曹瑋

（廣州城市職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510060）

一、引言

人防工程是指為保障戰(zhàn)時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室。人防工程能抵抗一定武器效應(yīng)的殺傷破壞，也具備抵御自然災(zāi)害的能力，可在戰(zhàn)爭或受災(zāi)的情況下保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。資料證明，1976年的唐山大地震，工作在礦井等地下空間的2.5萬人競奇跡般的無一人傷亡[1]?？梢?，人防工程等地下設(shè)施在抵御自然災(zāi)害方面的作用。

住宅小區(qū)人防工程是一種以開發(fā)商投資建設(shè)為主的、有抵御武器和災(zāi)難侵害能力的地下建筑物，屬于國防戰(zhàn)備資源一部分。

有人說，19世紀(jì)是橋的世紀(jì)，20世紀(jì)是高層建筑的世紀(jì)，21世紀(jì)是開發(fā)利用地下空間的世紀(jì)[2]。因此,作為地下空間組成部分的人防設(shè)施，在新世紀(jì)將扮演更加重要的角色，在擴(kuò)大城市容量，緩解城市用地緊張，改善生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量等方面充分發(fā)揮作用。而住宅小區(qū)的人防設(shè)施更能為業(yè)主和小區(qū)提供車位、配套商場、超市、會所、各種康體設(shè)施及球場所需要的地下空間，以增加地面綠地和休閑廣場的面積，這對增加小區(qū)綠地面積、提高綠化率和改善小區(qū)居住環(huán)境十分有利。

二、廣州市住宅小區(qū)人防工程建設(shè)現(xiàn)狀

廣州市作為中國沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)之一，也是全國最早發(fā)展商品房的城市，在人防工程建設(shè)和管理方面取得了不少成就。

（一）基本情況

1.建立和完善了人防工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。2010年1月，廣州市出臺了《關(guān)于明確新建民用建筑修建防空地下室標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡稱《通知》），明確了不同民用建筑所需配置的人防設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量。按照《通知》“新建10層（含）以上或者基礎(chǔ)埋深3米（含）以上的民用建筑，按照不低于地面首層建筑面積修建6級（含）以上防空地下室”和“地面總面積在2 000平方米（含）以上的，按照地面建筑面積的3%～5%修建6級（含）以上防空地下室”的要求，未來幾年將有大量人防設(shè)施落成，人防面積迅速增加。

2.加強(qiáng)對人防設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管力度。根據(jù)規(guī)定，應(yīng)建防空地下室的民用建筑項(xiàng)目在人防工程開工前，必須向人防主管部門辦理人防工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。人防工程完工后，人防主管部門依法對防空地下室建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督檢查和竣工驗(yàn)收備案核準(zhǔn)，驗(yàn)收合格的發(fā)給《人防工程竣工驗(yàn)收備案意見書》。商品房若不能經(jīng)過人防部門驗(yàn)收合格，將無法辦理產(chǎn)權(quán)和投入使用。這就從制度上保證人防設(shè)施的質(zhì)量與數(shù)量。

3.人防工程的建設(shè)和經(jīng)營情況。近年來，廣州市人防設(shè)施建設(shè)成就顯著。在人防辦的主持下，廣州市建成了如“英雄廣場”、“流行前線”、“康王地下商業(yè)城”等眾多大型人防空間并作為商鋪出租經(jīng)營，由于位置優(yōu)越、營銷得力，這些商業(yè)人防設(shè)施的出租率和租金水平都較高，基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和人防功能的充分結(jié)合。

在房地產(chǎn)開發(fā)中，發(fā)展商建設(shè)人防設(shè)施的做法很普遍。無論是住宅小區(qū)還是寫字樓、商城，都建有人防工程并作為停車場出租經(jīng)營。如廣州市中信廣場的人防地下室，面積達(dá)23 239平方米，平時作為地下停車場，很好地滿足了CBD停車空間需求；而第三金碧花園小區(qū)的地下層面積為10646平方米，其中約一半的面積為人防設(shè)施，主要作為汽車庫和單車庫出租經(jīng)營。

