□ 林學(xué)飛

行政法規(guī)作為獨(dú)立刑法法源的現(xiàn)狀和問(wèn)題

□ 林學(xué)飛

根據(jù)《立法法》的規(guī)定,有關(guān)犯罪和刑罰的事項(xiàng),只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律,行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)制定刑事法律。但是,根據(jù)刑法典第 96條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)有可能成為獨(dú)立的刑法法源,而且在刑法典中,這種可能性也會(huì)變成現(xiàn)實(shí)。筆者認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)作為獨(dú)立的刑法法源,直接違背了法律保留原則,因此,在刑事立法中有必要避免此種立法的出現(xiàn)。

行政機(jī)關(guān)的刑事立法權(quán);法律保留原則;刑法法源

近代以降,基于法治主義和三權(quán)分立的原則,只有由公民選舉成立的立法機(jī)關(guān)有權(quán)制定作為民意表達(dá)的法律,行政機(jī)關(guān)只是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)。涉及到公民犯罪與刑罰的刑事立法,嚴(yán)格奉行立法權(quán)和行政權(quán)分離的原則,否認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有刑事立法權(quán),這是一般的做法,其目的是防止公民的自由權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的侵犯。在我國(guó),相關(guān)的問(wèn)題稍顯復(fù)雜,這主要是因?yàn)槲覈?guó)立法體制的多層性,即嚴(yán)格意義的立法機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),也就是說(shuō),只有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)才有權(quán)制定稱之為“法律”的規(guī)范性文件。而實(shí)際上能稱之為“法”的規(guī)范性文件,并不只是指上述意義的“法律”,還包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、較大市以上地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī),甚至還包括國(guó)務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章和較大市以上地方人民政府制定的政府規(guī)章,因?yàn)檫@些規(guī)范性文件的制定不僅有憲法的依據(jù),還有《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)的規(guī)范。但是,跟國(guó)際上主流國(guó)家做法一致的是:我國(guó)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有制定法律的權(quán)力,更別說(shuō)是刑事立法權(quán)了。然而,和這一共識(shí)矛盾的是,在實(shí)務(wù)中我國(guó)的行政機(jī)關(guān)(本文均指作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院),確實(shí)分享了制定刑事法律的權(quán)力,但這一點(diǎn)還沒(méi)有引起法學(xué)界,尤其是刑法學(xué)界的關(guān)注。本文擬對(duì)此進(jìn)行初步的研究。

一、行政法規(guī)作為獨(dú)立的刑法法源的根據(jù)

全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為立法機(jī)關(guān)制定法律,國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī),這一制度安排為《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和《立法法》所反復(fù)強(qiáng)調(diào)。但這只是國(guó)家立法機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)在形式上的區(qū)別。解決立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)立法權(quán)在內(nèi)容上的相互關(guān)系問(wèn)題,則要依賴于法律保留原則。法律保留原則是 19世紀(jì)德國(guó)行政法學(xué)之父奧托 -邁耶提出來(lái)的。根據(jù)邁耶的經(jīng)典定義,法律保留是指特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除。因此,法律保留本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán) (包括行政立法權(quán))的界線,從而決定著行政自主性的大小,包括行政立法權(quán)的大小。一般來(lái)說(shuō),法律保留范圍內(nèi)事項(xiàng)只能由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)法律來(lái)制定和規(guī)范,其他國(guó)家機(jī)關(guān)主體均不得染指,這是國(guó)家立法機(jī)關(guān)優(yōu)先性的重要體現(xiàn)。為了解決國(guó)家立法機(jī)關(guān)立法能力與利益日趨多元的復(fù)雜的社會(huì)之間的緊張關(guān)系,使立法權(quán)與現(xiàn)實(shí)保持必要的張力,各國(guó)也發(fā)展出一套授權(quán)立法制度。這在西方國(guó)家表現(xiàn)為“委任立法”,而在我國(guó)則表現(xiàn)為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法,即國(guó)務(wù)院在全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)的情況下,可以就部分屬于法律的事項(xiàng) (法律保留)作出規(guī)定。對(duì)此,《立法法》第 56條第三款做了明確的規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng),國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī),經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn),制定法律的條件成熟時(shí),國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律?！痹谶@里我們可以看到,國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)而制定的規(guī)范性法律文件,在形式上仍然是行政法規(guī)。

