王海文

90年來黨的農(nóng)村土地政策發(fā)展演變與啟示

王海文

歷史和現(xiàn)實都反復(fù)證明，中國農(nóng)村土地政策問題，始終是關(guān)系黨和國家前途命運的重大問題。中國農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了土地改革、合作化運動、人民公社化運動、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列的漫長變革過程。有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)。總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，得出有益啟示，對于探索適合我國現(xiàn)階段農(nóng)村狀況的新土地政策，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型和全面建設(shè)小康社會，都具有十分重要而深遠的意義。

中國共產(chǎn)黨;農(nóng)村土地政策;90年;演變;啟示

土地問題是“三農(nóng)”核心問題。歷史和現(xiàn)實都反復(fù)證明，中國農(nóng)村土地政策問題，始終是關(guān)系黨和國家前途命運的重大問題。90多年來，在制定農(nóng)村土地政策方面，中國共產(chǎn)黨積累了豐富而寶貴的成功經(jīng)驗，也獲取了很多值得借鑒的深刻教訓(xùn)?；仡欀袊r(nóng)村土地政策90年發(fā)展演變歷程，深入分析其中所深藏的農(nóng)村土地制度演變的動因、影響和得失，并得出有益的啟示，對于探索適合我國現(xiàn)階段農(nóng)村狀況的新土地政策，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型和全面建設(shè)小康社會，都具有十分重要而深遠的意義。

一、90年來黨的農(nóng)村土地政策發(fā)展演變歷程

1.新民主主義革命時期:土地農(nóng)民所有制(1921年—20世紀50年代中期)

中國共產(chǎn)黨成立之后，就明確提出了解決農(nóng)民土地問題的政綱。中共一大制定的黨的最高綱領(lǐng)就提出了土地國有的主張。1927年11月28日，臨時中央政治局通過的《中國共產(chǎn)黨土地問題黨綱草案》提出:“一切地主的土地?zé)o代價的沒收，一切私有土地完全歸組織成蘇維埃國家的勞動平民所公有?！边@里的土地公有就是主張土地國有。由于土地國有政策脫離了中國傳統(tǒng)的土地私有觀念，不能為廣大農(nóng)民所接受，甚至引起了廣大農(nóng)民對于土地革命的懷疑，為爭取廣大農(nóng)民對蘇維埃革命的熱情，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策開始了從土地國有到土地農(nóng)有的轉(zhuǎn)變。1931年春，以毛澤東為書記的蘇區(qū)中央局發(fā)出通告，明確規(guī)定了農(nóng)民對土地的所有權(quán)，并開展了系列“限田”、“限租”、“打土豪地主分田地”的土地革命運動。抗日戰(zhàn)爭時期，黨根據(jù)中日民族矛盾上升為中國社會主要矛盾這一特殊情況，在各抗日根據(jù)地實行了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的土地政策，將第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的沒收地主土地政策改為減租減息政策，既調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)熱忱，又保證了抗日民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的擴大。解放戰(zhàn)爭時期，國內(nèi)階級矛盾上升為主要矛盾，為進一步滿足農(nóng)民的土地要求，中國共產(chǎn)黨實行了由減租減息向沒收地主土地、實行“耕者有其田”土地政策的轉(zhuǎn)變，有力地保障了人民解放戰(zhàn)爭迅速取得勝利。新中國成立后，黨不失時機地進行了更大規(guī)模的土地改革。1950年，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，明確宣布了土地改革的目的是，廢除地主階級封建剝削土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。到1953年春，全國除一部分少數(shù)民族地區(qū)外，基本上完成了土改任務(wù)。土地改革的完成徹底消滅了數(shù)千年的封建土地所有制，建立了農(nóng)民土地所有制，這是中國歷史上幾千年來在土地制度上的一次最徹底的變革，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力和調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，為整個國民經(jīng)濟的恢復(fù)和新政權(quán)的鞏固奠定了堅實的基礎(chǔ)。

