郭鴻勛

公共性:財政支持中小企業(yè)發(fā)展的重要基點(diǎn)*

郭鴻勛

提高中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大局，而財稅政策在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策體系中具有不可替代的作用。但相對于大企業(yè)而言，財政在支持中小企業(yè)發(fā)展方面，面臨著政策手段不夠豐富的難題。解決的途徑是在“公共”兩字上作文章，完善政策機(jī)制，加大支持力度，促進(jìn)中小企業(yè)更快更好發(fā)展。

財政;中小企業(yè);基點(diǎn);公共性

國際經(jīng)驗(yàn)表明，大力發(fā)展中小企業(yè)，有利于在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時同步縮小貧富差距。提高中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大局，必須充分發(fā)揮財政政策在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中的職能作用。問題的關(guān)鍵在于如何從公共財政原則出發(fā)，使財政政策發(fā)揮最大效益。

一、財政支持中小企業(yè)發(fā)展面臨的難題

支持企業(yè)發(fā)展的財政政策手段可以分為兩種:一是財政資金投入，二是稅收優(yōu)惠。財政資金投入具有明確的對象，稅收優(yōu)惠既有區(qū)域性的，也有行業(yè)性的，具有明確的對象，這使得財稅政策具有“點(diǎn)調(diào)控”的特征，作用較為直接，不像貨幣政策那樣以總量調(diào)控為基本特征，成為地方政府支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具。

當(dāng)前，相對于大企業(yè)而言，財政在支持中小企業(yè)發(fā)展方面，面臨著政策手段不夠豐富的難題?？偟目?，政府對各類企業(yè)的財稅支持政策，歸納起來不外是降低企業(yè)成本、提高企業(yè)收益。比如，地價優(yōu)惠能夠降低企業(yè)在建設(shè)階段的投入成本，從更長時期看，由于地價在不斷上漲，土地是企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分，地價優(yōu)惠還將增加土地資產(chǎn)的增值收益。政府對企業(yè)物流費(fèi)用、新錄用招工培訓(xùn)、為管理人員和技術(shù)人才提供住房等提供的各種補(bǔ)貼，以及對企業(yè)重大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的補(bǔ)助，能夠直接或間接降低企業(yè)成本。但問題在于，大企業(yè)數(shù)量相對較少，骨干作用較為突出，政府可以在地價、物流費(fèi)用、用工、人才引進(jìn)、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等方面出臺專門的財政扶持政策，并收到明顯效果。典型的如2010年以來重慶、河南等地方政府為吸引富士康向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移而采取的財政支持政策;而中小企業(yè)點(diǎn)多面廣，如果政府像對大企業(yè)那樣，對某個中小企業(yè)實(shí)施有針對性的財稅支持政策，帶動作用有限，同時也容易有失公平。由于存在這一難題，地方政府在實(shí)踐中，往往有意無意地把財稅支持政策的重點(diǎn)放在大型骨干企業(yè)上，導(dǎo)致中小企業(yè)財稅政策相對乏力，甚至缺位。

造成上述狀況的原因，很大程度上是由于決策者在設(shè)計支持中小企業(yè)發(fā)展的財政政策時，仍然沿用對大企業(yè)的支持方式，注重運(yùn)用財政資金對具體企業(yè)給予補(bǔ)助。事實(shí)上，從公共財政原則看，財政資金是納稅人的錢，財政支出本來不宜對單一的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，除非這一企業(yè)的發(fā)展對優(yōu)化本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有重大作用。從這一意義上說，財政對某個具體中小企業(yè)的支持，很難符合公共財政的原則。支持中小企業(yè)的財政政策必須著眼于使眾多中小企業(yè)普遍受益來設(shè)計。

對照“眾多中小企業(yè)普遍受益”這一原則，支持中小企業(yè)的財政政策具有很大的實(shí)施空間。比如，要實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，一些小企業(yè)就必須達(dá)到治污、環(huán)保、低排放的目標(biāo)，而巨額的治污成本他們根本承受不了，要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)都得關(guān)門。如果把中小企業(yè)聚集起來，根據(jù)企業(yè)性質(zhì)采取污水、污染集中處理或者資源循環(huán)利用，可以既保證生產(chǎn)，又實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。這時，支持中小企業(yè)集聚發(fā)展，可以達(dá)到支持單一的中小企業(yè)難以達(dá)到的效果。又如，中小企業(yè)普遍面臨融資難問題，原因在于中小企業(yè)與資金提供者之間信息不對稱的問題比大企業(yè)更為突出，這一問題中小企業(yè)自身很難克服，或者克服起來成本太高。如果以財政貼息等方式支持中小企業(yè)發(fā)行集合債券，或者通過支持建立融資擔(dān)保體系、以及支持“草根”金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，幫助中小企業(yè)克服融資難題，就可以達(dá)到支持單一的中小企業(yè)所難以達(dá)到的效果。

