孫天立

稅費(fèi)改革環(huán)境下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式研究

孫天立

農(nóng)村的稅費(fèi)改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大大減少，同時(shí)由于缺少增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的其他可替代稅源導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱日益加重、收支缺口增大，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難資金的不足使得公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理混亂。要改變這種狀況就必須進(jìn)行稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式轉(zhuǎn)變，由過(guò)去的國(guó)家利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村間接治理模式轉(zhuǎn)型為主要由國(guó)家直接治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接管理相結(jié)合的模式，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能轉(zhuǎn)變到服務(wù)和保障上來(lái)，并加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權(quán)力的管理和監(jiān)督。

稅費(fèi)改革;鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理;治理模式

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革在我國(guó)全面推行，改革工作初步達(dá)到了“減負(fù)”、“規(guī)范”的目的，然而農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕便意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入在減少，農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，基層政府的財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致了它提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力下降，以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其基層政府根本就沒有能力滿足農(nóng)村不斷增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，農(nóng)村的義務(wù)教育、水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)以及公共衛(wèi)生保健等問題日益突出、在另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理活動(dòng)和社會(huì)控制能力也因?yàn)榛鶎诱呢?cái)政危機(jī)而大大削弱，從而很有可能引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機(jī)。使農(nóng)民享受到真正優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)是鎮(zhèn)政府公共服務(wù)主要目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家最基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，充足的財(cái)力保障是提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)的必要條件。可是，農(nóng)村基層政府卻在稅改后出現(xiàn)了財(cái)政困難，這對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的提供產(chǎn)生了很大的影響，這也是這次改革所要面對(duì)的一個(gè)重要問題。

一、稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理所遇到的困難

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱日益加重

農(nóng)村的稅費(fèi)改革減少了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不合理收費(fèi)，減輕了廣大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)也就因此產(chǎn)生了，以致于在提供公共服務(wù)方面出現(xiàn)了危機(jī)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組稱，截至2008年，我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬(wàn)元。農(nóng)村的稅費(fèi)改革大大削減了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入，但是另一個(gè)方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出卻大幅增加，這導(dǎo)致了基層政府財(cái)政赤字和債務(wù)不斷攀升，全國(guó)很多的縣市都出現(xiàn)拖欠工資的現(xiàn)象，這直接影響到了基層干部的工作積極性。工資在縣級(jí)財(cái)政支出中占很大比例，高達(dá)60%以上。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精力主要用在“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”上，沒有資金精力進(jìn)行農(nóng)村的建設(shè)。由于支出的增加，欠賬也日益增多。上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付相對(duì)于日益增多的債務(wù)來(lái)說(shuō)，真是杯水車薪，根本解決不了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是苦不堪言。盡管基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅費(fèi)改革之前就已經(jīng)產(chǎn)生了很多的債務(wù)，并不全是農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的，但是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革形成種種剛性約束，增加了償還債務(wù)的難度。稅費(fèi)改革取消了通過(guò)各種不規(guī)范的渠道自籌資金，減少了財(cái)政收入，放慢了還債的速度，債務(wù)成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)，同時(shí)還要支付銀行利息，這更加重了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難，這些支出更加剛性。隨著債務(wù)規(guī)模的脹大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不斷增加。

(二)不斷增大的收支缺口增大了機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的難度

在我國(guó)，除了沿海少數(shù)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)外，絕大部分的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)都比較落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品化規(guī)模小。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入中還是以農(nóng)業(yè)稅為主，其他稅源欠缺，難以形成支柱，工商業(yè)稅收以及其他所得稅收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中占的比重很小，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)后續(xù)無(wú)力。而農(nóng)村稅費(fèi)改革又取消了農(nóng)業(yè)稅這個(gè)占比非常大的稅源，基層政府只依賴幾個(gè)小稅種來(lái)保持財(cái)政收支平衡。而這些小稅種由于其分布零散，復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，造成政府的高征管成本，高管理難度，同時(shí)增長(zhǎng)潛力很低。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，統(tǒng)籌費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資被取消了，因而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重不足。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革沒有完成之前，農(nóng)村稅費(fèi)改革大大增加了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的難度。