通過土地改革，廣大農(nóng)民雖然獲得了土地，但生產(chǎn)經(jīng)營非常分散，方式非常落后，抗自然災(zāi)害的能力極差，擴大生產(chǎn)經(jīng)營、改善生產(chǎn)條件、發(fā)展多種經(jīng)營等都非常困難。由于實行的是農(nóng)村土地私有制，土地可以買賣，這使得土地重新向少數(shù)人手中集中，導(dǎo)致了農(nóng)村重新出現(xiàn)了貧富分化的現(xiàn)象。更重要的是，當時土地農(nóng)有已無法適應(yīng)國家大規(guī)模有計劃經(jīng)濟建設(shè)的需要，從1953年開始我國農(nóng)業(yè)就出現(xiàn)了停滯狀態(tài)，無法為國家工業(yè)化提供足夠的糧食和原料，不能為工業(yè)品提供廣闊的市場，不可避免地與社會主義積極迅速發(fā)展的要求發(fā)生沖突。鑒于此，1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》提出了開展互助合作和建立生產(chǎn)合作社的問題。1953年12月16日，中共中央通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作的決議》，正式實行土地統(tǒng)一經(jīng)營、評工記分、按勞分配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作運動，實現(xiàn)了由農(nóng)戶使用土地向集體使用土地的過渡。這種土地政策在農(nóng)戶自主自愿的基礎(chǔ)上進行，保留了農(nóng)民對土地的私有權(quán)，能夠解決農(nóng)民生產(chǎn)中用工、農(nóng)具農(nóng)機短缺及抵御自然風(fēng)險等各種實際困難，既發(fā)揮了合作經(jīng)濟的優(yōu)越性，又發(fā)揮了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的積極性，極大地釋放了生產(chǎn)力，在這個時期全國主要農(nóng)作物產(chǎn)量都保持了持續(xù)快速增長的勢頭。

2.人民公社化時期:土地集體所有制(20世紀50年代中期—20世紀70年代末)

從1955年7月開始，黨的農(nóng)村土地政策發(fā)生了根本逆轉(zhuǎn)，在黨中央和各級各地政府的政治、行政、組織、群眾運動等手段大力推動下，各地農(nóng)村紛紛從初級合作社向高級合作社快速過渡。高級合作社實行土地集體所有，耕畜和農(nóng)機具也作價歸公，收入按勞分配。到1956年11月，全國加入高級社的農(nóng)戶達96%。緊接著，在1958年3月的中央成都會議和“大躍進”運動的推動下，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開始了小社并大社、大辦人民公社的運動。同年8月29日，中央政治局通過的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》決定把社員的土地、牲畜、果樹、股金等收歸集體所有，實行“一大二公”的人民公社，確立了農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料的集體所有制。此后，全國掀起了公社化的高潮，短短幾個月，我國農(nóng)村就全面實現(xiàn)了人民公社化?！按筌S進”和公社化是“左”傾錯誤的產(chǎn)物，它強制性的超前變革生產(chǎn)關(guān)系，大大傷害了農(nóng)民的感情，嚴重破壞了生產(chǎn)力，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活帶來了災(zāi)難性的后果，這也是后來三年自然災(zāi)害的一個主要原因之一。1960年10月，中央在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進行了政策調(diào)整，建立了“三級所有”的公社體制，允許社員經(jīng)營少量自留地和小規(guī)模家庭副業(yè)。這就給農(nóng)民在土地的家庭投入上打開了一條縫隙。自留地里的產(chǎn)量大大高于大田地里的產(chǎn)量。雖然在這之后，出現(xiàn)了多次的反復(fù)，但是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制，基本穩(wěn)定到了1978年，這雖然在一定程度上解決了土地公有化程度太高所帶來的“搭便車“現(xiàn)象，但是依舊不能從根本上解決農(nóng)村土地的基本問題，廣大農(nóng)民依舊生活困頓。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制產(chǎn)生和興盛期:“所有權(quán)歸集體，經(jīng)營權(quán)歸個人”的土地制度(20世紀70年代末—20世紀末)