綜上分析，設(shè)計支持中小企業(yè)發(fā)展的財政政策，應(yīng)在“公共”二字上做文章，選準(zhǔn)一些能夠使“一批”中小企業(yè)共同受益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大投入力度，最終達(dá)到支持單一中小企業(yè)所達(dá)不到的效果。近年來，各地積極創(chuàng)新支持中小企業(yè)發(fā)展的財政政策，其共同特點(diǎn)是更加注重在財政支持中體現(xiàn)公共性。比如，福建省明確提出，在財政資金的安排上，由注重對單一個體項目的支持，向加強(qiáng)企業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)方向轉(zhuǎn)變。堅持“有所為有所不為”，找準(zhǔn)財政資金投入的切入點(diǎn)，突出金融服務(wù)平臺和技術(shù)創(chuàng)新平臺的建設(shè)，減少對單個企業(yè)的支持。如果一定要對單一個體項目給予支持，比如推動企業(yè)技改投資、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)和企業(yè)自主創(chuàng)新，則堅持公平、公開、公正的原則，創(chuàng)新財政資金投入方式，采取“以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”以及“事先公布標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)予以獎勵”的激勵機(jī)制，不斷提高財政資金使用效益。江蘇省以政府采購作為平臺幫助中小企業(yè)融資，政府采購中標(biāo)、成交的中小企業(yè)供應(yīng)商，以中標(biāo)、成交通知書和政府采購合同作為抵押憑據(jù)直接向銀行貸款，或通過擔(dān)保公司擔(dān)保后向銀行貸款，解決政府采購中標(biāo)、成交的中小企業(yè)在履行合同過程中遇到的資金困難。北京市建立中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，與社會資金合作支持創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)發(fā)展。山東省青島市對當(dāng)年新發(fā)生擔(dān)保業(yè)務(wù)額達(dá)凈資產(chǎn)1倍以上的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)全部給予支持，同時，支持對象向小企業(yè)傾斜，僅對單筆擔(dān)保責(zé)任金額1000萬元以下的中小企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)進(jìn)行補(bǔ)助。江蘇省常州市財政采取招標(biāo)方式選取2—3家合作銀行，對其向科技型中小企業(yè)貸款所產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償。云南省昆明市設(shè)立中小企業(yè)融資專項資金，以擔(dān)保體系建設(shè)為重點(diǎn)，以緩解中小企業(yè)融資難為目的，引導(dǎo)和鼓勵金融和擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大對中小企業(yè)的資金支持。

二、財政政策支持中小企業(yè)發(fā)展的主要著力點(diǎn)

(一)把支持特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展作為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的重要抓手

特色產(chǎn)業(yè)集群里大多數(shù)企業(yè)都是中小企業(yè)。要把促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展與促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，在支持特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的進(jìn)程中，創(chuàng)新和豐富財稅支持中小企業(yè)發(fā)展的政策手段。要支持建好“三個服務(wù)平臺”，通過發(fā)展投融資平臺，解決好道路、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施投資問題;通過建立中小企業(yè)擔(dān)保平臺，解決中小企業(yè)融資難問題;通過建立土地開發(fā)整理平臺，解決項目建設(shè)用地問題。同時，支持搞好檢驗(yàn)檢測、信息網(wǎng)絡(luò)、職業(yè)培訓(xùn)、環(huán)保監(jiān)測等公共服務(wù)體系建設(shè)，為招商引資、項目建設(shè)、企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。要支持建立“集聚機(jī)制”，加快落實(shí)有利于促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的異地投資、成果分享等有關(guān)政策;支持建立“積累機(jī)制”，將特色產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)生的地方財政收入增量留在當(dāng)?shù)?，切?shí)增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)集群的自主發(fā)展能力;支持建立“服務(wù)機(jī)制”，積極推動社會化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)原材料和零配件供應(yīng)、物流、后勤服務(wù)設(shè)施等企業(yè)生產(chǎn)生活服務(wù)社會化;支持建立“激勵機(jī)制”，對發(fā)展好的特色產(chǎn)業(yè)集群給予獎勵。