就刑事立法而言,有關(guān)犯罪和刑罰的事項(xiàng)應(yīng)該由法律規(guī)定。其依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》(以下或稱刑法典)第 62條第三項(xiàng)和第 67條第三項(xiàng)的規(guī)定。前者規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)行使“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”的職權(quán);后者規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,…”的職權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定,刑事方面的法律屬于“基本法律”,應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)制定,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)刑事法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改,“但是不得同該法律的基本原則相抵觸”?！读⒎ǚā返?條是法律保留原則在我國(guó)立法實(shí)踐中的主要體現(xiàn),她以列舉加概括的立法方式確立了我國(guó)法律保留事項(xiàng)范圍。規(guī)定犯罪與刑罰的立法當(dāng)然由法律保留。該法第 9條還進(jìn)一步規(guī)定,即使是基于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)制定的行政法規(guī)也不能制定刑事罰則,由此,根本上否定了國(guó)務(wù)院有制定刑事罰則的權(quán)力。《中華人民共和國(guó)刑法》第 3條也明文規(guī)定“法律明文規(guī)定為犯罪行為的,依照法律定罪處刑;法律沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪行為的,不得定罪處刑”。這就是被當(dāng)代各國(guó)奉為圭臬的罪刑法定主義,此處的法律指狹義的法律,在中國(guó)的語(yǔ)境里,即由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的形式上稱為法律的規(guī)范性文件。

然而,令人奇怪的是,《中華人民共和國(guó)刑法》第 96條卻規(guī)定:“本法所稱違反國(guó)家規(guī)定,是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定,國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！睆倪@個(gè)規(guī)定可以得出的邏輯結(jié)論是,國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī) (在這里包括行政措施、決定、命令等,下同)或者獨(dú)立作為刑法法源存在,成為定罪量刑的根據(jù),或者和法律一起作為刑法法源存在,后者的情況下,行政法規(guī)屬于補(bǔ)充性的刑法法源,理論上屬于空白罪狀的問(wèn)題。所謂空白罪狀,又稱參見罪狀,是指在罪狀中僅規(guī)定某種犯罪行為,但其具體特征要參照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定來(lái)確定。比如《中華人民共和國(guó)刑法》第 340條之規(guī)定,“違反保護(hù)水產(chǎn)資源法規(guī),在禁漁區(qū)、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產(chǎn)品,情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”。在這里,刑法分則條文對(duì)具體的犯罪構(gòu)成行為要件作出類型化表述,但仍需參照其他有關(guān)的法律、法規(guī)或制度才能予以確定。對(duì)空白罪狀問(wèn)題的討論比較多,從現(xiàn)代福利國(guó)家的現(xiàn)狀看,完全否認(rèn)空白罪狀,缺乏可能性。但是,我國(guó)刑法典中是否存在行政法規(guī)作為獨(dú)立的刑法法源的情況呢?理論上對(duì)此還缺乏探討,筆者以刑法典中的罪名為例進(jìn)行分析。

二、行政法規(guī)作為獨(dú)立的刑法法源

由于《立法法》明確否定了行政機(jī)關(guān)具有直接的刑事立法權(quán),因此,在立法的實(shí)踐中,行政法規(guī)直接創(chuàng)制罪狀和法定刑的情況是沒(méi)有的。因此,行政法規(guī)作為獨(dú)立的刑法法源的命題就失去了針對(duì)性。但是,這只是問(wèn)題的表面,從實(shí)質(zhì)看,某個(gè)犯罪的罪狀和法定刑雖然被全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的刑事法律,通常是刑法典,所規(guī)定,但是,其真正的根據(jù)并不是法律,而是行政法規(guī),此種立法,筆者認(rèn)為即屬于行政法規(guī)作為獨(dú)立的刑法法源的情況。