1978年12月16日，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民冒著“坐牢”的風(fēng)險偷偷將集體耕地包干到戶，正式拉開了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村經(jīng)營體制改革的序幕。從1980年開始，中央開始支持和推動包產(chǎn)到戶，并向全國印發(fā)了《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題(紀要)》。又于1982、1983、1984年，相繼發(fā)出了三個 1號文件，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制進行不斷肯定和發(fā)展推行。其中，1984年1號文件作出了延長土地承包期的決定，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上。15年到期后，中共中央又于1998年10月召開了十五屆三中全會，將農(nóng)民的土地承包期再延長30年。此后，全國各地政府分別通過行政村與農(nóng)戶簽訂了土地延包30年的合同。這次會議把長期實行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制正式確定為以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制實行統(tǒng)分結(jié)合。實行家庭承包責(zé)任制以后，廣大農(nóng)民獲得了土地等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民同國家、集體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系劃分得清清楚楚，大大激發(fā)了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展。這種土地經(jīng)營制度與原來的集體經(jīng)營體制相比較，具有較大的優(yōu)越性。它調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進了建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進程，使農(nóng)戶成為獨立的商品生產(chǎn)者，雖然經(jīng)營規(guī)模還較小，但是促進了農(nóng)業(yè)的社會分工，促進了農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)化的實現(xiàn)，形成了農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟的良好開端。經(jīng)過實踐證明，家庭承包經(jīng)營責(zé)任制適應(yīng)我國目前的農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自身特點，應(yīng)當長期堅持和穩(wěn)定。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，家庭承包經(jīng)營責(zé)任制已經(jīng)顯露出諸多問題。如由于農(nóng)村土地的所有權(quán)為各級政府所掌握，所有權(quán)主體不清晰，限制了國家對農(nóng)村土地的統(tǒng)一安排和宏觀管理。此外，由于單個農(nóng)戶家庭主要還是依靠手工勞動、靠天吃飯，土地分割得過于分散，且分散的土地?zé)o法實現(xiàn)大范圍的合理流動以促進土地規(guī)模經(jīng)營的形成，進而無法進行大規(guī)模的追加投資，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化水平的提高和新技術(shù)的推廣采用。因此，中國農(nóng)村土地政策必須進行改革和創(chuàng)新，以適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。

4.家庭承包雙層經(jīng)營體制的發(fā)展與完善期:“保持基本土地制度穩(wěn)定并長期不變，允許農(nóng)民以多種形式經(jīng)營土地”的土地制度(20世紀末——現(xiàn)在)

1998年10月召開的十五屆三中全會把長期實行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制正式確定為以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，去掉了以前的“聯(lián)產(chǎn)”限制，會議還做出了自愿有償依法對土地進行流轉(zhuǎn)的規(guī)定，這就意味著國家開始有序?qū)ν恋丶w所有制實現(xiàn)形式和土地經(jīng)營形式放開放活。從2001年起，全國出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的勢頭，這次流轉(zhuǎn)勢頭迅猛，形式多樣，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了活力。2002年8月，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》公布，明確規(guī)定了國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，未向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，應(yīng)當補發(fā)證書，標志著從法律上規(guī)定了未來一段時期內(nèi)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策的基本走向。隨之，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》(2004年)、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(2005年)等一系列相關(guān)法律法規(guī)公布實施。十七屆三中全會提出，要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是對完善家庭承包經(jīng)營制度的有益補充和完善，是新世紀中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度有利于解決土地拋荒與低效率問題，有利于發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)機械化的推廣和新技術(shù)的采用，有利于進行標準化的現(xiàn)代化大生產(chǎn)，對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，增強中國農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外市場競爭力具有十分重要的現(xiàn)實和長遠意義。