（二）存在的主要問題

通過走訪樓盤，與物業(yè)公司和業(yè)主訪談，發(fā)現(xiàn)廣州市住宅小區(qū)人防工程在經(jīng)營和管理上仍存在許多問題，具體表現(xiàn)如下。

1.住宅小區(qū)人防設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清。權(quán)屬不明是影響人防工程管理使用的最大瓶頸。盡管我國的法律體系中涉及人防工程歸屬的法律有7、8部，但圍繞住宅小區(qū)人防工程歸屬問題的爭議始終未能得到合理的解決。目前圍繞這一問題的觀點(diǎn)主要有3種[3-4]。（1）“一切組織和個人都有得到人民防空保護(hù)的權(quán)利，都必須依法履行人民防空義務(wù)；（《中華人民共和國人民防空法》第八條）”；“結(jié)合民用建筑修建防空地下室，一律由建設(shè)單位負(fù)責(zé)修建。（《關(guān)于改變結(jié)合民用建筑修建防空地下室規(guī)定的通知》）”和“人防工程及其設(shè)備設(shè)施是國家的財(cái)產(chǎn)（《關(guān)于平時使用人防工程收費(fèi)的暫行規(guī)定》第二條）”。支持該觀點(diǎn)的人認(rèn)為，人防工程屬國防工程和社會公益性建設(shè)項(xiàng)目，修建人防工程，是開發(fā)商必須履行的義務(wù)，且開發(fā)商進(jìn)行人防工程建設(shè)時，并未有償獲取地下空間使用權(quán)，因此，人防工程的產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于國家。（2）“人民防空工程平時由投資者使用管理和收益歸投資者所有（《中華人民共和國人民防空法》第五條）”；“誰投資、誰所有、誰收益、誰維護(hù)”的基本原則以及《房產(chǎn)測量規(guī)范》中“獨(dú)立使用的地下室、車棚、車庫、為多幢服務(wù)的警衛(wèi)室、管理用房、作為人防工程的地下室都不計(jì)入共有建筑面積”的規(guī)定。該觀點(diǎn)認(rèn)為，人防工程由開發(fā)商投資建設(shè)，且根據(jù)測量規(guī)范，其建筑面積未參與商品房銷售建筑面積的分?jǐn)偅虼?，人防工程的產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸開發(fā)商所有。（3）認(rèn)為盡管住宅小區(qū)的人防工程由開發(fā)商建造，但其建造費(fèi)用早在商品房定價時就打入項(xiàng)目成本并轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，小區(qū)業(yè)主才是人防工程的真正投資者，因此根據(jù)“誰投資、誰所有、誰收益、誰維護(hù)”的基本原則，人防工程應(yīng)歸全體業(yè)主共有。

由上可見，所有權(quán)之爭主要集中在開發(fā)商履行法定義務(wù)修建的住宅小區(qū)人防工程的所有權(quán)是否必須全部國有和人防工程建設(shè)成本是否已轉(zhuǎn)嫁給購房者這兩個方面。

2.用途和經(jīng)營方式單一。筆者走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)9成以上的住宅小區(qū)人防工程是作為停車場使用，用途比較單一。盡管對于住宅小區(qū)人防設(shè)施的歸屬仍有爭議，但開發(fā)商無法獲得人防車位的產(chǎn)權(quán)，因此，經(jīng)營方式以出租為主。大部分發(fā)展商采用按年或按月的方式出租，也有少數(shù)發(fā)展商采用出售若干年使用權(quán)的方式經(jīng)營。而對于租金收入的分配，由于不少樓盤都沒有成立業(yè)主委員會，加之業(yè)主對人防工程相關(guān)知識了解不多，租金由發(fā)展商占有支配的情況普遍。