違反某種行政法規(guī)而構(gòu)成刑事犯罪,這屬于理論上所說(shuō)的行政犯罪或者附屬刑法。對(duì)于行政法規(guī)來(lái)說(shuō),刑法屬于保障法,因而,某種由行政法規(guī)規(guī)制的行為是否是犯罪,從設(shè)立根據(jù)上說(shuō),必須首先有行政法上的違法,然后才有刑法的違法,而不是相反。在我國(guó),最明顯的例子就是《中華人民共和國(guó)刑法》第 180條的期貨內(nèi)幕交易罪。并不是說(shuō),刑法典中規(guī)定了期貨犯罪,就自然具有了法律層面的依據(jù),而是,必須首先具有法律的規(guī)制,才能上升為刑法中的犯罪。在我國(guó),成為期貨犯罪設(shè)立根據(jù)的規(guī)范性文件一直缺乏法律層次的規(guī)范性文件,這和證券犯罪是不同的,因此,1997年對(duì) 1979年的刑法典進(jìn)行大修時(shí),沒(méi)有設(shè)定期貨犯罪,是正當(dāng)?shù)?。兩年后?999年通過(guò)了《刑法修正案》,增加了期貨內(nèi)幕交易罪,此時(shí)的根據(jù)也并沒(méi)有關(guān)于期貨交易的法律,而是作為行政法規(guī)的《期貨交易管理暫行條例》(1999年,第 61條),直到現(xiàn)在,期貨犯罪的根據(jù)仍然只有作為行政法規(guī)的《期貨交易管理?xiàng)l例》(2007年)。十余年來(lái),《期貨交易暫行條例》變成《期貨交易條例》,但始終沒(méi)有上升為法律。

另外,在刑法中以違反國(guó)家規(guī)定或者規(guī)章制度作為構(gòu)成要件的犯罪,從權(quán)限上說(shuō),如果這些國(guó)家規(guī)定或者規(guī)章制度,是決定是否構(gòu)成犯罪的關(guān)鍵條件,而且完全由行政法規(guī)甚至是更為低價(jià)位的行政規(guī)章決定其內(nèi)容,在形式上違反了《立法法》第 8條的法律保留原則。但是,法律保留的根本目的是在于保障公民的權(quán)利不受行政機(jī)關(guān)的肆意侵犯,因此,從立法的內(nèi)容方面進(jìn)行審查,才能確定這種立法是否得當(dāng)。一一檢索刑法典中的條文,筆者認(rèn)為,對(duì)于這樣的立法,大致有如下的類型:

1.過(guò)失犯罪。此種犯罪中,國(guó)家規(guī)定或者規(guī)章制度,實(shí)際的功能是判斷行為人是否具有過(guò)失的根據(jù),因?yàn)檫^(guò)失犯罪本身就屬于開放的構(gòu)成要件,需要法官具體的判斷。①參見劉艷紅:《開放的犯罪構(gòu)成要件理論研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 2002年,第 192頁(yè)以下。因此,立法的選擇是要么依靠法官作具體的個(gè)別判斷,要么是讓法官依據(jù)某種行政法規(guī)的規(guī)定作大致統(tǒng)一的判斷。而行政法規(guī)的規(guī)定往往使得判斷行為人是否具有過(guò)失更加明確了,因此,此類行政立法至少在現(xiàn)階段是沒(méi)有多大問(wèn)題的。屬于此類情況的比如第 135條之一和第 136條。②第 135條之一(刑法修正案六增加):“舉辦大型群眾性活動(dòng)違反安全管理規(guī)定,因而發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果的,……”缺乏關(guān)于群眾活動(dòng)的法律,行政法規(guī)有《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》和《群眾性文化體育活動(dòng)治安管理辦法》。第 136條:“違反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的管理規(guī)定,在生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用中發(fā)生重大事故,造成嚴(yán)重后果的……”關(guān)于爆炸物等,同樣缺乏法律,只有《民用爆炸物安全管理規(guī)定》。刑法典中一個(gè)更為典型的例子是交通肇事罪,1997年刑法典之前,我國(guó)只有《道路交通管理?xiàng)l例》(1988年),而到了 1997年刑法典之后,仍然是如此。不過(guò),2003年我國(guó)通過(guò)了《道路交通安全法》(2004年實(shí)施),該法的實(shí)施使得違章行為有了法律的根據(jù)。