二、90年農(nóng)村土地政策發(fā)展演變的啟示

1.土地政策的確立和推行必須緊緊圍繞黨的政治路線，服從和服務(wù)于黨在不歷史同時期的主要任務(wù)和奮斗目標

政治路線是中國共產(chǎn)黨根據(jù)一定歷史發(fā)展階段的社會、政治、經(jīng)濟情況和所要解決的主要矛盾，提出的黨在不同時期的總路線、總?cè)蝿?wù)或總政策。政治路線決定黨的事業(yè)的發(fā)展方向，是黨制定政策的依據(jù)。考察黨的農(nóng)村土地政策90年來的發(fā)展演變歷程，不難看出:黨制定和推行農(nóng)村土地政策的一條寶貴成功經(jīng)驗是始終緊緊圍繞黨的政治路線，依據(jù)黨在不同時期所處的歷史形勢、時代背景、主要任務(wù)等的不同，不斷調(diào)整和完善農(nóng)村土地政策。在新民主主義革命時期，“反帝反封建”是中國共產(chǎn)黨在這一時期的總路線。這一時期的土地政策主張的最根本任務(wù)是消滅地主所有的封建土地制度，建立農(nóng)民土地所有制。因此，中國共產(chǎn)黨從創(chuàng)建開始，就關(guān)注農(nóng)民土地問題，提出了“限租、限田”、“減租減息”、“耕地農(nóng)有”等土地主張，滿足了幾千年來中國農(nóng)民階級的強烈愿望。為爭取廣大農(nóng)民的革命支持，實現(xiàn)從農(nóng)村包圍城市，進而取得革命勝利奠定了最根本的基礎(chǔ)?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，聯(lián)合抗日是中國共產(chǎn)黨在這一時期的總路線，黨及時將“地主不分田”的土地革命政策調(diào)整為“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”的抗日戰(zhàn)爭土地政策。正是這種調(diào)整，使建立最廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線成為可能，為中華民族取得抗日戰(zhàn)爭的勝利爭取了最廣泛的力量。解放戰(zhàn)爭時期，國內(nèi)矛盾上升為主要矛盾，中國共產(chǎn)黨及時將“減租減息”政策調(diào)整為“耕者有其田”政策，從而迅速取得了解放戰(zhàn)爭的徹底勝利。新中國成立后，建立和建成社會主義是中國共產(chǎn)黨在這一時期的總路線。于是1953年，中國共產(chǎn)黨提出了黨在過渡時期的總路線。圍繞這一路線，農(nóng)村土地政策從改變土地經(jīng)營主體開始，實現(xiàn)了從“家庭自主經(jīng)營”向“勞動互助”再向“集體統(tǒng)一經(jīng)營”過渡，同時，土地所有權(quán)主體從“農(nóng)民個體所有”向“勞動群眾集體所有”推進，從而在中國大地迅速建立起了社會主義制度，并進行了聲勢浩大的社會主義建設(shè)。十一屆三中全會以后，圍繞著“一個中心、兩個基本點”的基本路線，黨制定了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的農(nóng)村土地政策，成功開啟了改革開放的大幕，并為中國工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)提供了強勁的物質(zhì)基礎(chǔ)、資金積累和市場需求?？梢哉f，沒有農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制的建立，中國工業(yè)化和現(xiàn)代化進程就不可能取得如此矚目的成績。目前，中國共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，全面建設(shè)小康社會。新的歷史任務(wù)要求農(nóng)村土地政策必須做出創(chuàng)新和變革，促進土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化標準化大生產(chǎn)，以促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會化、集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營?？傊瑹o論是新民主主義總路線時期，還是過渡總路線時期，還是在社會主義初級階段基本路線時期，農(nóng)村土地政策的確立推行無不是緊緊圍繞黨的政治路線，無不是服從和服務(wù)于黨在不同時期的歷史任務(wù)和奮斗目標。

2.土地政策的確立和推行必須適應(yīng)具體歷史時期的生產(chǎn)力發(fā)展水平，以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為根本目的