(二)把破解融資難問題作為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的迫切任務(wù)

融資難一直是制約中小企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。這一問題不解決，中小企業(yè)就難以很好的發(fā)展。破解中小企業(yè)融資難問題，核心有兩個方面，一是解決擔(dān)保體系建設(shè)問題，二是解決農(nóng)村金融發(fā)展滯后問題。從擔(dān)保體系建設(shè)看，最關(guān)鍵的是縣以下和縣區(qū)這兩級的擔(dān)保體系建設(shè)問題?？偟目矗壳叭源嬖趽?dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量少、資本金嚴(yán)重不足、尚未建立起有效的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制、擔(dān)保能力較弱等問題。各級財政要進(jìn)一步支持縣級信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，壯大信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)力，加大對信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險補(bǔ)償力度，落實(shí)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)減免營業(yè)稅政策，并支持行業(yè)協(xié)會組建面對本行業(yè)服務(wù)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，盡快形成政策性擔(dān)保、商業(yè)性擔(dān)保、互助性擔(dān)保有機(jī)結(jié)合、互相補(bǔ)充的多層次信用擔(dān)保體系。從農(nóng)村金融看，目前農(nóng)村資金大量“失血”外流、農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的問題仍然沒有得到根本解決。農(nóng)村的企業(yè)大部分是中小企業(yè)。進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革，創(chuàng)新農(nóng)村金融組織，增加農(nóng)村金融供給，改善農(nóng)村金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展，是一項十分緊迫的任務(wù)。要積極完善財稅政策的職能作用，支持農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，建立新型金融組織和信用擔(dān)保機(jī)制，推廣農(nóng)村小額信用貸款，加快培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社，有序發(fā)展小額貸款組織，引導(dǎo)社會資金投資設(shè)立適應(yīng)“三農(nóng)”需要的各類新型金融組織。

(三)把科技創(chuàng)新作為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的優(yōu)先方面

科技進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)增長的源泉和動力。支持科技創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的最重要和最有效途徑。中小企業(yè)，特別是中小型科技創(chuàng)新企業(yè)，對增強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是工業(yè)發(fā)展活力至關(guān)重要。對大型企業(yè)而言，政府可以針對企業(yè)發(fā)展所急需的重大關(guān)鍵核心技術(shù)，支持集成區(qū)域內(nèi)外科技資源，建設(shè)一批研發(fā)中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，攻克一批重大技術(shù)難題。但對中小企業(yè)而言，主要是三個方面:一是支持公共研發(fā)服務(wù)平臺建設(shè)。一些大型研發(fā)儀器設(shè)備，由單一企業(yè)購置的成本可能過高。政府可以對公共研發(fā)平臺建設(shè)給予資助，支持建立大型儀器設(shè)備共享機(jī)制，降低中小企業(yè)開展研發(fā)活動的成本。二是支持科技成果轉(zhuǎn)化。科技成果轉(zhuǎn)化是中小企業(yè)的重要產(chǎn)生渠道。目前，科技研發(fā)成果的風(fēng)險投資機(jī)制仍是個薄弱環(huán)節(jié)。這個問題解決不好，就會制約科技成果的轉(zhuǎn)化與推廣，影響中小企業(yè)發(fā)展的整體水平。政府要通過財稅支持力度，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)，完善技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場，引導(dǎo)和激勵科技人員從事科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)支持中小企業(yè)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化，同時，創(chuàng)新政府資金支持機(jī)制，通過投入財政引導(dǎo)資金，支持創(chuàng)業(yè)投資基金和科技成果轉(zhuǎn)化“孵化器”的設(shè)立和發(fā)展，拓寬科技成果轉(zhuǎn)化融資渠道，為科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造良好條件，催生更多的中小型科技創(chuàng)新企業(yè)。三是落實(shí)面上的稅收優(yōu)惠政策。提高行政效率，對符合高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，及時認(rèn)定，使之享受高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。落實(shí)好企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前扣除政策。