(三)資金的不足加劇了基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不平衡

在我國(guó)農(nóng)村，公共產(chǎn)品的供給機(jī)制是以農(nóng)民為主體來(lái)進(jìn)行的，通過(guò)上交稅費(fèi)的方式來(lái)解決，公共產(chǎn)品的供給自然最終得由農(nóng)民承擔(dān)。取消了農(nóng)業(yè)稅后政府和財(cái)政收入減少了，必定會(huì)對(duì)基層政府公共產(chǎn)品的供給產(chǎn)生影響。從原則上說(shuō)，為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是基層地方政府的主要職能。但是我國(guó)稅改上收了財(cái)權(quán)，將事權(quán)下放給基層，上級(jí)對(duì)下級(jí)政府只在政策上給予支持，沒有資金上的支持，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)上出現(xiàn)了嚴(yán)重的不對(duì)稱，這產(chǎn)生的一個(gè)嚴(yán)重后果就是農(nóng)村公共產(chǎn)品有時(shí)過(guò)度供給，而有時(shí)又嚴(yán)重短缺。地方政府官員為了追求政績(jī)所布置的各項(xiàng)任務(wù)大大超過(guò)了其能力范圍，而本屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事就沒有了資金支持，在這種情況下要進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，就必須以加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)為代價(jià)，如果不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就不能正常提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，那么就會(huì)嚴(yán)重影響公益事業(yè)例如教育、水利等的發(fā)展。

(四)分稅制改革導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理混亂

分稅制改革并沒有從根本上改變傳統(tǒng)的管理方式，基層政府的財(cái)政管理還是一種粗放式管理，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在管理人員少的問題，管理人員的素質(zhì)還比較低，同時(shí)由于管理制度還存在著不完善的地方，他們不能勝任其所在單位的工作，不能對(duì)所轄的企業(yè)和單位進(jìn)行很好的管理和服務(wù)。同時(shí)，在稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要迫切解決的一個(gè)重要問題就是，如何有效地管理其村組的財(cái)務(wù)以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。因?yàn)槎愘M(fèi)改革并沒有其他的配套改革措施來(lái)緩解基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境，而新型的農(nóng)村改革中卻產(chǎn)生了增長(zhǎng)更快的其他費(fèi)用，例如農(nóng)村合作醫(yī)療費(fèi)，獨(dú)生子女費(fèi)、環(huán)境整治費(fèi)等，大大加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。在這種財(cái)政收入遠(yuǎn)小于社會(huì)公益事業(yè)支出的情況下，基層政府卻不能有效地控制其管理成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主動(dòng)壓縮支出的意識(shí)，各種費(fèi)用持續(xù)增長(zhǎng)，行政成本逐年升高 。有時(shí)政府財(cái)政都不能保證正常的辦公經(jīng)費(fèi)，普遍存在的干部工資拖欠現(xiàn)象，這些大大挫傷基層干部的工作積極性，使得基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不斷陷入收支不平衡的惡性循環(huán)。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革后基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式轉(zhuǎn)變

(一)實(shí)現(xiàn)稅改后的鄉(xiāng)村管理治理模式的轉(zhuǎn)型

在稅費(fèi)改革之前，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的管理主要是通過(guò)鄉(xiāng)政府來(lái)間接實(shí)施的，是一種所謂的間接治理模式，這種模式下，鄉(xiāng)村集體直接管理農(nóng)民例如收農(nóng)業(yè)稅、修建基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)出義工等，權(quán)限比較大。這種間接的管理模式有利于調(diào)動(dòng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作主動(dòng)性，有利于組織和動(dòng)員農(nóng)民，為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)提供資源支撐，有利于貫徹國(guó)家的方針政策，開展公益事業(yè)建設(shè)等等。

農(nóng)村稅費(fèi)改革帶動(dòng)了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要從兩個(gè)方面進(jìn)行，一個(gè)是轉(zhuǎn)變治理理念，另一個(gè)是轉(zhuǎn)變治理模式。在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理理念上，又包括兩方面:(1)政府的職能從管理職能轉(zhuǎn)到服務(wù)職能。這一轉(zhuǎn)變要求鄉(xiāng)村基層干部由原來(lái)農(nóng)民的管理者、父母官轉(zhuǎn)變成農(nóng)民的服務(wù)者。從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是一種干部群眾之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代的公共管理提倡的政府服務(wù)理念。(2)變?nèi)酥螢榉ㄖ?。改革前很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都具有自己的執(zhí)法權(quán)，這種執(zhí)法不是嚴(yán)格法律意義上的行政執(zhí)法，往往成為了地方進(jìn)行罰款、自籌經(jīng)費(fèi)的權(quán)力。這種方式人治色彩較濃。而稅費(fèi)改革后，增加了收稅的透明度。把各項(xiàng)收費(fèi)上升到了法律的層面上，減少了很多人為的因素，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理由人管向法管轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式主要就是解體原來(lái)的依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)管理農(nóng)民的模式，實(shí)行直接以農(nóng)民個(gè)體為核心的直接管理模式。直接管理就是指在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理的過(guò)程中，核心是保障農(nóng)民個(gè)體權(quán)利，目的是強(qiáng)化基層政府的監(jiān)督監(jiān)控、把國(guó)家的權(quán)力直接下達(dá)給農(nóng)戶的一種管理模式。其本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利的保護(hù)。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