生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)生、發(fā)展變化及發(fā)展的方向和形式。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力水平，才能真正解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。90年來黨的農(nóng)村土地政策演變的過程，本質(zhì)上是一個不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)不同時期農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的過程。新民主主義革命時期頒布的一系列土地政策、50年代初的土地改革，都是黨較好地適應(yīng)了小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)力水平的具體體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨登上政治舞臺后，認識到地主所有的封建土地制度、土地占有關(guān)系很不合理，嚴重阻礙中國生產(chǎn)力的發(fā)展。先后提出了“限租”、“限田”、“耕地農(nóng)有”的口號，開展了土地革命，使“耕者有其田”得以實現(xiàn)，調(diào)動了農(nóng)民經(jīng)營土地積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。但是后來卻過早地追求“完美”的社會主義模式，不考慮當時生產(chǎn)力落后的客觀條件，過快地推進了由“農(nóng)民個體所有，家庭自主經(jīng)營”向“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的人民公社化生產(chǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)變，過度超前變革了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，結(jié)果不僅土地的規(guī)模效益未能得到發(fā)揮，“一大二公”的集體協(xié)作優(yōu)勢也蕩然無存，反而成為生產(chǎn)力的障礙，導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了20多年的徘徊。改革開放以后，黨迅速在全國實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制，實行了所有權(quán)與使用權(quán)分離的“權(quán)責(zé)明晰”的經(jīng)營體制，徹底改變了過度超前的生產(chǎn)關(guān)系，使社會主義生產(chǎn)關(guān)系得到了適合小農(nóng)生產(chǎn)力的合理回歸，使農(nóng)民有了經(jīng)營土地的自主權(quán)，這一政策激發(fā)了農(nóng)民長久以來積壓的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了歷史上前所未有的大發(fā)展。新時期，黨又開始了農(nóng)村土地經(jīng)營形式的多樣化探索，以促使農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)的發(fā)展，進一步促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的連續(xù)8年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、集約化發(fā)展水平不斷提升。我國歷次農(nóng)村土地政策的變遷顯示:農(nóng)村的土地改革必須按照不同歷史時期生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律要求來完善生產(chǎn)關(guān)系，改革不相適應(yīng)的農(nóng)村土地政策。任何脫離農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展實際的“右”的或“左”政策都只能阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展，減緩農(nóng)村乃至全國的經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村土地政策的發(fā)展演變，實質(zhì)上就是不斷調(diào)整束縛農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，通過土地生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整不斷推動農(nóng)村土地資源充分合理利用，推動農(nóng)業(yè)乃至整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。