3.住宅小區(qū)人防工程的管理者素質(zhì)不高，管理混亂。據(jù)調(diào)查，目前，大部分小區(qū)人防工程的管理都是物業(yè)公司代管。在目前我國物業(yè)公司素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀下，難以保證每一個小區(qū)的人防設(shè)施都能得到專業(yè)的管理和養(yǎng)護(hù)。再加上部分人防工程被閑置，往往容易被管理者疏忽，甚至，少數(shù)人防工程設(shè)施出現(xiàn)了滲水和墻裂的現(xiàn)象。一旦戰(zhàn)爭或?yàn)?zāi)難來臨，設(shè)施抵御武器和災(zāi)害的能力就要大打折扣。

6.4.4 花葉?。孩偌皶r防治蚜蟲，用10%吡蟲啉可濕性粉劑3000倍液或50%抗蚜威可濕性粉劑2000倍液或2.5%魚藤精乳劑600～800倍液噴霧。②發(fā)病初期噴灑1.5%植病靈乳劑1000倍液或20%病毒可濕性粉劑500倍液或抗毒劑1號200～300倍液，間隔 7～10天 1次，連噴 2～3次。

4.缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。廣州市大部分小區(qū)人防工程是開發(fā)商自行設(shè)計(jì)建設(shè)的，各小區(qū)工程之間不連通，這不僅大大削弱了人防工程的效能，還容易造成重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)地下空間資源。

5.公眾防空意識淡薄，對人防工程了解少。由于長期處于和平無災(zāi)的環(huán)境，公眾的防空抗災(zāi)意識也逐漸淡薄。根據(jù)筆者走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些業(yè)主甚至不知道自己居住的小區(qū)是否建有人防工程，即便知道，也少有能說出具體位置和規(guī)模，對人防設(shè)施的歸屬、使用、收益等問題更是懵懂，因此，一些不良開發(fā)商違規(guī)售賣沒有產(chǎn)權(quán)的地下人防車位,致使許多業(yè)主購買后無法辦理產(chǎn)權(quán)證而受騙；而另一方面住宅小區(qū)內(nèi)人防設(shè)施的標(biāo)志不明顯，難以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)時或受災(zāi)時迅速避難。

三、住宅小區(qū)人防工程產(chǎn)權(quán)和管理制度改革構(gòu)想

（一）區(qū)分所有權(quán)和使用權(quán)

1.明確住宅小區(qū)人防工程的所有權(quán)。所有權(quán)是其它一切權(quán)利的基礎(chǔ)，也是解決小區(qū)人防工程問題的關(guān)鍵?！秶婪ā返谌邨l規(guī)定：“國防資產(chǎn)屬于國家所有，國家保護(hù)國防資產(chǎn)不受侵害，保障國防資產(chǎn)的安全、完整和有效”?！蛾P(guān)于平時使用人防工程收費(fèi)的暫行規(guī)定》第二條則更明確地指出：“人防工程及其設(shè)備設(shè)施是國家的財(cái)產(chǎn)?！倍段餀?quán)法》里也有“國防資產(chǎn)屬國家所有”的表述。另外《中華人民共和國人民防空法》第八條規(guī)定：“一切組織和個人都有得到人民防空保護(hù)的權(quán)利，都必須依法履行人民防空義務(wù)。”經(jīng)過對這些法律條款的閱讀分析，筆者認(rèn)為人防工程應(yīng)歸國家所有，一切組織和個人都有防空義務(wù)，這里的義務(wù)理應(yīng)包括在開發(fā)住宅小區(qū)項(xiàng)目時修建人防工程。

2.在所有權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)立使用權(quán)及其它權(quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》的界定，物權(quán)包括了所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，而所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。因此，國家作為住宅小區(qū)人防工程的所有權(quán)人，有權(quán)設(shè)立一定年限的使用權(quán)（人防工程使用年限最高不得超過住宅小區(qū)土地使用權(quán)的剩余年限），允許社會人員占有、使用、收益，甚至，在特定情況下處理人防工程。