(1)稅改前，國(guó)家治理鄉(xiāng)村要依靠基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的配合才能執(zhí)行其制定的各項(xiàng)政策，上級(jí)政府下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)也要經(jīng)過(guò)基層組織之手。稅費(fèi)改革之后，國(guó)家制訂的許多治理農(nóng)村的政策措施都是直接下達(dá)到基層社會(huì)或者個(gè)體農(nóng)戶，而不再通過(guò)基層政府組織，即便在沒辦法繞開的情況下，也只是讓基層組織從事一些配合性的工作。

(2)市場(chǎng)化、契約化、深入融合在基層農(nóng)村管理機(jī)制中。在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)，例如修建農(nóng)村的通村公路時(shí)，上級(jí)不再下?lián)苜Y金到村，而是從社會(huì)上直接雇請(qǐng)一個(gè)工程隊(duì)去修通村公路，工程隊(duì)直接跟有關(guān)部門結(jié)賬，而基層組織只需做一些配合性的工作即可。另外，在義務(wù)工制度取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織進(jìn)行公益事業(yè)建設(shè)時(shí)，也是通過(guò)市場(chǎng)雇請(qǐng)工程隊(duì)和工人。村干部開會(huì)也會(huì)發(fā)誤工補(bǔ)貼，否則不能開會(huì)。市場(chǎng)化、契約化成為以后基層政府的管理組織機(jī)制。另外，稅改后很多地方通過(guò)集體資產(chǎn)清查成為了空殼。

(3)稅改后國(guó)家制定的政策方針著眼于減弱基層政府的權(quán)力，提高農(nóng)民權(quán)利。在土地承包制度方面，我國(guó)的土地承包權(quán)由原來(lái)的20年不變改為長(zhǎng)久不變，這在實(shí)際上取消了基層政府對(duì)土地的調(diào)撥權(quán)。另外，市場(chǎng)化替代了原來(lái)的義工制，基層村鎮(zhèn)也沒有權(quán)力調(diào)配農(nóng)民出工了。

(二)改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理運(yùn)行機(jī)制

國(guó)家很重視對(duì)基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，從2004年開始在全國(guó)范圍內(nèi)開展改革試點(diǎn)，2009年正式印發(fā)了關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的文件，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，預(yù)計(jì)會(huì)在2012年全面完成。全面深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，必須緊緊圍繞改革的目標(biāo)任務(wù)，扎扎實(shí)實(shí)地向前推進(jìn)。應(yīng)堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為核心，著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“干什么、怎么干”的問題;著力優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，嚴(yán)格控制人員編制，堅(jiān)決守住機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員“只減不增”、確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定“兩條底線”;把基層行政管理與群眾自治有效結(jié)合起來(lái)，把服務(wù)群眾作為政府的第一要?jiǎng)?wù)，完善管理機(jī)制，提高管理水平，同時(shí)要持續(xù)減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，鞏固農(nóng)村稅改的成果，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。

在這種管理模式下，政府必須轉(zhuǎn)變職能，以國(guó)家法律為準(zhǔn)繩，把基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共利益放在首位，主要是為農(nóng)民提供滿意的服務(wù)，發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督功能，為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品。

首先，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變職能，由原來(lái)的管理職能轉(zhuǎn)變到服務(wù)和保障上來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該是農(nóng)村公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供者，它的主要職責(zé)就是要滿足農(nóng)村的社會(huì)公共需要和提高農(nóng)民生活水平;因此資源配置轉(zhuǎn)向的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。我國(guó)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是服務(wù)和保障的職能。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能必須限制在法律的范圍內(nèi)，不能超越，要廢除或修改與法律抵觸的部分。稅改后的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是以前的全能的政府，而主要是為農(nóng)民提供服務(wù)的政府，所以要針對(duì)這種轉(zhuǎn)變，重新構(gòu)建基層政府組織結(jié)構(gòu)和管理體制，退出不該屬于政府管轄的領(lǐng)域，提供公共產(chǎn)品的時(shí)候依靠市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行，為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品服務(wù)。

其次，縣政改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵所在?？h、鄉(xiāng)政府職責(zé)雖然沒有在現(xiàn)行的法律中做出具體的規(guī)定，但是除教育衛(wèi)生外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展及轄區(qū)內(nèi)的公共公益事業(yè)發(fā)展以及鄉(xiāng)村政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)毫無(wú)疑問應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)。而義務(wù)教育、計(jì)劃生育、民政等事業(yè)費(fèi)、科學(xué)文化、衛(wèi)生，應(yīng)該交由縣級(jí)財(cái)政管理或由縣級(jí)財(cái)政與鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政按一定比例共同支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一些重大財(cái)政決策也不應(yīng)該由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政單獨(dú)負(fù)責(zé)，而應(yīng)當(dāng)與縣級(jí)財(cái)政部門協(xié)商共同決定。從某種意義上講，縣政能否改善服務(wù)職能是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的成敗的關(guān)鍵。稅改暫時(shí)減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但是增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難，出于自利的本性，這很可能促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)再度擴(kuò)張行政，重新從其他方面來(lái)侵害農(nóng)民的利益。所以，縣政能否改善其服務(wù)職能的落實(shí)決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革能否成功。為此，重構(gòu)縣級(jí)政府組織機(jī)構(gòu)很有必要，對(duì)原來(lái)減輕財(cái)政包袱，上收利益的方案要進(jìn)行重新修訂，明確各自的職責(zé)，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)的任務(wù)不能攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的權(quán)力必須下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部考核要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體工作聯(lián)系起來(lái)，而不只是看個(gè)人政績(jī)。