3.土地政策演進的速度和力度必須與具體實踐緊密結(jié)合，與具體歷史時期經(jīng)濟社會的容納能力相匹配，要做到循序漸進、風(fēng)險可控、不斷完善

政策是根據(jù)不同歷史時期經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要提出來的，不同發(fā)展階段的特定政策目標必須與不同歷史時期的實踐緊密結(jié)合，與具體歷史時期的經(jīng)濟社會容納能力相匹配。土地革命時期，土地政策目標是“限租”、“限田”、“耕地農(nóng)有”;抗日戰(zhàn)爭時期，土地政策目標是“減租減息”;解放戰(zhàn)爭時期，土地政策目標是“耕者有其田”;土改運動時期，土地政策目標是耕地農(nóng)民所有。中國革命由土地革命階段演進到抗日戰(zhàn)爭階段最后到土改運動階段，土地政策都緊密結(jié)合了當時的革命實踐，并做到了循序漸變。黨的土地政策不是直接從封建地主土地所有制演變?yōu)橥恋剞r(nóng)民所有制，而是要經(jīng)過了“限租”、“限田”、“地主分壞田，富農(nóng)財產(chǎn)不沒收”等政策的緩沖過渡，經(jīng)過前后30年的呈階梯狀的逐漸突破并最終達到全面轉(zhuǎn)變，從而取得了社會各個階層的廣泛支持，團結(jié)了革命力量，取得了新民主主義革命的徹底勝利。后來的家庭經(jīng)營雙層經(jīng)營體制，也是緊密結(jié)合了不同時代的農(nóng)村實踐，經(jīng)歷了從“尊重生產(chǎn)隊自主權(quán)”開始，到“包工到組、包產(chǎn)到組”，到“包產(chǎn)到戶”，到最后實現(xiàn)“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”前后近20年時間的發(fā)展演變歷程，才最終找到了一種適合中國特色的農(nóng)村土地經(jīng)營體制。但是，20世紀50年代中期開始的從高級合作社到人民公社化運動，在實際工作中，嚴重超前農(nóng)村生產(chǎn)力實踐和農(nóng)民的實際意愿，要求過急、改變過快，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理嚴重脫離小農(nóng)經(jīng)濟實際，農(nóng)民觀念嚴重跟不上政策演進，引起農(nóng)民的不滿，最終被農(nóng)民和歷史拋棄。新時期，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制面臨著緊迫而繁重的完善和創(chuàng)新任務(wù)。要應(yīng)對土地經(jīng)營規(guī)模細碎化、土地資源配置福利化和土地經(jīng)營權(quán)調(diào)整等因素的挑戰(zhàn);要針對土地所有權(quán)公有制實現(xiàn)形式，土地產(chǎn)權(quán)明晰方式，土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的結(jié)合與分離結(jié)構(gòu)等一些重要又敏感的問題提出政策方案。在完善和創(chuàng)新農(nóng)村土地政策的實踐中，同樣要注意緊密結(jié)合具體實踐，有重點、有區(qū)別、有步驟的試行和推進，做到循序漸進、風(fēng)險可控和不斷完善，讓社會有一個適應(yīng)的過程，讓農(nóng)民真正感受到新政策帶來的實惠，化政策實施阻力為政策推行動力，最終實現(xiàn)土地政策的演進成功。

4.土地政策的確立和推行必須充分尊重農(nóng)民的主創(chuàng)性，以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的利益為根本出發(fā)點和落腳點

農(nóng)民群眾是農(nóng)村歷史的創(chuàng)造者，是農(nóng)村生產(chǎn)力最重要、最活躍的因素，是農(nóng)村物質(zhì)財富和精神財富的主要創(chuàng)造者。一部農(nóng)村發(fā)展的歷史就是一部不斷挖掘、發(fā)揮農(nóng)民勞動和創(chuàng)造積極性的歷史。90年來，黨的農(nóng)村土地政策始終注重發(fā)揮農(nóng)民的主創(chuàng)性，始終是以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的利益為根本出發(fā)點和落腳點。打地主土豪、分田地是中國農(nóng)民早在太平天國時期就有的夙愿和創(chuàng)舉。新民主主義革命時期，黨正是順應(yīng)了中國農(nóng)民這一夙愿和創(chuàng)舉確立和推行了“耕地農(nóng)有”政策，滿足了農(nóng)民對土地的迫切需要，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，取得了革命的勝利。20世紀50年代，為克服人畜和農(nóng)機具等生產(chǎn)資料不足和一家一戶生產(chǎn)常常延誤農(nóng)時的困難，中國農(nóng)民自發(fā)開展了互助合作運動，黨不失時機的充分發(fā)掘了這一創(chuàng)舉，引導(dǎo)農(nóng)民成立了大批初級農(nóng)業(yè)合作社，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展進步。1978年，小崗村進行了家庭承包經(jīng)營的大膽嘗試，黨充分尊重農(nóng)民的這種首創(chuàng)精神，把小崗村的這種解放農(nóng)村土地生產(chǎn)力的做法，以黨和國家土地制度形式予以固定并在全國推行，將生產(chǎn)經(jīng)營、管理和收益分配的自主權(quán)給了農(nóng)民，使農(nóng)民真正成為了生產(chǎn)經(jīng)營和市場的主體，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)和創(chuàng)造的積極性、主動性得到了最大化的挖掘和發(fā)揮，中國農(nóng)村從此走上了一條農(nóng)民自主經(jīng)營、充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和資源的健康發(fā)展之路。新時期，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移力度加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益不斷彰顯，廣大農(nóng)民迫切要求發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，黨中央及時把握了農(nóng)民的這一需求，作出了適度發(fā)展土地規(guī)模的重大決定。這一重大政策安排，從黨的宏觀政策制度的高度促進了農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，中國農(nóng)業(yè)從而走上了集約化、現(xiàn)代化的發(fā)展之路。當然，黨在調(diào)整土地政策的過程中也走過一些彎路，20世紀50年代中期開始的高級互助合作社和人民公社化運動，采取政治、行政和群眾運動，甚至是恐嚇、體罰的措施逼迫農(nóng)民參加，違反自愿原則且操之過快，大大挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)效率長期極度低下，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于長期落后和徘徊狀態(tài)。90年來農(nóng)村土地政策演變的正反經(jīng)驗充分說明:尊重農(nóng)民主創(chuàng)性，符合廣大農(nóng)民群眾要求，把農(nóng)民群眾利益作為政策的出發(fā)點和落腳點，是農(nóng)村土地政策充滿生機與活力的源泉所在，是農(nóng)村土地政策不斷取得勝利的重要法寶。