2.犯罪主體為特殊主體,特別是國(guó)家工作人員利用職務(wù)違反國(guó)家規(guī)定的犯罪。此種情況下的禁止性規(guī)定,乃是一種職務(wù)要求,對(duì)于特殊的主體,遵守國(guó)家的行政法規(guī),負(fù)擔(dān)更多的要求,是其應(yīng)盡的義務(wù)。屬于此種情況的比如《中華人民共和國(guó)刑法》第 188條、第 190條、第 355條、第 395條第 2款、第396條。因此,如果將對(duì)特殊主體的要求擴(kuò)大到一般主體,比如第 190條的逃匯罪,其根據(jù)是《外匯管理?xiàng)l例》(1996年,行政法規(guī)),犯罪主體從 1997年刑法典的國(guó)有公司、企業(yè)擴(kuò)大到一般的企業(yè) (《關(guān)于懲治騙購(gòu)?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》修改,1998年),是否具有正當(dāng)性,必須進(jìn)行更為深入的分析。逃匯罪的主體隨外匯市場(chǎng)的變化而變化,外匯市場(chǎng)的管制的寬松受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的影響,作為基本的刑事法律而言,在容易受到行政法規(guī)影響的情況下,應(yīng)該采取空白罪狀的立法,而如果不是特殊主體構(gòu)成的犯罪,這種禁止性要求有必要由法律來(lái)規(guī)定,只是由行政法規(guī)規(guī)定,權(quán)威性不夠,正當(dāng)性也容易引發(fā)爭(zhēng)議。

3.涉及到國(guó)家管制,尤其是經(jīng)濟(jì)管制的犯罪。國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)某種目的,對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行管制,如果該管制全部由行政法規(guī)規(guī)定,則可能違反法律保留原則。對(duì)此分為兩種情況,一種情況是,該管制僅僅是為了行政許可和管理的方便,國(guó)家的行政法規(guī)只是從方便管理的角度出發(fā)設(shè)置的必要限制,此種情況,即使只有國(guó)家的行政法規(guī)管制,也是正當(dāng)?shù)?。比如刑法?288條,針對(duì)此進(jìn)行管理的行政法規(guī)是1993年的《無(wú)線電管理?xiàng)l例》,該條例是要在統(tǒng)一的原則下,對(duì)無(wú)線電資源進(jìn)行合理配置,對(duì)無(wú)線電臺(tái)的設(shè)立采取的是許可制。此種情況的立法是沒(méi)有問(wèn)題的。

第二種情況是,此種管制不是純粹為管理而定的,而是涉及到能不能做的經(jīng)濟(jì)自由問(wèn)題,此種管制必須具有至少有法律的基礎(chǔ)或者授權(quán)。比如說(shuō)《中華人民共和國(guó)刑法》第 225條的非法經(jīng)營(yíng)罪,就引起了理論上眾多的批評(píng)和實(shí)踐中的問(wèn)題。