(四)把鼓勵引導(dǎo)民間投資作為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的重要手段

民營經(jīng)濟(jì)在吸納社會就業(yè)和推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。把支持中小企業(yè)發(fā)展與扶持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，采取切實(shí)有效的財稅扶持措施，不僅有利于解決大批城鎮(zhèn)居民和下崗失業(yè)職工的就業(yè)再就業(yè)問題，有利于促進(jìn)大量農(nóng)村富余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且對優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和富民強(qiáng)省具有長遠(yuǎn)意義。當(dāng)前，受思想觀念、開放水平影響，各地在鼓勵引導(dǎo)民間投資方面還存在一定差距，特別是在一些能夠利用社會資本投入的基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)領(lǐng)域，政府引導(dǎo)機(jī)制有待進(jìn)一步建立完善，一些體制機(jī)制障礙有待進(jìn)一步破解，影響了企業(yè)發(fā)展空間。要堅持講資質(zhì)、講標(biāo)準(zhǔn)、不講所有制性質(zhì)的原則，在具備資質(zhì)條件、達(dá)到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，國有與民營單位一視同仁，新增基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、保障性住房、社會事業(yè)等資源，凡能夠利用民間資本投入的，優(yōu)先考慮由民間投資。要堅持通過財政資金補(bǔ)償機(jī)制，以政府投資帶動民間投資的原則，運(yùn)用補(bǔ)助、貼息、獎勵、購買服務(wù)等政策工具，結(jié)合其他利益補(bǔ)償手段，保障投資者獲得合理收益，鼓勵和引導(dǎo)民間資本投入教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、養(yǎng)老、科研、保障性住房、節(jié)能服務(wù)、市政公用設(shè)施等領(lǐng)域，拓寬中小企業(yè)投資渠道，催生一大批有效率、有市場的中小企業(yè)。

(五)把明確各級政府責(zé)任作為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的體制保障

各級政府具有不同事權(quán)和支出責(zé)任。明確各級政府在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方面的責(zé)任，是建立完善的財稅政策體系的前提。事權(quán)和支出責(zé)任劃分，需要在加快政府職能轉(zhuǎn)變、明確政府和市場作用邊界的基礎(chǔ)上，按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則來確定。在此基礎(chǔ)上，輔之以相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。屬于上級委托事務(wù)的，上級財政通過專項轉(zhuǎn)移支付足額安排資金;屬于上下級政府共同事務(wù)和支出責(zé)任的支出，明確各自負(fù)擔(dān)比例。在財稅政策支持中小企業(yè)發(fā)展問題上，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府和市場作用邊界，在確定財稅支持政策時，要對照公共財政原則，看政府是否越位。要從支持單一的中小企業(yè)向以“公共”為導(dǎo)向的支持政策轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)的支持單一企業(yè)的做法，提高財稅政策效果。在此基礎(chǔ)上，鑒于基層政府離中小企業(yè)最近，最了解中小企業(yè)的需求，應(yīng)把支持中小企業(yè)的相關(guān)事項劃分為基層政府的事權(quán)和支出責(zé)任。省市財政主要通過以獎代補(bǔ)辦法，對做得好的地方給予獎勵，增強(qiáng)省級財政政策的導(dǎo)向作用。

支持中小企業(yè)發(fā)展的財稅政策是一項系統(tǒng)工程。它一方面與經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的一系列重大戰(zhàn)略任務(wù)緊密相關(guān)，另一方面又必須從“公共”原則出發(fā)，針對一些能夠使眾多中小企業(yè)共同受益的領(lǐng)域和方面，加大財稅扶持力度，達(dá)到支持單一中小企業(yè)所達(dá)不到的效果，提高財稅政策實(shí)施績效，是一項值得理論界和各級政府持續(xù)深入探討的重大理論和實(shí)踐課題。

［1］王一江.先救中小企業(yè)的理由［J］.商界(評論)，2009，(2):41.

［2］朱坤林.中小企業(yè)財稅支持政策的國際比較及啟示［J］.經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2011，(1):31.

F812.2

A

1003—0751(2011)05—0069—03

2011—06—25

2009年河南省哲學(xué)社會規(guī)劃項目課題《河南省中小企業(yè)發(fā)展問題研究》(2009CJJ024)的階段性研究成果。

郭鴻勛，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，河南省財政廳政策研究室主任(鄭州 450002)。

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