5.土地政策的確立和推行必須注重穩(wěn)定連續(xù)性，以確保土地經(jīng)營者的利益不受到損害，以確保各種要素資源對土地的長期穩(wěn)定投入

土地政策的確立和推行必須注重穩(wěn)定性連續(xù)性，以確保土地經(jīng)營者的利益不受到損害，以確保各種要素資源對土地的長期穩(wěn)定投入?？v觀90年土地政策的演變歷程不難發(fā)現(xiàn):土地政策一旦穩(wěn)定連續(xù)，農(nóng)業(yè)就向前發(fā)展，社會就向前進步;反之，則停滯甚至倒退。中國有著幾千年的土地私有傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)根深蒂固，也正是這種私有傳統(tǒng)造就了中國幾千年燦爛的華夏文明。90年土地制度演變從一開始就是在土地私有這一歷史傳統(tǒng)下進行的，政策的穩(wěn)定連續(xù)性決定了土地制度演變是土地私有傳統(tǒng)的穩(wěn)定連續(xù)演變，離開了這一點，土地政策就可能出現(xiàn)激烈的質(zhì)變，導(dǎo)致人們無所適從、難以接受，從而阻礙土地政策的變革，致使土地變革失敗。建黨之初，中國共產(chǎn)黨便確立了土地國有的主張。但土地國有主張遭到了廣大農(nóng)民的質(zhì)疑和戒備，并不為廣大農(nóng)民所接受。究其原因，就是因為土地國有脫離了小農(nóng)經(jīng)濟的實際，脫離了幾千年土地私有的傳統(tǒng)，是對幾千年土地私有傳統(tǒng)的激烈蛻變，超出小農(nóng)社會的心理承受范圍而夭折。爾后中國共產(chǎn)黨及時對土地政策進行了調(diào)整，推行了一系列“限田”、“限租”、“耕地農(nóng)有”、“減租減息”等土地政策，因為都具備了私有傳統(tǒng)的穩(wěn)定連續(xù)性，所以得到了廣大農(nóng)民的擁護和支持，進而取得了新民主主義革命的勝利。20世紀50年代中期開始的高級合作社和人民公社化運動，過早過快地實行了土地高度集體所有的土地制度，大大挫傷了農(nóng)民脆弱的心理和剛剛高漲的積極性，因而被廣大農(nóng)民和歷史拋棄。改革開放后，實行的家庭承包經(jīng)營制度，雖然是土地集體所有，看似是對土地私有的激烈質(zhì)變，但仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，其實仍然保持了私有傳統(tǒng)的穩(wěn)定連續(xù)性。農(nóng)民承包了土地并且長期穩(wěn)定不變，在農(nóng)民看來實際上是分得了土地，等于擁有了土地，這一點與幾千年的土地私有傳統(tǒng)是相適應(yīng)的。家庭承包經(jīng)營體制，賦予了農(nóng)民長久的土地經(jīng)營權(quán)、支配權(quán)和收益權(quán)，因而大大激發(fā)了農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性和創(chuàng)造性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長足快速發(fā)展。新時期，不管土地經(jīng)營形式發(fā)生怎樣的變化(除非真正達到了社會主義社會化大生產(chǎn)的各種條件)，必須保持農(nóng)民對土地長久的經(jīng)營權(quán)、支配權(quán)和收益權(quán)，這樣才能長久的激發(fā)農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性和創(chuàng)造性，保障各種要素資源對土地的長期穩(wěn)定投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長期快速發(fā)展。