刑法典第 225條第 4項(xiàng) (1997年刑法典第 3項(xiàng))對(duì)所謂的非法經(jīng)營(yíng)行為規(guī)定了一個(gè)兜底的條款——“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為?！痹撟锉焕碚摻缗u(píng)為投機(jī)倒把罪的延續(xù),即雖然說(shuō)1997刑法典廢除了投機(jī)倒把罪,但是,通過(guò)一方面將投機(jī)倒把罪分解為具體的罪名,另一方面,設(shè)置了一個(gè)具有同樣功能的口袋罪 (雖然這個(gè)口袋比投機(jī)倒把罪要小許多)。然而,在過(guò)去,投機(jī)倒把行為不僅可以根據(jù)國(guó)家法規(guī)認(rèn)定,也可以根據(jù)國(guó)家政策來(lái)認(rèn)定,①參見 1987年 9月 17日國(guó)務(wù)院《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》,其他擾亂社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序的投機(jī)倒把行為,根據(jù)國(guó)家法規(guī)和政策由省級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)認(rèn)定。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的時(shí)代不僅具有正當(dāng)性,而且具有必然性。因?yàn)闀r(shí)代已經(jīng)轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位,非法經(jīng)營(yíng)罪就應(yīng)當(dāng)在極為不同的環(huán)境下被解釋和適用,然而,具有諷刺意味的是,立法和司法的實(shí)踐卻仍然為此提供了一個(gè)基本上和過(guò)去一樣的情況。比如以傳銷為例,2001年 3月 29日,最高人民法院《關(guān)于情節(jié)嚴(yán)重的傳銷或者變相傳銷行為如何定性問(wèn)題的批復(fù)》規(guī)定:“對(duì)于 1998年 4月 18日國(guó)務(wù)院〈關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知〉發(fā)布以后,仍然從事傳銷或者變相傳銷活動(dòng)的,擾亂市場(chǎng)秩序的,情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)依照刑法第 225條第 4項(xiàng)的規(guī)定,以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪處罰?！?003年 3月 21日,最高人民檢察院法律政策研究室《關(guān)于 1998年 4月 18日以前的傳銷或者變相傳銷行為如何處理的答復(fù)》(2003年 3月 21日)中規(guī)定:“對(duì)1998年 4月 18日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知》以前的傳銷或者變相傳銷行為,不宜以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任。行為人在傳銷或者變相傳銷活動(dòng)中實(shí)施銷售假冒偽劣產(chǎn)品、詐騙、非法集資、虛報(bào)注冊(cè)資本、偷稅等行為,構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依照刑法的相關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任?！边@些解釋顯然是以國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)為依據(jù)的,而《關(guān)于禁止傳銷經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的通知》甚至連行政法規(guī)都算不上。②相同內(nèi)容,臺(tái)灣刑法中的多層次傳銷罪,是規(guī)定在《公平交易法》中的,具體內(nèi)容參見該法第 35條及相關(guān)法條。不過(guò),2009年 2月 28日十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《刑法修正案七》,對(duì)刑法典第224條之一增加了組織傳銷罪:“組織、領(lǐng)導(dǎo)以推銷商品、提供服務(wù)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為名,要求參加者以繳納費(fèi)用或者購(gòu)買商品、服務(wù)等方式獲得加入資格,并按照一定順序組成層級(jí),直接或者間接以發(fā)展人員的數(shù)量作為計(jì)酬或者返利依據(jù),引誘、脅迫參加者繼續(xù)發(fā)展他人參加,騙取財(cái)物,擾亂經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的傳銷活動(dòng)的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的,處五年以上有期徒刑,并處罰金。”按照我的觀點(diǎn),并不是因?yàn)樾谭ㄒ?guī)定了某種犯罪,而就具有了正當(dāng)性。作為本罪設(shè)立的根據(jù)仍然不足,不過(guò),從本罪的要求看,要求行為人的傳銷活動(dòng),騙取被害人的財(cái)物,這樣從犯罪客體的角度看,不純粹是擾亂社會(huì)秩序的犯罪,而變成了侵犯?jìng)€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的犯罪,因此,從這個(gè)角度分析,增加該罪是具有正當(dāng)性的。

4.涉及到公民憲法自由的犯罪。限制公民自由必須有法律的基礎(chǔ),而且,因?yàn)殛P(guān)系到公民的憲法自由的保障問(wèn)題,所以必須整體適用法律保留原則。一切委諸于法律的統(tǒng)治,而不是由行政機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)治,這是法治國(guó)家的基本立場(chǎng)。解釋和適用法律,應(yīng)該以此為原則。

比如在關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)罪的解釋中,1998年 12月 11日,根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理非法出版物刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第 11條的規(guī)定,違反國(guó)家規(guī)定,出版、印刷、復(fù)制、發(fā)行非法出版物,根據(jù)第 15條的規(guī)定,非法從事出版物的出版、印刷、復(fù)制、發(fā)行業(yè)務(wù),都按照非法經(jīng)營(yíng)罪定罪。直到現(xiàn)在,我國(guó)只有《出版管理?xiàng)l例》,而出版自由是憲法保證的公民的基本自由權(quán)利。如此重大的權(quán)利又相對(duì)低價(jià)位的行政法規(guī)來(lái)規(guī)范,實(shí)在是有些不妥當(dāng)。而在實(shí)踐中,也不停出現(xiàn)以違反行政法規(guī)的規(guī)定為理由而隨意拘捕公民的事件。③如謝超平自費(fèi)出版三峽移民的書,被渭南警方逮捕的渭南書案。