根據(jù)“誰投資、誰收益、誰維護(hù)”原則，投資建設(shè)住宅小區(qū)人防工程者應(yīng)該獲得使用權(quán)，使用者可在法律允許的條件下和人防部門的監(jiān)督下，自由出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、交換人防設(shè)施并獲得收益。其中，開發(fā)商作為住宅小區(qū)和人防工程的投資和建設(shè)者，應(yīng)獲得使用權(quán)。但針對當(dāng)前開發(fā)商把人防工程等各種公共設(shè)施建造費(fèi)打入項(xiàng)目建造成本的情況，筆者建議應(yīng)要求開發(fā)商在取得使用權(quán)前履行舉證的義務(wù)。若開發(fā)商能證明人防工程的成本確實(shí)沒有打入房價，則其使用權(quán)歸開發(fā)商所有。否則，應(yīng)視為業(yè)主已支付了相關(guān)投資，使用權(quán)歸小區(qū)業(yè)主共有。

所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度給予住宅小區(qū)人防工程使用者更多的權(quán)利，使用者能更加自由地使用、收益和處理人防設(shè)施，從而獲得更多的便利和收益，可大大激發(fā)社會各種力量參與人防設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的積極性，實(shí)現(xiàn)其效益的最大化。而人防部門作為所有者管理和監(jiān)督住宅小區(qū)人防工程的建設(shè)和使用，更有利于他們控制人防設(shè)施，保證其質(zhì)量和人防功能不受損害。

人防工程產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)相分離的模式已在揚(yáng)州市試行，據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料報(bào)道效果顯著[5]。

（二）完善人防工程權(quán)屬登記制度

由于涉及到所有權(quán)、使用權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)等多種權(quán)利，為加強(qiáng)國家對人防設(shè)施的管理和控制，人防管理部門應(yīng)進(jìn)一步完善權(quán)屬登記制度，任何人防設(shè)施權(quán)利的設(shè)立、變更和注銷都必須到人防部門辦理登記手續(xù)。而人防部門也應(yīng)設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人防工程使用權(quán)出讓和權(quán)屬登記工作。

（三）明確人防部門的工作職責(zé)

2.主持人防工程的竣工驗(yàn)收及使用權(quán)的出讓活動?？⒐を?yàn)收就是要對已完工并即將投入使用的人防工程的項(xiàng)目規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)、施工和設(shè)備制造進(jìn)行全面檢查，考核工程質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，各項(xiàng)設(shè)施能否正常運(yùn)行，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，確保人防工程的正常使用。由于人防設(shè)施的質(zhì)量直接關(guān)系到國家的安全，作為人防工程的規(guī)劃者、管理者和監(jiān)督者——人防部門應(yīng)積極參與并主導(dǎo)竣工驗(yàn)收。

除此以外，人防部門還要代表住宅小區(qū)人防工程的所有者——國家與其使用者簽定使用權(quán)出讓合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。為規(guī)范人防設(shè)施的出讓、轉(zhuǎn)讓活動，人防部門還應(yīng)制定使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同及其它權(quán)利設(shè)立、轉(zhuǎn)移合同的范本[6]，并在合同中明確任何人在任何情況下都不得改變?nèi)朔拦こ痰闹黧w結(jié)構(gòu)。另外，出租、抵押、轉(zhuǎn)讓等活動涉及權(quán)利轉(zhuǎn)移的，由人防部門負(fù)責(zé)辦理相關(guān)登記手續(xù)。

3.定期檢查、監(jiān)督并收取一定的管理費(fèi)。人防部門負(fù)有定期檢查設(shè)施，監(jiān)督使用者行為的責(zé)任。不僅要及時了解人防設(shè)施的折舊和損毀情況，發(fā)現(xiàn)問題并及時督促使用者維修，保證人防工程的質(zhì)量和功能，而且還要掌握使用者的使用情況，及時制止違規(guī)行為，防止因使用不當(dāng)對人防設(shè)施造成損壞。另外，人防部門可向使用者收取一定的管理費(fèi)。

4.收回使用權(quán)。和平時期，人防部門和使用者間應(yīng)按合同行使權(quán)利和履行義務(wù)。但在特定時期（如國家戰(zhàn)備），國家可提前終止使用權(quán)合同，使用者須無償歸還人防設(shè)施，國家對此不予補(bǔ)償[7]。