最后，要撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，盡量減少鄉(xiāng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，將幾個(gè)鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)合并成一個(gè)鎮(zhèn)，減少辦事機(jī)構(gòu)和政府供養(yǎng)人員。從行政級(jí)別上看，鄉(xiāng)和鎮(zhèn)雖然是同一級(jí)的，但鄉(xiāng)的居民以農(nóng)村戶口為絕大多數(shù)，因此以農(nóng)業(yè)為主，財(cái)政收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的消費(fèi)，職能比較單一，鎮(zhèn)的居民大多數(shù)是非農(nóng)戶口(商品糧)，產(chǎn)業(yè)大部分是第二、三產(chǎn)業(yè)，不再以農(nóng)業(yè)為主，因此它的職能同鄉(xiāng)相比就比較復(fù)雜了，由于鎮(zhèn)的工業(yè)化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式比較高，因此將鄉(xiāng)并到鎮(zhèn)或改鄉(xiāng)為鎮(zhèn)可以更好地解決富余人員和精簡(jiǎn)下來(lái)的人員的就業(yè)問題，從而有利于社會(huì)的穩(wěn)定和改革的平穩(wěn)過(guò)渡。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)能夠充分利用小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、商品流通服務(wù)體系等，以提高生產(chǎn)力水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合效益，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)生和發(fā)展，建立在非農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，按區(qū)域經(jīng)濟(jì)流向調(diào)整的小城鎮(zhèn)布局，必然吸引更多的工業(yè)企業(yè)和農(nóng)村富余勞力涌向中心鎮(zhèn)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供更加廣闊的發(fā)展空間。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上不一定與上級(jí)政府對(duì)口，可根據(jù)實(shí)際情況靈活設(shè)置，但還是要秉承責(zé)權(quán)一致、人權(quán)與事權(quán)一致的原則，根據(jù)責(zé)任來(lái)構(gòu)建合理的財(cái)政收入體系，建立和完善財(cái)政資金的支出和財(cái)務(wù)預(yù)算的監(jiān)督體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共產(chǎn)品和農(nóng)村社會(huì)保障等方面的投入。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的責(zé)任，使責(zé)任、權(quán)力一致，讓基層的權(quán)力和責(zé)任更加透明。同時(shí)應(yīng)賦予鄉(xiāng)級(jí)人大一定的職權(quán)，監(jiān)督鎮(zhèn)政履行職責(zé)的情況以及農(nóng)民減負(fù)的落實(shí)情況，使它能夠真正代表農(nóng)民的利益，規(guī)范基層政府的行政行為，提高基層政府的辦事效率。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式的變更其實(shí)是國(guó)家、農(nóng)民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三者之間關(guān)系的變更，無(wú)論是國(guó)家通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接管理還是國(guó)家撇開鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理都有一定的局限性。為了緩解對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)控難題而一味弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，有可能會(huì)因?yàn)樨?zé)任和權(quán)力的不對(duì)等而造成更大的管理上的危機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家管理農(nóng)村的一個(gè)最基層的機(jī)構(gòu)，很多具體的工作是要他們?nèi)ヘ?fù)責(zé)完成的，應(yīng)該有一定的權(quán)力空間和利益空間，如果將其利益空間壓縮得過(guò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)便沒有了動(dòng)力和能力去治理鄉(xiāng)村社會(huì)。因此在限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的同時(shí)，重要的還是要加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)控，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，適當(dāng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的權(quán)力，以利于更好地發(fā)揮基層政府的服務(wù)職能。

［1］程愛軍，王海英.“后稅費(fèi)時(shí)代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制探討［J］.理論探索，2005，(4).

［2］王佳.農(nóng)村稅費(fèi)改革的后續(xù)問題及其完善對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，(5).

［3］梁倩.農(nóng)村稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境及改進(jìn)對(duì)策［J］.商業(yè)時(shí)代，2010，(11).

［4］張文媛.論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決農(nóng)村稅費(fèi)改革問題中的對(duì)策［J］.才智，2010，(21).

F324

A

1003—0751(2011)05—0082—03

2011—05—15

孫天立，男，河南財(cái)政稅務(wù)高等?？茖W(xué)校副教授(鄭州 450002)。

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