有的立法雖然表面上犯罪行為的要件是由法律來(lái)規(guī)制的,但實(shí)際上并不是。比如說(shuō)刑法典第 297條“違反法律規(guī)定,攜帶武器、管制刀具、爆炸物參加集會(huì)、游行、示威的”,雖然該禁止行為在《中華人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法》(1989年)第 5條和第29條,第 5條規(guī)定:“集會(huì)、游行、示威應(yīng)當(dāng)和平地進(jìn)行,不得攜帶武器、管制刀具和爆炸物,不得使用暴力或者煽動(dòng)使用暴力?！钡?29條規(guī)定:“舉行集會(huì)、游行、示威,有犯罪行為的,依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任?！钡窃?1979年刑法典,此種行為構(gòu)成私藏槍支彈藥罪。問(wèn)題是,如果說(shuō)參加集會(huì)、游行、示威是合法的,違法的只是攜帶武器和管制刀具,那么,什么是武器?什么是管制刀具?這應(yīng)該是由法律來(lái)認(rèn)定的,因?yàn)樾谭ǖ涫沁@樣要求的,但實(shí)際上是由行政法規(guī)認(rèn)定的。目前對(duì)管制刀具認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍然只有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、公安部 1983年頒布的《對(duì)部分刀具實(shí)行管制的暫行規(guī)定》,這個(gè)屬于行政法規(guī)還是屬于部門規(guī)章還成為問(wèn)題。如果是后者,就更成為問(wèn)題。①對(duì)于管制刀具,在臺(tái)灣地區(qū)是由法律來(lái)確定的,日本也是如此。臺(tái)灣有《槍炮彈藥刀械管制條例》(2005年最新修訂),日本有《持有槍炮刀劍等取締法》(昭和三十三年三月十日法律第六號(hào))。因此,對(duì)于本條的“違反法律規(guī)定”只能解釋為是針對(duì)集會(huì)、游行和示威而言的,而不是針對(duì)攜帶武器和管制刀具的。換言之,攜帶武器和管制刀具是發(fā)揮加強(qiáng)違反法律參加集會(huì)、游行、示威的違法性的要件。有的學(xué)者認(rèn)為本罪的集會(huì)、游行、示威,既可以是合法的,也可以是非法的。②張明楷:《刑法學(xué)》第二版,法律出版社 2003年,第 818頁(yè)。從本文的視角看,應(yīng)該解釋為非法的,才比較合理。如果是合法的,則不能構(gòu)成本罪。因此,本罪的構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)調(diào)整次序,即修改為“攜帶武器、管制刀具、爆炸物,參加違反法律的集會(huì)、游行、示威的……?！?/p>

對(duì)于上述立法,在理論上,將國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)作為構(gòu)成要件的唯一判斷根據(jù)引起的問(wèn)題主要涉及到行為人自由的犯罪,比如《中華人民共和國(guó)刑法》第 297條的立法和上面已經(jīng)談到的非法經(jīng)營(yíng)罪。從實(shí)際情況來(lái)看,第 297條可以預(yù)料的問(wèn)題沒(méi)有出現(xiàn)過(guò),這個(gè)原因是多方面的。但在社會(huì)動(dòng)蕩的時(shí)期,這樣的條文非常容易成為干涉集會(huì)、游行、示威的借口而引發(fā)極大的爭(zhēng)議,因此,在建設(shè)法治社會(huì)的目標(biāo)下,有必要避免此種立法。有的犯罪,在不同的背景下,應(yīng)該采取不同的解釋方法,比如說(shuō)非法經(jīng)營(yíng)罪。雖然很多這樣的立法不會(huì)引起問(wèn)題,但是為杜絕和減少合法性不足的問(wèn)題,在分則的立法上應(yīng)該避免全部由行政法規(guī)來(lái)決定構(gòu)成要件的情況,對(duì)此可以采取在分則中具體授權(quán)或者其他法律中具體授權(quán)的做法,這種情況屬于理論上的空白罪狀的問(wèn)題。勿容置疑,我國(guó)是到了必須加強(qiáng)立法本身的合法性的時(shí)候了?！?/p>

(責(zé)任編輯:胡 建)

D912.1

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1007-9092(2011)02-0083-05

林學(xué)飛,中共浙江省委黨校法學(xué)教研部主任、副教授