5.加強(qiáng)人防宣傳，普及人防知識。盡管處于和平年代，但人防部門仍需要加強(qiáng)人防知識的普及力度，使市民了解人防設(shè)施的功能和重要性，樹立保護(hù)人防設(shè)施的意識。

（四）界定住宅小區(qū)人防工程使用者的權(quán)利和義務(wù)

1.使用人防工程并獲得收益的權(quán)利。住宅小區(qū)人防工程的使用者可按合同的約定，在不改變工程主體結(jié)構(gòu)、保證其防護(hù)效能的前提下使用人防空間。使用者還可以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押人防工程并獲得收益。

2.管理和維護(hù)人防設(shè)施。住宅小區(qū)人防工程的日常經(jīng)營和管理活動由其使用者負(fù)責(zé)，使用者也可委托有資質(zhì)的管理者 （如物業(yè)管理公司）負(fù)責(zé)相關(guān)工作。另外根據(jù)“誰投資、誰使用、誰維護(hù)”的原則，人防工程的使用者還承擔(dān)著維修和保養(yǎng)人防工程，保障其防護(hù)功能不變的義務(wù)[8]。

3.支付管理費(fèi)及相關(guān)稅費(fèi)。住宅小區(qū)人防工程的使用者須按合同約定向人防部門繳納一定的管理費(fèi)。另外，使用者在享有權(quán)利和獲得收益的同時，也要依法繳納相關(guān)稅費(fèi)。在特定情況下（戰(zhàn)爭或受災(zāi)），使用者負(fù)有無償歸還人防設(shè)施的義務(wù)[9]。

我國正處于快速城市化的階段，隨著城市人口的增加和人們生活水平的提高，城市發(fā)展需要更多空間。因此，除了向外擴(kuò)張外，如何在現(xiàn)有的城市范圍內(nèi)拓展空間是解決當(dāng)前中國城市發(fā)展問題的關(guān)鍵。建立符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的人防工程產(chǎn)權(quán)制度，可以大大提高社會各方力量建設(shè)和經(jīng)營人防工程的積極性，是實(shí)現(xiàn)人防工程建設(shè)市場化、社會化，投資主體多元化和建設(shè)資金來源多渠道的關(guān)鍵，也方便使用者經(jīng)營和管理人防設(shè)施。而各級人防部門大膽探索和總結(jié)人防工程管理的做法和經(jīng)驗(yàn)，建立有序的人防工程產(chǎn)權(quán)交易市場，有利于擴(kuò)充城市的容量，實(shí)現(xiàn)人防工程的最大經(jīng)濟(jì)效益。

[1] 何濱,張國賢.鄭州市地下空間開發(fā)利用淺析[J].山西建筑,2010(1)：49.

[2] 譚作平.論廣州市地下空間的開發(fā)與利用[J].城市開發(fā)，2003（3）：22-23.

[3] 紀(jì)宏奎.地下人防工程建造費(fèi)用稅前扣除之爭[J].稅收征納,2009(11)：12-14.

[4] 胡轔.人防工程所有權(quán)研究綜述[J].中國人民防空,2009 (8)：40-42.

[5] 楊九一.結(jié)建式人防工程權(quán)屬的探索——以揚(yáng)州為例[J].揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào),2009(8)：78-80.

[6] 何惠民，何童欣.淺議人防工程租賃合同中陷阱與風(fēng)險的防范[J].中國人民防空,2009(8)：36-37.

[7] 田鶴.淺談人防工程與城市地下空間利用[J].黑龍江科技信息,2009(8)：333-333.

[8] 廣州市人民政府.廣州市人民防空工程建設(shè)和使用管理實(shí)施辦法[Z].

[9] 廣東省人民防空辦公室，廣東省發(fā)展和改革委員會廣東省物價局，廣東省財(cái)政廳，廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.關(guān)于明確新建民用建筑修建防空地下室標(biāo)準(zhǔn)的通知[Z].粵人防（2010）23號.