對基層公立醫(yī)療機構或國有企事業(yè)單位所屬的醫(yī)療機構進行轉型或改造，加強社區(qū)衛(wèi)生服務中心和服務站建設，加快構建城市社區(qū)衛(wèi)生服務網絡框架。轉變城市社區(qū)衛(wèi)生服務理念和服務模式，實行責任醫(yī)師制度，建立居民家庭責任醫(yī)師之間相對固定的服務關系。（2）認真實施農民健康工程。全面完善新型農村合作醫(yī)療制度，積極組織開展新型農村合作醫(yī)療單病種付費試點，努力控制醫(yī)療費用，保證農民群眾享受基本公共衛(wèi)生服務。（3）推進醫(yī)療衛(wèi)生機構運營機制創(chuàng)新。為困難群眾提供醫(yī)療費用減免服務，為改變公立醫(yī)療機構以藥養(yǎng)醫(yī)機制，建立社區(qū)衛(wèi)生服務機構營運機制，實行基本醫(yī)療藥物集中采供和零差率銷售，對社區(qū)衛(wèi)生服務機構實行收支兩條線管理。完善醫(yī)療保險支付政策，推進醫(yī)療機構運營機制改革。（4）加強公共衛(wèi)生服務體系建設。擴大國家基本公共衛(wèi)生服務項目，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保障體系，逐步提高保障標準。建立和完善以國家基本藥物制度為基礎的藥品供應保障體系，確保藥品質量和安全，加強城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，新增醫(yī)療衛(wèi)生資源重點向農村和城市社區(qū)傾斜，加強醫(yī)學人才特別是全科醫(yī)生的培養(yǎng)，完善鼓勵全科醫(yī)生長期在基層服務的政策。積極穩(wěn)妥推進公立醫(yī)院改革，探索形成各類城市醫(yī)院和基層醫(yī)療機構合理分工和協(xié)作格局。鼓勵社會資本以多種形式舉辦醫(yī)療機構，促進有序競爭，加強監(jiān)管，提高服務質量和效率，滿足群眾多樣化醫(yī)療衛(wèi)生需求。

（三）寓管理于服務，創(chuàng)新政府管理和服務方式

政府管理和服務方式創(chuàng)新是一項復雜的系統(tǒng)工程，要適應經濟社會發(fā)展新形勢、新特點的要求，要與行政體制改革統(tǒng)籌推進。立足建設服務型政府的實際，在準確把握政府管理和服務方式創(chuàng)新內涵的基礎上，將政府管理和服務方式創(chuàng)新納入經濟社會發(fā)展的大局中統(tǒng)籌謀劃，從革除某些不適應發(fā)展要求的管理體制、管理方式入手，爭取在以下方面取得重點突破：

1.推行政務公開，著力打造“陽光政府”。深入推行政務公開及政府信息公開的范圍、程序、形式以及保障措施等提出了明確要求。進一步拓展政務公開范圍，規(guī)范公開內容，創(chuàng)新公開形式，完善公開制度，強化監(jiān)督檢查。全面建立主動公開和依申請公開制度、政務公開考核評議制度和政務公開責任追究制度等基本制度。建立健全政務公開考核評議和責任追究制度。圍繞群眾關心、涉及群眾切身利益的事項，在公用事業(yè)單位深入推行辦事公開制度，堅持做到所有涉及公共服務事項的辦理程序、辦理時限、辦事紀律、收費標準、收費依據等內容全部公開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開逐步深入，市縣政務公開不斷擴展，省級機關政務公開全面展開，學校、醫(yī)院及水、電、氣、公交等公用事業(yè)單位也全面實行辦事公開。全面啟動政府新聞發(fā)言人制度，創(chuàng)新政務公開的形式和載體。

2.面向基層，面向群眾，積極構建公共服務和社會管理平臺。加強行政服務中心建設。構建縣級行政審批中心、鎮(zhèn)級便民服務中心、村級便民服務室三級便民服務網絡。對涉及行政審批、管理的事項實行“大廳式”集中辦理，做到公開透明、行為規(guī)范、方便基層和群眾。

3.改善管理方式、提升管理質量，使各項具體管理行為更加人性化、理性化和柔性化。在行政審批制度改革中，積極探索部門集中行政審批的管理模式，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)作為提高政府服務能力的動力，不斷拓展服務形式，創(chuàng)新服務手段，樹立服務品牌，形成服務特色。在完善首長負責制、服務承諾制、限時辦結制和一次性告知的基礎上，結合窗口實際，積極推行提示服務制、預約服務制、上門辦理制、代理服務制、延伸服務制等便民利民的服務新舉措。從制度上推進政府管理職能從以審批為重點的管理模式向以服務為重點的管理模式轉變。

4.樹立合作政府理念，有效整合所有社會管理資源，形成政社共治、官民協(xié)同的政府管理格局。合作政府是指將一些公共的、私人以及自愿組織聯(lián)合起來，實現跨越組織邊界進行工作以達到一個共同的目標的政府，其合作既包括政府內部層的合作和跨越不同政府層級的合作，也包括跨越辦事程序層級的合作和公私部門間的合作。在合作政府理念指導下，積極探索公共服務生產和提供新途徑、新方式，提升公共服務的整體水平。

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［2］［美］丹尼斯·A·榮迪內利.為人民服務的政府：民主治理中的公共行政角色的轉變［J］.經濟社會體制比較，2008，（2）.

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［4］Meredith Woo－Cumings.The Developmental State，Cornell Studies in Political Economy［M］.New York：Cornell University Press，1999.

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［6］顧昕.公民社會發(fā)展的法團主義之道——能促型國家與國家和社會的相互增權［J］.浙江學刊，2004，（6）；能促型國家的角色：事業(yè)單位的改革與非營利部門的轉型［J］.河北學刊，2005，（1）.

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［責任編輯：劉瓊蓮］

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1008－7168（2011）01－0055－07

2010－03－10

柯健（1967－），男，江西九江人，中共江西省委黨校副教授。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.010