6.土地政策的確立和推行必須注重原則性與靈活性有效結(jié)合，在基本土地制度確立后，根據(jù)實踐發(fā)展變化靈活采用形式多樣的土地制度實現(xiàn)形式和經(jīng)營方式

90年來，雖然犯過一些錯誤，但整體而言，黨的土地政策始終堅持了原則性與靈活性的有效結(jié)合，并根據(jù)中國不同時期革命和建設(shè)的具體需要采取了靈活多樣的政策實現(xiàn)形式，從而推動中國革命和建設(shè)事業(yè)取得了一次又一次的成功。新民主主義革命時期，黨的基本土地政策是耕地農(nóng)有，但在政策執(zhí)行的過程中，黨先后根據(jù)蘇維埃革命、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭、新政權(quán)鞏固的實際需要，實行了或是同時實行了“限租”、“限田”、“地主分壞田，富農(nóng)財產(chǎn)不沒收”、“減租減息”、“耕者有其田”、“耕地農(nóng)民所有”等多種形式的土地政策，從而爭取了一切可以團結(jié)的力量，取得了新民主主義革命的偉大勝利。十一屆三中全會以來，黨確立了家庭承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，再一次注重了政策的原則性和靈活性的有效結(jié)合。原則性是指家庭承包雙層經(jīng)營體制作為一項基本土地制度長期堅持穩(wěn)定不變，農(nóng)民的土地承包期長久不變。靈活性是指要不斷探索農(nóng)村土地經(jīng)營新形式，發(fā)展多種形式的土地規(guī)模化經(jīng)營。實踐證明，注重原則性和靈活性的有效結(jié)合的家庭承包雙層經(jīng)營體制土地政策是適合我國社會主義初級階段基本國情的。一方面，黨在農(nóng)村實行的長期的家庭承包雙層經(jīng)營體制，讓農(nóng)民吃了“定心丸”，有了長久的土地保障，保證了農(nóng)村的穩(wěn)定，也使得要素資源對土地的長期投入有了保障。另一方面，發(fā)展多種形式的土地集體所有制實現(xiàn)形式和經(jīng)營形式，賦予土地物權(quán)性，還原土地的資產(chǎn)和商品屬性，實行土地市場化流轉(zhuǎn)，不僅有利于提高土地經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟性，也有利于土地投入的規(guī)模經(jīng)濟性以及參與市場的規(guī)模經(jīng)濟性，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)采用先進科技和現(xiàn)代化大生產(chǎn)手段，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素的投入，提升經(jīng)營的集約化、現(xiàn)代化水平提供了良好的制度和政策環(huán)境，這也將是中國農(nóng)村土地制度再次創(chuàng)新的方向。

［1］嚴蓓蓓.中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策述論［J］.蘭州學(xué)刊，2003，(4):19—21.

［2］曲豐霞.中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的回顧與思考［J］.蘭州學(xué)刊，2004，(3):47—49.

［3］陳吉元，韓俊.人口大國的農(nóng)業(yè)增長［M］.上海:上海遠東出版社，1996，6.

［4］王耕今.鄉(xiāng)村三十年(上)［M］.北京:農(nóng)村讀物出版社，1989，169.

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A

1003—0751(2011)05—0001—06

2011—06—21

王海文，男，中共湖南湘潭市委黨?？蒲刑幐碧庨L，講師(湘潭 411100)。

責(zé)任編輯:曉 立